武漢市：實用性村莊規(guī)劃的編制實踐

■ 程 夢

（作者單位：武漢市規(guī)劃研究院）

一、武漢市村莊發(fā)展的主要特征

(一)人口空間分布不均衡、人口老齡化嚴重

一是武漢市周邊的農(nóng)村人口呈現(xiàn)出空間分布不均衡、人口老齡化、就業(yè)非農(nóng)化的特征。由于城市近郊要素擴散以及距離成本的限制，鄉(xiāng)村地區(qū)人口空間拓展呈現(xiàn)出圈層式發(fā)展特征，村莊人口數(shù)量隨著大都市區(qū)圈層發(fā)展呈遞減狀態(tài)。=二是依據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，武漢都市發(fā)展區(qū)近郊區(qū)常住留守人口中人口老化態(tài)勢顯著，65歲以上占比11.6%，高于國際老齡化水平（65歲以上占比大于等于7%），呈現(xiàn)出人口老齡化特征。

(二)村均規(guī)模小，人均建設用地指標高，“人減地留”矛盾顯著

武漢市鄉(xiāng)村地區(qū)（即非集中建設區(qū)）共涉及到1408個行政村，8876個居民點，總人口166.45萬人，總建設用地296.53平方公里。平均每個農(nóng)村居民點用地規(guī)模為3.35公頃，每個居民點平均人數(shù)為188人，但是人均村莊建設用地為178平方米，這反映了雖然居民點規(guī)模普遍偏小，但是存在土地利用粗放現(xiàn)象。同時，武漢市雖然通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目來推動遷村并點和土地集約利用，但是由于項目實施難度大，村莊遷并情況不理想。從2008-2015年11月的數(shù)據(jù)來看，全市獲批周轉指標1559公頃，實施驗收用地總數(shù)僅為267公頃，驗收僅占獲批的17%。

(三)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)持續(xù)涌現(xiàn)

一是武漢市依托現(xiàn)狀自然資源，在鄉(xiāng)村地區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)和綠色加工業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量保持持續(xù)增長，農(nóng)林牧漁產(chǎn)值由2005年的161.95億元增長到2014年的544.93億元，增幅達到337%，年平均增長率為12.9%。二是隨著近年來我國居民消費的不斷升級和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商為主的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)持續(xù)涌現(xiàn)，在武漢鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展。特別是鄉(xiāng)村休閑游，儼然已成為目前全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最快、就業(yè)最多、效益最好、農(nóng)民獲利最豐的支柱產(chǎn)業(yè)。至2016年，武漢市以賞花游為龍頭帶動的鄉(xiāng)村休閑游接待游客人數(shù)3100萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入為78億元，比五年前分別增長138%和245%。

(四)鄉(xiāng)村設施配套與實際情況難以匹配

目前武漢的鄉(xiāng)村地區(qū)大多已實現(xiàn)供水供電的全覆蓋，但是對于污水處理、垃圾收集、燃氣供給、公廁配套等方面建設各個街道仍存在較大差異；現(xiàn)行規(guī)劃中鄉(xiāng)村基礎設施大多按城鎮(zhèn)標準進行配套，在實際操作過程中對于指導鄉(xiāng)村地區(qū)建設的作用有限；特別是鄉(xiāng)村污水處理設施與城鎮(zhèn)設施在污水收集、處理、后期運行等方面存在較大差異，設施配套往往也因為配套標準、建設模式不適應鄉(xiāng)村地區(qū)而產(chǎn)生后期運營費用過高、使用率低下等問題。

二、武漢村莊規(guī)劃的主要問題

(一)對“鄉(xiāng)村本質”的陌生，導致理論基礎缺乏

村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃的工作內容是存在本質差異的。面對規(guī)模小、分布散、密度低的鄉(xiāng)村，規(guī)劃師們常常由于規(guī)劃編制任務繁重或缺少相關理論與實踐經(jīng)驗，對鄉(xiāng)村本質了解不足，仍舊照搬城市規(guī)劃模式，采用大規(guī)模遷并與集中化安置的規(guī)劃手法，并以社區(qū)化形式對安置點進行布局，過于強調建筑風貌的一致性，忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)原有特色。

街域規(guī)劃成果“三圖三表”（以黃陂區(qū)橫店街為例）

(二)自上而下傳導，村民參與度不高

在傳統(tǒng)的規(guī)劃過程中，主要由規(guī)劃師依據(jù)現(xiàn)狀條件和規(guī)劃判斷，確定村灣遷并方案，明確村灣布局和配套設施，隨后征求街道、村集體和村民的意見。還有的村莊規(guī)劃在編制過程中，過于強調自上而下的意見傳導，而忽略了村莊作為村民自治組織，在實際建設過程中應以村民意愿為主，導致規(guī)劃成果由于脫離了村民意愿而難以實施建設。

