特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)問題與對策研究

李政來

摘 要：特色小鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)建設(shè)是落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要結(jié)合點(diǎn)，通過系統(tǒng)分析當(dāng)前特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中存在的問題，提出國土空間規(guī)劃和治理體系下，特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的對策，為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展提供有力支撐與可操作性建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);小城鎮(zhèn);建設(shè)問題;空間規(guī)劃;對策

特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)是我們國家新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要結(jié)合點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)和生活生態(tài)空間融合的創(chuàng)新平臺，是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為我國各個地區(qū)推動城鎮(zhèn)化的重要手段，近年來也涌現(xiàn)出一大批特色鮮明、富有活力的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)。但在實(shí)際規(guī)劃建設(shè)過程中，也出現(xiàn)了概念不清、定位不準(zhǔn)、質(zhì)量不高、急于求成等現(xiàn)實(shí)問題，從當(dāng)前國土空間規(guī)劃和治理體系的要求出發(fā)，提出特色小鎮(zhèn)發(fā)展對策。

一、特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展重速度輕質(zhì)量

據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計(jì)，在省級層面上，2018年全國有10個?。▍^(qū)、市）提出擬在未來3-5年建設(shè)100個特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)跟風(fēng)發(fā)展，攀比成風(fēng)。部分地區(qū)忽略當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，只管盲目發(fā)展，追求建設(shè)速度。部分產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)未經(jīng)充分論證就草率實(shí)施，急于求成，最終造成資源的破壞和浪費(fèi)。部分小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在用地粗放不集約，大量土地批而未供、供而不用，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展重增量擴(kuò)張輕存量改造，不重視城鎮(zhèn)內(nèi)部資源的內(nèi)生挖潛，脫離實(shí)際另辟新區(qū)，造成了國土空間資源的浪費(fèi)，甚至占用了生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，對自然資源環(huán)境造成了破壞。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃重概念輕實(shí)施

特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，都普遍注重前期規(guī)劃的編制和研究，但存在著規(guī)劃編制質(zhì)量不均衡，部分規(guī)劃成果粗糙，規(guī)劃元素生搬硬套的現(xiàn)象，甚至策劃一些地區(qū)的規(guī)劃，存在不切實(shí)際的概念炒作，對小鎮(zhèn)人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、環(huán)境綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局等核心內(nèi)容缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)預(yù)測，甚至規(guī)劃的規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容缺失，規(guī)劃未能真正解決小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)過程中出現(xiàn)的空間和產(chǎn)業(yè)問題，對小鎮(zhèn)未來土地使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間約束等指導(dǎo)作用不強(qiáng)。規(guī)劃好看而不好用，成果豐滿而不現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃成果無法指導(dǎo)實(shí)施的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)重規(guī)模輕特色

特色是特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心，但在實(shí)際建設(shè)過程中，過多的追求整體發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的速度和規(guī)模，忽視了小鎮(zhèn)特色的打造。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的特色一般在于產(chǎn)業(yè)特色和文化特色。產(chǎn)業(yè)特色是基于小鎮(zhèn)的傳統(tǒng)資源優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、人文優(yōu)勢等多方面的獨(dú)特資源形成的經(jīng)濟(jì)特色。文化特色是基于當(dāng)?shù)氐奈幕厣?、民族特色、傳統(tǒng)特色而形成的具有魅力和吸引力的文化因素，它是特色小鎮(zhèn)的核心和靈魂。部分城鎮(zhèn)由于缺乏因地制宜的空間規(guī)劃，出現(xiàn)拆除古村落、古建筑、古樹群等人文歷史遺產(chǎn)資源而建設(shè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化風(fēng)貌和特色的消失。

（四）城鎮(zhèn)風(fēng)貌重形象輕內(nèi)涵

現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)建設(shè)和模式化的造城運(yùn)動，使得部分特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的在風(fēng)貌塑造過程中逐步失去了原有地域文化的內(nèi)涵，為了追求城鎮(zhèn)新格局，大廣場、大馬路、大軸線的廣泛使用，使得小城鎮(zhèn)的尺度和內(nèi)涵發(fā)生了變化，城鎮(zhèn)親民感、歸屬感、地域感逐步消失，原有的風(fēng)貌也逐步淡化。城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，應(yīng)注重城鎮(zhèn)尺度和文化內(nèi)涵的延續(xù)，應(yīng)尊重原有的城鎮(zhèn)格局和肌理，注重原有的建筑材料、建筑色彩等要素在城鎮(zhèn)建筑、道路和景觀設(shè)計(jì)建設(shè)過程中的應(yīng)用和延續(xù)，應(yīng)注重人的感受，讓城鎮(zhèn)空間回歸為人的空間，建設(shè)富有人文氣息、宜居宜人的城鎮(zhèn)空間尺度。

