設(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)重在更新立法理念

宋曉玲

現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)樹立什么樣的立法理念？2015年新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“新《立法法》”）等國家法律及黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“十八屆四中全會(huì)決定”）等國家政策對(duì)做好地方立法工作提出了諸多要求，相關(guān)論著亦對(duì)此做了見解不一的論述，其中最具代表性的觀點(diǎn)有：樹立科學(xué)立法、民主立法、依法立法、人本立法、客觀立法、平衡立法、精細(xì)立法等立法理念[1]。通常情況，立法主體及其立法人員的立法意識(shí)尤其是立法理念越全面、深入、穩(wěn)定、先進(jìn)，其立法能力就越強(qiáng)。在新的歷史條件下，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)要行使好立法權(quán)，提高立法能力，產(chǎn)出立法精品，除了遵循前述立法理念之外，還應(yīng)樹立以下幾個(gè)立法理念。

一、問題立法意識(shí)。增強(qiáng)問題意識(shí)，要求地方立法機(jī)關(guān)善于發(fā)現(xiàn)問題，勇于正視問題，勤于思考問題，重在解決問題。就具體的地方立法工作而言，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主要從以下環(huán)節(jié)樹立問題立法意識(shí)。一是制訂年度立法工作計(jì)劃要有針對(duì)性和問題意識(shí)。編制地方立法規(guī)劃要根據(jù)問題而定，應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)立法建議項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見并進(jìn)行科學(xué)論證，確保立法規(guī)劃結(jié)構(gòu)合理、切實(shí)可行。二是提出立法議案或者建議要有針對(duì)性和問題意識(shí)。議案所針對(duì)的問題應(yīng)當(dāng)具有突出性、集中性、普遍性，明確哪些問題需要通過地方立法解決，哪些問題能夠通過地方立法解決，合理有效使用立法資源。三是立法調(diào)研要有針對(duì)性和問題意識(shí)。立法的必要性源于問題，調(diào)研的目的在于發(fā)現(xiàn)問題，通過發(fā)現(xiàn)問題和分析問題，準(zhǔn)確研判立法的必要性和可行性。四是法案起草要有針對(duì)性和問題意識(shí)。結(jié)合本地實(shí)際存在的問題，按照針對(duì)問題、解決問題的思路設(shè)定法律條款，充分體現(xiàn)地方特色。五是審議法規(guī)草案要有針對(duì)性和問題意識(shí)。審議不是為了走程序，而是通過把握關(guān)鍵問題的解決確保地方立法質(zhì)量，切實(shí)做到“立得住，行得通，真管用”。

二、超前立法意識(shí)。立法是動(dòng)態(tài)的實(shí)踐過程，而法律具有相對(duì)的穩(wěn)定性。改革是自我發(fā)展和完善的過程，既需要在穩(wěn)定的秩序下進(jìn)行，也需要?jiǎng)?chuàng)新的規(guī)則來刺激。超前立法是指有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)為了有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，依據(jù)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，針對(duì)尚未成熟或者處于未然的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律設(shè)定，以促進(jìn)、阻礙或者禁止社會(huì)關(guān)系的形成的立法[2]。新《立法法》等國家法律及十八屆四中全會(huì)決定等國家政策提出，立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障改革成果，服務(wù)大局與中心工作。地方立法先行，可以為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，這是地方立法的優(yōu)勢(shì)所在。設(shè)區(qū)的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其體現(xiàn)時(shí)代性、增強(qiáng)預(yù)見性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。設(shè)區(qū)的市地方立法要引領(lǐng)改革必須樹立超前意識(shí)，適度超前。這就需要設(shè)區(qū)的市地方立法必須深入研究本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，培養(yǎng)良好的立法預(yù)測(cè)能力、立法規(guī)劃與計(jì)劃能力等，對(duì)那些有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為規(guī)則，要敢于大膽超前立法。唯有如此，才有可能維護(hù)地方立法的穩(wěn)定性，提高立法質(zhì)量，構(gòu)建起地方良好的法治秩序。