(三)內容面面俱到，脫離村莊實際

很多的村莊規(guī)劃的內容參照城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的模板，內容涵蓋村域規(guī)劃、村莊規(guī)劃、行動計劃等多個部分，既包含了村域范圍的現(xiàn)狀分析、空間結構、產(chǎn)業(yè)布局、道路交通、公共服務設施、基礎設施，又包含村莊居民點的現(xiàn)狀分析、街道規(guī)劃、公共服務設施、基礎設施分布，內容大同小異，圖紙表達空洞，脫離村莊建設的實際需求，導致不同的決策層看到規(guī)劃成果后，往往只有一個“又多又全”印象，卻找不到要點。

(四)成果表達復雜，難以指導實施建設

村莊規(guī)劃編制成果包含上文本、說明書和圖冊。有的強求完整的成果體系，最終形成大量的無用圖紙和生澀難懂的文字。成果過于內容繁雜，導致村民、村支書甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對于規(guī)劃成果都存在理解困難的現(xiàn)象，直接導致規(guī)劃實施困難實用性不足。

三、實用性村莊規(guī)劃的編制思路

（一）在規(guī)劃原則上，回歸鄉(xiāng)村本原，形成實用性村莊規(guī)劃理念

一是弘揚特色，生態(tài)優(yōu)先。尊重農(nóng)村地區(qū)的多樣性和差異性，注重自然景觀和傳統(tǒng)村落保護，體現(xiàn)地域特色與鄉(xiāng)村特色，強化鄉(xiāng)村歷史文化和特色風貌塑造。

二是以人為本，尊重民愿。充分尊重農(nóng)民意愿、充分聽取農(nóng)民的意見和要求，把滿足當?shù)剞r(nóng)村居民生產(chǎn)生活和發(fā)展需要作為規(guī)劃的出發(fā)點，進一步改善農(nóng)村人居環(huán)境和設施配套建設。

三是因地制宜，分類指導。堅持規(guī)劃先行，科學確定不同片區(qū)村莊規(guī)劃的側重點，根據(jù)村莊具體情況和資源條件開展規(guī)劃引導，充分發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性，防止生搬硬套和“一刀切”。

四是集約建設，合理布局。合理利用區(qū)域空間，提高村莊的聚居度以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化、規(guī)模化和現(xiàn)代化水平；合理安排用地布局，充分利用丘陵、緩坡和其他非耕地，實現(xiàn)集約用地和合理用地。

（二）在規(guī)劃方式上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，推進村莊規(guī)劃全覆蓋

將村莊規(guī)劃劃分為“村域規(guī)劃+村莊詳細規(guī)劃”兩大階段，以“政府部門+社會機構”為編制主體開門編規(guī)劃。在村域規(guī)劃階段，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，開展全域村莊規(guī)劃，明確村莊集并、保留、新建的改造模式，優(yōu)化村莊體系，明確重大基礎設施布局和市政、公服等村級公益設施配置標準，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國土空間規(guī)劃。在村莊詳細規(guī)劃階段開展村灣平面布局，落實村莊各類建筑和公共空間、綠化空間的布局，明確公共服務設施、市政設施、道路交通設施的點位及配套標準，提出舊房整治、新屋戶型、建筑造型指引。村莊全域規(guī)劃由市級規(guī)劃主管部門主導，成立技術專班負責技術統(tǒng)籌；村莊詳細規(guī)劃由規(guī)劃編制機構庫的社會機構、高校等承擔完成。此外，村莊詳細規(guī)劃采取分批開展的形式推進，各區(qū)結合自身情況，優(yōu)先選取試點村編制村莊詳細規(guī)劃，之后再逐步鋪開實現(xiàn)村莊詳細規(guī)劃的全覆蓋。

（三）在規(guī)劃內容上，構建“多規(guī)合一+編管合一”村莊規(guī)劃體系

一是在規(guī)劃編管思路上，以鎮(zhèn)域為單位，將農(nóng)村地區(qū)按照主導用途分區(qū)，綜合運用“分區(qū)+用途+指標+名錄”等手段，形成鄉(xiāng)村地區(qū)上下一體、傳導有序、管控有效的國土空間管控體系。同時，整合現(xiàn)有的村級土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，并積極構建“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃數(shù)字化管理系統(tǒng)，將各類基礎數(shù)據(jù)和規(guī)劃內容均納入國土空間規(guī)劃“一張圖平臺”。二是，在規(guī)劃實施路徑上，以功能小鎮(zhèn)為支點，以田園功能單元為平臺開展功能策劃；強化鄉(xiāng)村空間治理，探索將鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可擴展到全要素許可；創(chuàng)新“土地整治+”，探索“土地整治+田園綜合體”、“土地整治+村莊建設”、“土地整治+郊野公園”等實施模式。