二、 小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)問題根源分析

（一）小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)過渡地位，導(dǎo)致市場競爭力不足

我國城鎮(zhèn)發(fā)展普遍存在著“強(qiáng)城弱鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)弱鄉(xiāng)”的不均衡、不平衡現(xiàn)象，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，小城鎮(zhèn)處于城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，城鎮(zhèn)服務(wù)水平弱于城市，鄉(xiāng)村自然資源條件不如村落，使得小城鎮(zhèn)在建設(shè)和發(fā)展過程中面臨著城市和鄉(xiāng)村的雙重競爭，對公共服務(wù)水平要求高的項(xiàng)目，多選址在城市或近郊，對自然山水、人文條件高的項(xiàng)目多選址在鄉(xiāng)村，小城鎮(zhèn)為了爭取項(xiàng)目落地，在推動建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，忽略了對城鎮(zhèn)質(zhì)量、城鎮(zhèn)特色、城鎮(zhèn)格局的堅(jiān)守，出現(xiàn)了發(fā)展過程中不可避免的問題。

（二）特色小鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理力量不足

小城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興離不開科學(xué)合理的規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人才是發(fā)展特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵因素，科學(xué)規(guī)劃和管理人才缺失，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中存在的共性問題。曾經(jīng)諸多的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃大多是采用城市的發(fā)展理念和設(shè)計(jì)手段，在建設(shè)實(shí)施中出現(xiàn)了諸多尺度不宜、城鎮(zhèn)原有格局和傳統(tǒng)文化被破壞的問題。我國成都等地建立了鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，進(jìn)而解決了規(guī)劃建設(shè)人才匱乏、標(biāo)準(zhǔn)缺失、脫離鄉(xiāng)情等突出問題，逐步探索了鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系背景下，對城鄉(xiāng)規(guī)劃人才提出了更高的要求，除了城鎮(zhèn)空間外，更需要關(guān)注于山水林田湖草，關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)修復(fù)等生態(tài)環(huán)境問題。

三、特色小鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)對策研究

（一）因地制宜，科學(xué)制定特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向

針對全國各地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象，在小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)該要按客觀規(guī)律制定發(fā)展方針，科學(xué)把握先進(jìn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，合理借鑒，學(xué)會因地制宜的“照鏡子”，避免簡單的照搬照抄。立足本地區(qū)基礎(chǔ)條件，進(jìn)一步有效整合產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)、資金等發(fā)展要素，堅(jiān)持綠色、生態(tài)、環(huán)保、可持續(xù)的發(fā)展理念，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要以優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托，積極培育戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，集聚高端產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在生產(chǎn)方式上，要推行實(shí)施綠色減量化生產(chǎn)模式，貫徹落實(shí)生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展理念，大力發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等綠色發(fā)展模式，在生活方式上，要進(jìn)一步提高小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，逐步轉(zhuǎn)變生活方式，改善人居環(huán)境，創(chuàng)造小城鎮(zhèn)良好的居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

（二）生態(tài)優(yōu)先，全力提升特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境

充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn) “特而小”的空間特征，堅(jiān)持特色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，當(dāng)前大城市普遍存在霧霾、內(nèi)澇、水體污染、交通擁堵等城市病。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，而是尊重本地自然環(huán)境與生態(tài)要素，全面摒棄傳統(tǒng)大城市發(fā)展模式，培育綠色、健康、宜居、舒朗的小城鎮(zhèn)空間環(huán)境。以良好的生態(tài)自然為發(fā)展基底，秉承“天人合一、綠色發(fā)展”的理念，創(chuàng)造一種既不同于城市空間，又不同于鄉(xiāng)村空間的尺度適宜、環(huán)境優(yōu)美、風(fēng)格獨(dú)特的城鎮(zhèn)生活空間 。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展思想，采用綠色建筑、綠色交通、綠色社區(qū)、智慧共享等新技術(shù)、新理念 ，慎挖山、不填湖、少砍樹，保護(hù)和利用山水田園格局，綜合考慮地形地貌、河湖水系、自然生態(tài)、地質(zhì)災(zāi)害防御、重大設(shè)施廊道控制、空間布局演進(jìn)特征等因素，確定小鎮(zhèn)理想空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)。要努力實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)雙贏，對小鎮(zhèn)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要加大環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，并區(qū)分不同類型特色小鎮(zhèn)的空間特征和空間格局需求。

