重慶市電子廢棄物回收現(xiàn)狀及其法律規(guī)制研究

魏前承 劉雨昕 許豪杰

（重慶大學(xué)法學(xué)院 重慶 400044）

引言

自2010 年以來，每年產(chǎn)生超過230 萬噸電子廢棄物，但相關(guān)回收產(chǎn)業(yè)卻面臨著發(fā)展滯緩等諸多難題。在回收及綜合利用電子廢棄物的過程中存在著污染環(huán)境和損害人體健康的現(xiàn)象，亟待需要關(guān)注。因此，從21 世紀(jì)初期起國家通過立法逐漸重視這個領(lǐng)域，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》的陸續(xù)出臺和實施，體現(xiàn)出我國對于電子廢棄物減量化、無害化、資源化的重視與決心。[1]而重慶市，此領(lǐng)域缺少合理規(guī)范和激勵手段。所以從市場主體、政府、市民等角度分析并提出法律建議，推進(jìn)重慶市電子廢棄物立法，顯得尤為迫切。

1 重慶市電子廢棄物回收現(xiàn)狀淺述

而重慶市，從電子廢棄物產(chǎn)生總量來看，2017 年預(yù)測量高達(dá)18.54 萬噸。[2]根據(jù)重慶市環(huán)保局2017 年環(huán)境公報顯示，重慶市該年的電子廢棄物拆解量只有57.17 萬臺，這意味著該年度產(chǎn)生的電子廢棄物并沒有得到充分的拆解與回收，存在著回收處理效率低下，能力不足，產(chǎn)能閑置的問題,故相關(guān)市場主體以及市民在這些問題的產(chǎn)生方面有著密切聯(lián)系。相關(guān)市場主體以大中型企業(yè)和個體回收散戶為典型，市民則以問卷訪談為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。

1.1 大中型企業(yè)的困境

大中型企業(yè)，是指具備完整的電子廢棄物回收處理產(chǎn)業(yè)鏈，并取得電子廢棄物處理資格的企業(yè)。而據(jù)研究結(jié)果顯示，重慶市有兩家獲得電子廢棄物處理資格的企業(yè)，分別是重慶市中天電子廢棄物處理有限公司和重慶市中加環(huán)保股份有限公司。兩家企業(yè)相對有較大的規(guī)模，但是目前在業(yè)務(wù)發(fā)展和探索方面，存在著難以跟進(jìn)的困境。

首先，在收購的渠道上，兩家公司的渠道均為上游的小型電子廢棄物回收站、政府訂單。雖然此渠道能夠提供較為充足的貨源，但是從處理到產(chǎn)生收益，需要一定時間，而和上游企業(yè)的交易，卻是錢貨兩清的買賣，因此需要強(qiáng)大的資金能力支撐企業(yè)的發(fā)展。

此外，雖然企業(yè)可以享受到財政補(bǔ)貼，但申請程序嚴(yán)格，需經(jīng)重慶市環(huán)保局同意后，上報環(huán)境部進(jìn)行批準(zhǔn)。實體要求方面也較嚴(yán)格，要保證廢棄電子產(chǎn)品零件無缺失，一旦缺失某個零件，將無法上報。種種原因?qū)е卵a(bǔ)貼下放需要較長的周期，一般是兩到三年甚至更久，如根據(jù)《重慶市生態(tài)環(huán)保局2018 年第一季度廢棄電器電子產(chǎn)品拆解審核及基金補(bǔ)貼發(fā)放情況》顯示，兩家公司至今未收到2014 年三四季度補(bǔ)貼，2016、2017 年補(bǔ)貼，未完全收到2015 年部分季度基金補(bǔ)貼。而對于從事該行業(yè)的企業(yè)而言，一旦資金鏈斷掉，企業(yè)的存活勢必會造成很大的影響。