村莊詳細規(guī)劃成果“兩圖一表一指引”（以黃陂區(qū)雙河村為例）

（四）在規(guī)劃成果上，形成“標準統(tǒng)一，量化精簡”的表達方式

在村域規(guī)劃層面，形成“三圖三表”，優(yōu)化村莊體系，明確村莊集并、流向、建設規(guī)模與用地邊界，“三圖三表”即用地現(xiàn)狀圖、用地規(guī)劃及遷并流向圖、市政和公共服務設施規(guī)劃圖、村莊現(xiàn)狀情況調查表、村莊體系規(guī)模調整表、村域四三行動計劃表。在村莊詳細規(guī)劃層面，形成“兩圖一表一指引”，明確村莊居民點內詳細的平面布局方案，通過一張藍圖指導建設，并提出建設指引指導農(nóng)房建設的具體形式，“兩圖一表一指引”即村灣現(xiàn)狀平面圖、村灣總平面圖、試點村村灣四三行動計劃表、村灣建筑改造指引。兩階段均形成簡化版規(guī)劃成果，確保簡潔明了、村民能懂，方便指導后續(xù)建設。

四、實用性村莊規(guī)劃的實施策略

(一)采取“全過程村民參與”方式，尊重村民意愿在規(guī)劃中落實

村莊規(guī)劃應當充分征求村民意愿，特別是村莊拆遷集并，應當尊重村民自身訴求，了解其集并意向、搬遷流向等，確保規(guī)劃中村民的有效參與，以保障后續(xù)實施過程的可操作性。同時，村莊規(guī)劃應當突出以鎮(zhèn)帶村，強化鎮(zhèn)村一體化發(fā)展。在村莊用地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施配套等多方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)村鎮(zhèn)的一體化。

(二)推進“土地整治+村莊建設”模式，助力鄉(xiāng)村空間治理精細化

開展村莊規(guī)劃的一項核心內容是通過對村莊用地的盤整和村灣的合理集并，實現(xiàn)村莊建設用地的集約節(jié)約利用。但與此同時也應當適當考慮村莊未來發(fā)展存在著的不確定性，對于規(guī)劃明確的村莊建設用地范圍內應當對用地進行精細控制，充分挖掘村莊內部潛力空間；同時對于規(guī)劃村莊建設用地范圍外，應當充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，對集并拆除村灣、廢棄廠房、道路改線廢棄地等存量用地進行合理利用，對于村灣集并騰退的建設用地指標，應考慮預留部分滿足未來村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

(三)劃定“田園功能單元”，進行精細化的產(chǎn)業(yè)布局

結合上位規(guī)劃引導及現(xiàn)狀資源稟賦，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內以一個或幾個行政村為基本單位，劃定不同的田園功能單元，提出各單元內主要的生態(tài)功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，田園功能單元將直接指導農(nóng)村居民點集并與產(chǎn)業(yè)用地布局。例如，以生態(tài)功能為主的單元內應突出生態(tài)維育，避免大拆大建，強調對存量用地的合理利用；以休閑旅游為主的單元內應結合景區(qū)建設適當開展集并，騰退建設用地預留產(chǎn)業(yè)發(fā)展；以城鎮(zhèn)化發(fā)展為主的單元內應結合城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)建設，加大村莊集并力度，全面向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集中建設區(qū)集并。同時，在村莊詳細規(guī)劃時，應當結合田園功能單元的整體引導，對鄉(xiāng)村功能與主要產(chǎn)業(yè)進行精細化的定位和項目策劃。

(四)統(tǒng)籌多部門“專項規(guī)劃+涉農(nóng)資金”，強調實用性基礎設施配套

鄉(xiāng)村基礎設施建設應當尊重村莊自身特色，對于臨近城鎮(zhèn)集中建設區(qū)的村莊應盡量將城鎮(zhèn)基礎設施服務外延納入其服務范圍內可將村莊市政設施與城鎮(zhèn)市政管網(wǎng)連通對于外圍村莊應結合村莊規(guī)模合理配套基礎設施，特別是鄉(xiāng)村污水處理設施應當采用分散化設施配套，制定不同標準的配套設施與處理要求。同時，目前涉農(nóng)資金來源渠道多、投入散、涉及部門廣，條塊分割，存在交叉重復或相互脫節(jié)問題，難以實行有效地統(tǒng)一管理。規(guī)劃建議統(tǒng)籌現(xiàn)有各專項的涉農(nóng)資金，結合鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實，盡量選擇可實施、投資少、便于后期維護的基礎設施配套。