（三） 空間劃定，全面建立特色小鎮(zhèn)空間體系

逐步建立國土空間治理體系意識，在全市、全縣一張藍(lán)圖下，做好雙評價(jià)工作，合理劃定城鎮(zhèn)增長邊界和生態(tài)、農(nóng)業(yè)邊界。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，合理優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和布局，嚴(yán)格控制房地產(chǎn)開發(fā)用地比例，合理安排產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)時序和開發(fā)節(jié)奏，堅(jiān)持先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，再建配套設(shè)居住和商業(yè)服務(wù)設(shè)施，避免在產(chǎn)業(yè)支撐不足的情況下，大量進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。合理確定城鎮(zhèn)土地使用計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓規(guī)定，慎重利用城鎮(zhèn)土地。將特色

小鎮(zhèn)建設(shè)全面納入市縣級國土空間總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全市、全縣空間治理的一張藍(lán)圖，統(tǒng)籌布局重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，保護(hù)好生態(tài)空間、基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)空間，合理劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。特色小鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的先發(fā)地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先做好該項(xiàng)工作，在國土空間總體規(guī)劃指引下，做好國土空間的詳細(xì)規(guī)劃，指導(dǎo)城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展。

（四）厘清主體，多維度助力特色小鎮(zhèn)全面發(fā)展

正確處理政府與市場的關(guān)系，特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要支點(diǎn)，在實(shí)施建設(shè)過程中，政府是特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的最主要推動者和引導(dǎo)者，具有營造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)等主導(dǎo)作用。從宏觀管控上來看，政府應(yīng)重點(diǎn)完成小鎮(zhèn)的全面統(tǒng)籌規(guī)劃、加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、土地使用管控、空間格局建立和基礎(chǔ)設(shè)施配套的工作，完成市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套，完成公園、綠地、水系等自然生態(tài)環(huán)境的治理和改造，營造具備生態(tài)基底的小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活空間。市場重點(diǎn)參與項(xiàng)目建設(shè)與資本投入，助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過政府的正確引導(dǎo)，積極響應(yīng)國家的融資鼓勵政策，扶持企業(yè)開展包括集聚城鎮(zhèn)資源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)的政策性貸款，營造良好的營商環(huán)境。在特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，充分發(fā)揮市場企業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)的參與作用，堅(jiān)持市場化運(yùn)作，企業(yè)可以從基礎(chǔ)建設(shè)、項(xiàng)目經(jīng)營、地產(chǎn)收益、政策性資金等方向上獲取收益，也可以基于 PPP項(xiàng)目模式下支撐參與小鎮(zhèn)的建設(shè)與運(yùn)營。堅(jiān)持政府主導(dǎo)的公益性投入，堅(jiān)持市場主導(dǎo)的競爭性投入，堅(jiān)持多維度下的綜合發(fā)展，助力小鎮(zhèn)的全面發(fā)展。

（五）尊重規(guī)律，科學(xué)制定特色小鎮(zhèn)的建設(shè)時序

特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展是區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚狀態(tài)下自然發(fā)展的結(jié)果，特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)尊重社會經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)是歷史文化積淀的產(chǎn)物，也是社會經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟(jì)和文化積累沉淀到一定水平后自然形成的。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)不能盲目追求數(shù)量和政績，而應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)鬲?dú)特的文化和地理環(huán)境，挖掘特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，注重產(chǎn)業(yè)特色的打造，全力做好產(chǎn)業(yè)選擇、生態(tài)構(gòu)建、品牌培育幾項(xiàng)工作，側(cè)重特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的運(yùn)營和管理，優(yōu)先做好小鎮(zhèn)的空間格局和生態(tài)基底，同步開展培育特色產(chǎn)業(yè)，逐步優(yōu)化完善小鎮(zhèn)居住、商業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施配套，最終形成生態(tài)優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)集聚、特色突出、配套完善的特色小鎮(zhèn)。

四、結(jié)語

隨著國土空間規(guī)劃工作的深入推進(jìn)，逐步將特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展納入到國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)劃定小鎮(zhèn)的發(fā)展邊界，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，逐步優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，避免以發(fā)展特色小鎮(zhèn)的名義盲目擴(kuò)張和占用生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間，甚至觸碰基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。逐步建立正確的小鎮(zhèn)發(fā)展理念，完善小鎮(zhèn)人才機(jī)制，鞏固特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地位，避免城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的問題，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展理念，保證特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

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