鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中國(guó)草地資源政策走向分析

王微 張靜 周蕾

摘要：目前，在草地資源的調(diào)查、草地生態(tài)等方面，我國(guó)都積累了大量詳實(shí)的資料，也提出過(guò)不少重要的觀點(diǎn)。但從社會(huì)科學(xué)角度對(duì)草地資源政策進(jìn)行研究的內(nèi)容少之又少，使得從宏觀層面上把握草地資源政策有一定的欠缺。論文以黨的十九大報(bào)告中關(guān)于鄉(xiāng)村振興的重要論述為遵循，立足我國(guó)草地資源發(fā)展現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)歷年中央一號(hào)文件的回顧，綜述我國(guó)草地資源政策的發(fā)展脈絡(luò)，對(duì)有關(guān)方針政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國(guó)草地資源政策的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：草地資源;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;政策走向;草地生態(tài);中央一號(hào)文件

中圖分類號(hào)： F310

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）15-0060-03

我國(guó)是一個(gè)草地資源大國(guó)，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）估計(jì)全球草地面積為35億hm2，覆蓋約26%的陸地面積。我國(guó)第1次草地普查結(jié)果表明，我國(guó)各類天然草地約有4億hm2，占全國(guó)國(guó)土面積的41.7%，相當(dāng)于耕地面積的4.0倍、森林面積的3.6倍[1]，總面積僅次于澳大利亞，位居世界第二（表1）。一直以來(lái)，草地資源管理問(wèn)題備受各界關(guān)注，特別是由于草地資源引發(fā)了一系列環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題之后，它的管理和治理問(wèn)題就不再僅僅是區(qū)域性問(wèn)題，而是上升至國(guó)家層面甚至國(guó)際層面的問(wèn)題。本研究通過(guò)對(duì)草地資源政策制度發(fā)展脈絡(luò)的分析，有助于推動(dòng)草地資源可持續(xù)發(fā)展，完善草地資源可持續(xù)發(fā)展政策制度體系建設(shè)。

1 草地資源的概念

草地（草原）是自然界中存在的、非人類創(chuàng)造的一種自然資源，蘊(yùn)藏著滿足人類生活和生產(chǎn)所需的物質(zhì)及能量[1]?！吨袊?guó)草業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》將草業(yè)（草地農(nóng)業(yè)）定義為以草地資源為基礎(chǔ)，從事資源保護(hù)、植物生產(chǎn)和動(dòng)物生產(chǎn)及其產(chǎn)品加工經(jīng)營(yíng)，獲取生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)[3-4]。王云霞指出，草地資源是指有一定分布面積、有一定生產(chǎn)能力與多種功能（防風(fēng)固沙、凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防止水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)育野生動(dòng)物、供人觀賞等），主要用作畜牧業(yè)生產(chǎn)資料的一種自然資源[5]。大體說(shuō)來(lái)，草地資源意義主要在于它是畜牧業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，可用于生產(chǎn)肉、奶、皮、毛等畜產(chǎn)品?；趦?nèi)涵的一致性，本研究對(duì)草地、草原、草地資源3詞并未區(qū)別應(yīng)用。

我國(guó)草地資源分為蒙寧區(qū)、西北區(qū)、青藏高原區(qū)、東北區(qū)、中原區(qū)、西南區(qū)、東南區(qū)等7個(gè)區(qū)域，包括凍原高山草地、冷荒漠草地、熱荒漠草地、半荒漠草地、溫性干草地、溫帶濕潤(rùn)草地、溫帶森林草地、亞熱帶森林草地、熱荒漠草地和熱帶稀樹草地10個(gè)草地大類。

2 草地資源政策的分類

按照重要程度的不同，大體可將草地資源政策劃分為基本政策和具體政策?；菊邔?duì)具體政策起指導(dǎo)作用，比如《中華人民共和國(guó)草原法》是草地資源的總方略。具體政策多是某方面的具體行動(dòng)準(zhǔn)則，前提條件是必須與基本政策一脈相承，比如《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策》。此外，國(guó)家政策負(fù)責(zé)解決全局性草地資源問(wèn)題，地區(qū)性政策則負(fù)責(zé)解決局部性問(wèn)題。由此，從中央政策、省（區(qū)）政策到市、縣政策層層分級(jí)，構(gòu)成了自上而下的有機(jī)整體。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，改革開放以來(lái)，國(guó)家共頒布草原法律法規(guī)與政策126條。法律法規(guī)方面包括憲法與法律9部、行政法規(guī)5部、地方性法規(guī)29部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和地方政府規(guī)章16部，共計(jì)59部，其中地方性法規(guī)占較大比例[6-8]。在各地方性法規(guī)中，尤以內(nèi)蒙古、甘肅、青海、新疆維吾爾自治區(qū)等草地資源大省頒布數(shù)量較多，內(nèi)容多是圍繞草原管理及生態(tài)保護(hù)展開。政策文件包括國(guó)務(wù)院文件、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部文件、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文件、草原植被恢復(fù)文件、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部草原監(jiān)理中心文件及部分市（盟、州）縣（旗）文件，共計(jì)70余個(gè)。在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政策文件中，尤以寧夏回族自治區(qū)（實(shí)行全域禁牧封育）、新疆維吾爾自治區(qū)和甘肅省頒布較多，內(nèi)容多和草原植被恢復(fù)相關(guān)。

