《極地規(guī)則》相關(guān)問題研究

摘 要 在冰蓋融化和北極航運(yùn)活動(dòng)日益增多的背景下，國(guó)際海事組織（IMO）花了數(shù)年時(shí)間制定極地航行規(guī)則，旨在提供適當(dāng)?shù)陌踩铜h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)則經(jīng)過了多次修改，最終成為具有約束力的極地水域操作船舶國(guó)際規(guī)則（《極地規(guī)則》）。《極地規(guī)則》已于2017年1月1日生效。本文主要就《極地規(guī)則》形成的背景、適用原則、特征進(jìn)行論述，并簡(jiǎn)述我國(guó)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)《極地規(guī)則》。

關(guān)鍵詞 《極地規(guī)則》 北極地區(qū) 特征

作者簡(jiǎn)介：朱玲娜，華東政法大學(xué)，碩士研究生，研究方向：國(guó)際法。

中圖分類號(hào)：D99 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.241

一、《極地規(guī)則》建立的背景

近代以來，由于地球氣候的變化以及科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，北極地區(qū)古老的交通方式逐漸發(fā)生了變化。觀察過去幾十年的衛(wèi)星掃描圖，我們可以發(fā)現(xiàn)，每到夏季，北極地區(qū)的海冰會(huì)迅速減少，而且海冰面積一年比一年少。根據(jù)相關(guān)研究，預(yù)計(jì)到2050年，北冰洋將會(huì)有一個(gè)完全無冰的夏季，船只可以在北冰洋進(jìn)行完全無限制的航行。從自然環(huán)境保護(hù)角度看，這將是一場(chǎng)巨大的危機(jī)。尤其是對(duì)于北極熊等動(dòng)物來說，在夏季沒有海冰的日子里，它們將失去天然的捕獵場(chǎng)所，這無疑會(huì)嚴(yán)重威脅到它們的生存。但從航運(yùn)角度看，這是一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的變化。當(dāng)北冰洋完全無冰時(shí)，就意味著更多船只可以進(jìn)入北極地區(qū)，該地區(qū)石油等自然資源的勘探開發(fā)活動(dòng)也會(huì)越來越頻繁。

目前，北極航道主要有兩條：一條是從北海起，途經(jīng)俄羅斯北部沿岸和白令海峽終至日本的東北航道。另一條是自加拿大東北部戴維斯海峽開始，并從加國(guó)北部海岸線的航道通往阿拉斯加的西北航道。雖然人類已經(jīng)在這兩條航道上航行多年，但是我們對(duì)該地區(qū)的了解仍不夠充分，因此這兩條航線的航行風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)高。為了保證航行安全，避免在此種救援難度較高的地區(qū)發(fā)生災(zāi)難性的海難事故，有必要建立相應(yīng)的制度來規(guī)范船只的技術(shù)、等級(jí)要求以及船只操作標(biāo)準(zhǔn)。從保護(hù)北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的角度來講，也有必要在此建立一個(gè)全新的區(qū)域制度，通過該制度來規(guī)范人類的行為，盡可能減少對(duì)北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的不利影響。

因此從上世紀(jì)30年代起，國(guó)際社會(huì)就開始探索建立極地航行制度。直到2010年，IMO正式啟動(dòng)《極地規(guī)則》的起草工作，該規(guī)則于2014年通過，并于2017年1月1日起正式生效。

二、《極地規(guī)則》的主要內(nèi)容

《極地規(guī)則》在內(nèi)容上分為兩大部分：航行安全和環(huán)境保護(hù)。安全措施涵蓋：極地水域操作手冊(cè)、船舶結(jié)構(gòu)、操作安全、消防航行安全、通訊、航次策劃及船員培訓(xùn)等內(nèi)容。環(huán)保措施包括：防止油類、有毒液體物質(zhì)、包裝有害物質(zhì)、船舶生活污水及垃圾污染等內(nèi)容。其中Part I-A為有關(guān)安全措施的強(qiáng)制性規(guī)范，Part II-A為有關(guān)環(huán)境防污染措施的強(qiáng)制性;Part I-B和Part II-B部分分別為上述兩部分的非強(qiáng)制性適用規(guī)定。

（一）航行安全

該部分旨在規(guī)定在極地水域進(jìn)行安全作業(yè)的規(guī)則應(yīng)拓展至船舶作業(yè)的各個(gè)方面?！稑O地規(guī)則》的第I-A部分試圖為此提供一套全面的規(guī)則。該部分又可以分為兩類：