三、綠色立法意識(shí)。綠色立法是貫徹憲法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的要求，同時(shí)也是落實(shí)黨中央關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的要求。2015年3月24日，中央政治局會(huì)議審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確要求健全法律法規(guī)，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接。由此，綠色立法可理解為，以生態(tài)文明理念為導(dǎo)向，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，完善環(huán)境資源法律體系的趨勢(shì)和過程。就設(shè)區(qū)的市地方立法而言，不僅在環(huán)境保護(hù)的立法事項(xiàng)上要牢固樹立生態(tài)文明意識(shí)，在其他城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)等立法事項(xiàng)上也要貫徹人與自然和諧的思想，樹立綠色立法理念。凡是有可能影響生態(tài)環(huán)境的規(guī)范與制度設(shè)定，均要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，內(nèi)容切合國家生態(tài)文明建設(shè)政策要求，符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定，不得有害生態(tài)環(huán)境。設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于立法程序始終，并對(duì)所立之法追蹤進(jìn)行“綠色評(píng)估”。

四、控權(quán)立法意識(shí)。傳統(tǒng)地方立法重監(jiān)管而輕控權(quán)，所立之法實(shí)質(zhì)上是行政管理法，而非同時(shí)屬于管理行政之法。受立法觀念滯后、立法意識(shí)偏頗的影響，地方立法在行政法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的配置上出現(xiàn)了一些明顯失衡的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為偏重公權(quán)力的運(yùn)作與實(shí)現(xiàn)而輕視私利益的保障與救濟(jì)，授權(quán)、保權(quán)意識(shí)較強(qiáng)而控權(quán)意識(shí)淡薄，重本位主義利益需求表達(dá)而輕社會(huì)公共利益需求表達(dá)，重管理和監(jiān)督而輕服務(wù)與保障等立法偏好。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)二次全體會(huì)議上的講話中指出：“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”因此，必須改變管理本位立法范式，避免為部門利益立法，避免為行政管理立法，強(qiáng)化立法控權(quán)意識(shí)及其行為自覺，把規(guī)制行政權(quán)力等公共權(quán)力作為重要的立法內(nèi)容。地方立法要樹立控權(quán)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的均衡配置，重點(diǎn)在設(shè)置好行政授權(quán)性條款的同時(shí)，重視對(duì)行政主體及其公務(wù)人員的行政義務(wù)性規(guī)范、行政程序規(guī)范、行政法律責(zé)任規(guī)范的精細(xì)化、實(shí)在化構(gòu)建，將傳統(tǒng)的行政管理法同時(shí)轉(zhuǎn)化為管理行政之法。

五、精品立法意識(shí)。社會(huì)主義法制體系建成后，立法已經(jīng)不是為了做到有法可依，而是要有良法可依，法治是良法之治。設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)后，立法熱情高漲，有的地方立法數(shù)量雖多，但受制于立法經(jīng)驗(yàn)尚淺，立法能力薄弱，立法質(zhì)量有待檢驗(yàn)。十八屆四中全會(huì)決定指出，“健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”。當(dāng)前，適應(yīng)全面依法治國新形勢(shì)新要求，做好地方立法工作，通過精細(xì)化立法提升地方立法質(zhì)量，推動(dòng)地方立法能力的現(xiàn)代化成為法治發(fā)展的潮流。這就要求地方立法機(jī)關(guān)要充分重視立法精細(xì)化問題，通過精雕細(xì)琢使之成為務(wù)實(shí)管用的精品佳作。設(shè)區(qū)的市地方立法要牢固樹立精品立法意識(shí)，需要做到“精準(zhǔn)立法、精細(xì)立法、精致立法”。通過精準(zhǔn)立法，解決實(shí)際問題;通過精細(xì)立法，增強(qiáng)可操作性;通過精致立法，體現(xiàn)地方特色?？傮w來說，立法數(shù)量不在多而在精，立法條文不在多而在精，確保所立之法每一條都是“干貨”，每一部都是“精品”，切實(shí)管用。

注釋：

[1]黃文藝：《謙抑、民主、責(zé)任與法治——對(duì)中國立法理念的重思》，載《政法論叢》2012年第2期。

[2]張斌：《超前立法與改革創(chuàng)新》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2017年4月25日。