3 基于中央一號(hào)文件的我國(guó)草地資源政策發(fā)展分析

國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)存在著諸多的草地資源政策。這些政策雖然在形式上多種多樣，內(nèi)容上相互區(qū)別，但相互之間又有著密切的聯(lián)系。草地資源政策的演變過(guò)程，大體是從對(duì)草地資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者的不同認(rèn)識(shí)發(fā)展而來(lái)的。從2004年起，中央連續(xù)7年針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題出臺(tái)一號(hào)文件。其中，關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)、促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容更加豐富和全面（表2）。

值得注意的是，2008年中央一號(hào)文件要求“穩(wěn)步推進(jìn)草原家庭承包經(jīng)營(yíng)”，如此這般提及“草原家庭承包經(jīng)營(yíng)”尚屬首次，次年又要求“加快落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)制度”，2010年為這一制度的落實(shí)提出具體要求。

總的來(lái)說(shuō)，進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家對(duì)草地資源的政策從“以糧為綱，全面發(fā)展”轉(zhuǎn)變到“生態(tài)生產(chǎn)并重，生態(tài)優(yōu)先”[16]，草地資源作為國(guó)家生態(tài)主體的地位得到了越來(lái)越多的重視。這一時(shí)期，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，全國(guó)逐步建立基本草牧場(chǎng)保護(hù)、草原合理利用草畜平衡、退牧還草、禁牧休牧輪牧和禽飼圈養(yǎng)及退耕還草等制度和辦法，進(jìn)一步完善草地保護(hù)利用、改良和建設(shè)體系。

從政策性文件頒發(fā)的數(shù)量和時(shí)期可以明顯看到國(guó)家對(duì)草地資源的重視程度在逐步提高，尤其是2000年以后，國(guó)家加大了對(duì)草原管理的重視和力度，對(duì)草原保護(hù)建設(shè)指導(dǎo)和政策引導(dǎo)加強(qiáng)。2011年以來(lái)更是我國(guó)草地資源政策的集中出臺(tái)期，草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等一系列生態(tài)相關(guān)保護(hù)政策的相繼落地，為我國(guó)草地資源積極有序及可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大的政策支持。從2012—2018年出臺(tái)的中央一號(hào)文件中即可窺見(jiàn)一斑（表3）。2004—2018年，中央連續(xù)15年出臺(tái)一號(hào)文件，包含了草原保護(hù)建設(shè)、牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、草原監(jiān)理體系建設(shè)、草原承包經(jīng)營(yíng)等重大政策方針。

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2011—2015年，中央財(cái)政累計(jì)投入草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哔Y金達(dá)775.6億元，其中禁牧補(bǔ)助366.1億元，草畜平衡195.4億元，生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼66.8億元，牧草良種補(bǔ)貼58.6億元[7]?！笆濉逼陂g新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)唛_始實(shí)施，中央財(cái)政將農(nóng)牧民禁牧補(bǔ)貼和草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)分別提高至112.5、37.5元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)。目前全國(guó)草原禁牧面積達(dá)0.82億hm2，草畜平衡面積達(dá)1.74億hm2，享受生產(chǎn)資料補(bǔ)貼戶數(shù)284萬(wàn)余戶，這一方面緩解了天然草原放牧壓力，同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收。

4 踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中草地資源政策走向分析

草地資源具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。我國(guó)草地資源稟賦極富先天優(yōu)勢(shì)，資源豐富，但其分布非常不均衡，且人均草地資源占有量?jī)H為0.33 hm2。在我國(guó)人口越來(lái)越多，可耕地越來(lái)越少，糧食緊缺的嚴(yán)峻形勢(shì)下，亟待草地資源政策的出臺(tái)和完善從宏觀層面上協(xié)調(diào)好草業(yè)的發(fā)展，更好地保護(hù)、建設(shè)和合理利用草地資源，使我國(guó)草地資源的利用走上可持續(xù)發(fā)展道路。

草地資源發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)于草原管理的共性是均具有適合各自國(guó)家和區(qū)域特色的草原管理制度，且都十分重視草地資源的法制管理，注重草地資源多功能性的發(fā)揮。就政策層面而言，一個(gè)比較顯而易見(jiàn)的差距是我國(guó)的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)制度，主要是對(duì)草原禁牧、草畜平衡的補(bǔ)獎(jiǎng)，其他補(bǔ)償很少。立法層面而言，盡管我國(guó)草原立法體系已經(jīng)逐漸形成，但截至目前為止，除《中國(guó)人民共和國(guó)草原法》外，我國(guó)尚未有專門針對(duì)草原的立法[3]。隨著草地資源及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，草原立法也須要不斷與時(shí)俱進(jìn)。草地資源政策法規(guī)體系也須要進(jìn)一步完善，同時(shí)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的草地資源投入支持，探索草地資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鄡?nèi)容。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出恰逢其時(shí)，將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等作為一個(gè)有機(jī)整體考慮，立足于生態(tài)相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源，致力于激發(fā)草原生態(tài)發(fā)展活力，以建立可持續(xù)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，我們既要踐行人與自然和諧共生的發(fā)展理念，又要時(shí)刻遵循十九大報(bào)告中提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡姆结樦敢?，以畜牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革為主線，以草畜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)為契機(jī)，用綠色發(fā)展引領(lǐng)生態(tài)振興，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”，進(jìn)一步提高草畜產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力，提升草畜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能。

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