第一類涉及船舶的適航性，包括關(guān)于船舶結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性與分艙、水密完整性、風(fēng)雨密完整性、機(jī)械和安全設(shè)備的詳細(xì)規(guī)則。具體為：（1）船體結(jié)構(gòu)的材料和尺寸必須在極地低溫條件下保持結(jié)構(gòu)的完整性。（2）遭遇積冰時(shí)，船舶在完整的條件下應(yīng)有足夠的穩(wěn)定性;在2017年1月1日或之后建造的A類和B類船舶必須具有足夠的剩余穩(wěn)定性，以承受與海冰有關(guān)的損害。（3）與船舶的水密性和風(fēng)雨密完整性有關(guān)的所有關(guān)閉裝置和門必須在極地條件下具有功能和可操作性，包括所有機(jī)械裝置和安全設(shè)備。

第二類規(guī)則涉及航行前準(zhǔn)備，包括文件、通訊、航行規(guī)劃、航行安全以及船員培訓(xùn)。其規(guī)定在極地水域航行的船舶必須攜帶極地船舶證書和極地水操作手冊(cè)，極地船舶證書應(yīng)根據(jù)SOLAS第XI-1/1條由主管機(jī)關(guān)或其認(rèn)可的組織或個(gè)人進(jìn)行初步或后續(xù)檢驗(yàn)后簽發(fā)?；厮虿僮魇謨?cè)制定了在極地水域作業(yè)時(shí)應(yīng)遵循的程序，包括應(yīng)急響應(yīng)、設(shè)備維護(hù)和基于風(fēng)險(xiǎn)的程序，另外還需要一份航行計(jì)劃，并且必須考慮到預(yù)定航程的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在極地水域作業(yè)期間，船舶的設(shè)備必須保持其功能，并且船舶必須能夠接收最新的航海信息，船舶和救生艇在任何時(shí)候都必須具有通信能力。最后，為了確保船舶配備適當(dāng)?shù)娜藛T，負(fù)責(zé)航海值班的船長(zhǎng)、大副和高級(jí)船員必須符合STCW的相關(guān)規(guī)定。①

（二）環(huán)境保護(hù)

最初，污染預(yù)防措施被認(rèn)為是一個(gè)不那么重要的部分，但后來由于需要更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，它演變?yōu)椤稑O地規(guī)則》的一個(gè)獨(dú)立部分?！稑O地規(guī)則》第Ⅱ-A部分包括五章，基本對(duì)應(yīng)《防止船舶污染國(guó)際公約》（MARPOL）的若干附件，但相比之下更為嚴(yán)格。

這些章節(jié)包括防止油類、污水和垃圾污染以及控制散裝運(yùn)輸?shù)挠卸疽后w物質(zhì)污染。第一章是關(guān)于油類污染的內(nèi)容，該章禁止向海洋排放任何油或油類混合物，并參考了MARPOL附件一所載的規(guī)則，它還介紹了極地船舶設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)要求，包括從燃油艙和殘油艙到船體的距離等問題。第二章與第一章相同，也采用零排放標(biāo)準(zhǔn)，禁止在北極水域排放有毒液體或含有這些物質(zhì)的混合物。它還規(guī)定，在極地水域的營(yíng)運(yùn)應(yīng)按照MARPOL附件二的規(guī)定予以執(zhí)行。除此之外，該章還規(guī)定載運(yùn)有毒液體物質(zhì)的A類和B類運(yùn)輸船只，應(yīng)事先獲得主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。第四章禁止在極地水域排放船舶生活污水，依照MARPOL附件四以及該章相關(guān)規(guī)則排放的除外。第五章允許特定垃圾的排入北極水域，前提是它符合MARPOL附件四要求的范圍且滿足該章規(guī)定的附加要求。以上所有章節(jié)都以MARPOL為基礎(chǔ)，但第三章例外，該章有關(guān)防止海運(yùn)包裝有害物質(zhì)污染的規(guī)定留白，未提供任何指導(dǎo)。因?yàn)镸ARPOL附件三已經(jīng)規(guī)定了針對(duì)該種污染的防治，《極地規(guī)則》的制定者認(rèn)為海運(yùn)包裝的有害物質(zhì)不會(huì)對(duì)極地水域造成比任何其他水域更大的污染損害，適用附件三的要求就足以防治此種污染。

三、《極地規(guī)則》的特征

（一） 采用目標(biāo)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)

目標(biāo)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)是指公約制定者在公約中說明要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而不是具體說明如何實(shí)現(xiàn)某目標(biāo)。這種方法使實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法可以采用不同的方法，但同時(shí)也確保該標(biāo)準(zhǔn)不低于國(guó)際議定的最低標(biāo)準(zhǔn)。從其作用來說，目標(biāo)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)確保了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性和可操作性。技術(shù)發(fā)展的速度無疑超過立法的速度。在技術(shù)快速革新的背景下，若規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)無法及時(shí)適應(yīng)，將產(chǎn)生不必要的成本和風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于極地水域氣候條件的不斷變化，若對(duì)船舶采用固定化標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在適用于極地航行的船只在將來可能不再合適，船舶經(jīng)營(yíng)人需重新改造或建造符合標(biāo)準(zhǔn)的船舶，這務(wù)必導(dǎo)致船舶運(yùn)營(yíng)成本的增加。若采用目標(biāo)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，無論外在條件如何變化，只要目標(biāo)和功能要求相同，就允許相關(guān)利益人采取各種方法來滿足要求。在達(dá)到目標(biāo)的前提下，其就有機(jī)會(huì)選擇最具有經(jīng)濟(jì)效益的方法。此外，國(guó)際海事組織也無需根據(jù)氣候條件的變化頻繁修訂規(guī)則，從而使相關(guān)條約能夠經(jīng)得住時(shí)間的考驗(yàn)。

（二）明確環(huán)境保護(hù)措施

雖然人們普遍認(rèn)為需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來解決北冰洋海域的的污染，但是IMO還是花了很長(zhǎng)時(shí)間來制定并通過極地規(guī)則的第二部分（PartⅡ）。因?yàn)槲廴痉乐未胧┰谝欢ǔ潭壬仙婕氨睒O沿岸國(guó)家和非沿岸國(guó)家之間的利益沖突。一方面，北極沿岸國(guó)家，不但重視北極的海洋環(huán)境，而且十分重視其商業(yè)發(fā)展價(jià)值。另一方面，非北極沿岸國(guó)家更加注重北極地區(qū)的航行自由，如果自由航行受到限制，他們的利益可能受到極大的損害。IMO必須平衡這些相互沖突的利益，采取一些折衷辦法，以確保既保護(hù)環(huán)境又保證海洋航行自由。

在污染防治措施制定過程中，海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提出了解決方法：其主張嚴(yán)格限制油類和油性混合物的作業(yè)排放、對(duì)污水進(jìn)行特殊處理和排放，并嚴(yán)格管理廢水和垃圾。它還就使用礦物燃料和通過壓艙水引進(jìn)外來入侵物種所造成的環(huán)境問題提出了措施。上述部分措施在2015年5月修訂MARPOL時(shí)被并入附件1、附件2、附件4及附件5，并對(duì)《極地規(guī)則》的第二部分產(chǎn)生影響。在各方協(xié)商達(dá)成妥協(xié)后，各締約國(guó)同意禁止任何在極地水域航行的船只排放油類和油類混合物，還就禁止排放有毒液體物質(zhì)以及限制排放生活污水達(dá)成了協(xié)議。

但以上措施還不足以解決北極地區(qū)的環(huán)境污染問題?！稑O地規(guī)則》沒有禁止使用重油，而重油會(huì)導(dǎo)致北極地區(qū)黑碳的排放②;也沒有對(duì)排放壓艙水設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)定以防止外來物種入侵。盡管在南極水域禁止船只運(yùn)輸和使用重油，但很難在北極地區(qū)適用這一限制。因?yàn)樵诒睒O地區(qū)航行的大型船舶為了節(jié)約成本，大多都使用重油，如果禁止在北極使用重油，船舶的運(yùn)營(yíng)成本將大幅上漲，船只更愿意使用其他傳統(tǒng)航線，這又與北極航運(yùn)發(fā)展的目標(biāo)相沖突。關(guān)于壓艙水的排放問題，art II-B中提到了這一點(diǎn)，但由于只是指導(dǎo)性規(guī)則，不具有強(qiáng)制適用性，無法要求船舶完全按照規(guī)定實(shí)行，不具有可操作性。

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)《極地規(guī)則》的措施

北極航道的開通將給我國(guó)帶來許多益處。其一，將極大幅度地縮短我國(guó)到歐美國(guó)家地海運(yùn)航程，從而降低運(yùn)輸成本;其二，我國(guó)能源和資源地進(jìn)口渠道將進(jìn)一步拓寬，有利于保障國(guó)家能源和資源安全。但是，《極地規(guī)則》也給我國(guó)帶來許多挑戰(zhàn)，我們必須積極采取措施，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，才能促進(jìn)我國(guó)北極航運(yùn)地迅速發(fā)展，在北極航道的營(yíng)運(yùn)中獲利。

（一）完善我國(guó)規(guī)制北極航運(yùn)法律規(guī)范

盡管我國(guó)在北極問題上的研究落后于其他北極沿岸國(guó)家，但由于北極問題是近年來才成為世人關(guān)注的熱點(diǎn)，各國(guó)對(duì)其研究也正處于起步和實(shí)踐探索階段。因此，積極地構(gòu)建中國(guó)關(guān)于北極海域航運(yùn)問題法律規(guī)范體系研究，仍是“亡羊補(bǔ)牢，猶未晚也”。具體來說，在研究時(shí)應(yīng)注重切合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，以國(guó)內(nèi)實(shí)際情況為基礎(chǔ)，并聯(lián)系《極地規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，將《極地規(guī)則》轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，使國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)更好地按照相關(guān)規(guī)定行事;并結(jié)合現(xiàn)有的西方國(guó)際理論和制度，深入研究、細(xì)致分析，借鑒其成熟的、行之有效的規(guī)則和國(guó)際上普遍認(rèn)可、接受的有益做法，為我所用。這樣做不僅可維護(hù)中國(guó)能夠獲取北極航線權(quán)益，且又容易獲得他國(guó)的認(rèn)可，從而使我國(guó)可以逐步提升中國(guó)在北極問題上的國(guó)際地位和影響力。

（三） 積極參與《極地規(guī)則》及其他極地航運(yùn)國(guó)際法規(guī)的修訂

雖然目前《極地規(guī)則》已經(jīng)形成并實(shí)施，但其內(nèi)容會(huì)隨著客觀環(huán)境的變化及技術(shù)的發(fā)展而調(diào)整，除《極地規(guī)則》之外，也必將形成其他與極地航行有關(guān)的國(guó)際法規(guī)，特別是上文提到的關(guān)于重油的適用以及壓艙水的排放問題在未來幾年中必定是北極航運(yùn)規(guī)則修訂的重中之重，我國(guó)要抓住機(jī)會(huì)，積極參與其中，盡可能為我國(guó)的極地航運(yùn)爭(zhēng)取利益。此外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注《極地規(guī)則》中其他建議性規(guī)則，這些建議性規(guī)則很可能在未來成為《極地規(guī)則》中強(qiáng)制性規(guī)則的一部分。

五、結(jié)論

北極冰層的融化將不可避免地導(dǎo)致該地區(qū)航運(yùn)活動(dòng)的增加?！稑O地規(guī)則》旨在提供一種有約束力的制度，以確保安全作業(yè)和保護(hù)環(huán)境。該規(guī)則以非歧視、海上人命安全保護(hù)和環(huán)境保護(hù)原則為基礎(chǔ)，適用目標(biāo)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)北極船舶的建造、設(shè)計(jì)、設(shè)備、人員、操作和環(huán)境保護(hù)實(shí)施國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際規(guī)則的執(zhí)行依賴于國(guó)家間的合作。為了實(shí)現(xiàn)《極地規(guī)則》的目標(biāo)，必須得到各締約國(guó)的充分合作。極地航運(yùn)的治理不能只靠一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是需要多元合作，國(guó)內(nèi)立法不能也不應(yīng)該在真空中進(jìn)行。《極地規(guī)則》的適用給我國(guó)帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們需要充分利用這個(gè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)，促進(jìn)我國(guó)極地航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。

注釋：

①《極地規(guī)則》Part I-A，第十二章：在極地水域航行時(shí)，無論是液貨船、客船或者是其他船只，必須對(duì)船長(zhǎng)和大副進(jìn)行高級(jí)培訓(xùn)，對(duì)負(fù)責(zé)航行值班的高級(jí)船員進(jìn)行基本培訓(xùn)。

②北極航運(yùn)活動(dòng)的增加可能會(huì)增加在北極作業(yè)的船只排放的黑碳。黑碳沉積會(huì)吸收北極海冰和積雪表面的光線，從而增加表面溫度，加速北冰洋海冰和積雪的融化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 吳瓊.北極海域的國(guó)際法律問題研究[D].上海：華東政法大學(xué)，2010.