再者，電子廢棄物拆解行業(yè)是一個對拆解回收技術(shù)要求較高的領(lǐng)域，且存在較高的危險系數(shù)。在拆解廢棄電子設(shè)備的過程中，廢棄物往往種類復(fù)雜，技術(shù)處理具有相當(dāng)?shù)碾y度。在充分拆解以后，需要對剩余物進(jìn)行焚燒，隨后深埋。而目前土地價格上升，填埋的成本也逐漸走高，這種種原因，使得目前的回收企業(yè)存活困難，而這些問題一旦處理不當(dāng)，重慶市的電子廢棄物的處理以及回收一定會面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

1.2 個體回收散戶的困境

個體回收散戶，即代指走街串巷的個體戶和個體小作坊以及部分小型的再生資源回收站。這個群體是整個回收處理產(chǎn)業(yè)鏈上重要的一環(huán)，是活躍市場的重要主體，也是普通人群接到的最多的群體。而目前，個體戶往往位于老城區(qū)中偏僻之地，且分布不合理，導(dǎo)致回收數(shù)量有限，從而收入偏低。此外，在政府公開招標(biāo)進(jìn)行回收的項目上，往往只公布中標(biāo)結(jié)果，唱標(biāo)環(huán)節(jié)不明甚至缺失，進(jìn)一步加劇了部分回收站的經(jīng)營困境。

而從環(huán)境資源的角度來看，個體回收戶的資源利用率低。因為個體回收戶缺乏專業(yè)的拆解工具和拆解技能，他們的拆解只能是一種對資源的初級利用。以線路板為例，它是電子類產(chǎn)品的核心部件，每年產(chǎn)生的廢棄線路板數(shù)量也相當(dāng)驚人（有研究顯示廢棄線路板大約可以占到電子垃圾總量的3%）。線路板中含非金屬70%(包括塑料、玻璃纖維等)，銅16%，焊料4%，鐵3%，鎳2%，銀0.05%，金0.03%，鈀0.01%，而不足線路板總重的1% 的貴金屬卻集中了其超過80%的商業(yè)價值，[3]而個體回收戶缺乏專業(yè)的拆解工具和相應(yīng)技能，不能很好的利用電子回收物提供的資源。

因為垃圾回收產(chǎn)業(yè)極其依賴廢品產(chǎn)生環(huán)節(jié)，大背景下的節(jié)約風(fēng)、消費降級無疑讓利潤微薄的回收站更加艱難。據(jù)參與調(diào)查的店家介紹：今年因經(jīng)濟(jì)不景氣，以往重要的拆遷地廢品回收減少，加上門面的高昂價格，不少店家選擇搬到更加偏遠(yuǎn)的地區(qū)，以此減輕生活壓力。但地方越偏遠(yuǎn)，廢品回收量就越少，最終陷入惡性循環(huán)的泥淖。另外，個體回收散戶的工作環(huán)境相對惡劣，存在較為突出的安全隱患，故倘若他們?nèi)蔽?，在回收廢棄電子設(shè)備方面，平常人的電子廢棄物只能投放到垃圾桶、閑置在家或隨意棄置等，對環(huán)境會造成極大的不可逆轉(zhuǎn)的污染。[4]

1.3 市民對此行業(yè)的認(rèn)識

依靠國家級大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目的支持，重慶大學(xué)法學(xué)院部分學(xué)生在重慶市主城區(qū)對市民進(jìn)行了隨機(jī)問卷走訪調(diào)查，通過和重慶市民的交流，共獲取了1200 份問卷。其中有效問卷1084 份，無效問卷116 份，問卷有效率約為90%，符合調(diào)查的要求。

表1 《重慶主城市民對廢棄電子設(shè)備的處理方法及認(rèn)識》問卷

通過分析，可以得出重慶市市民其實普遍對于電子廢棄物的回收有一定的了解，比如在電子廢棄物對周圍人的生活的影響上，絕對多數(shù)人認(rèn)為電子廢棄物會有較大的不良影響，但是在處理上，市民對待低價值的電子廢棄物的態(tài)度和普通的電子廢棄物的態(tài)度明顯不同，他們更傾向于丟棄價值較低的，而把普通和較高價值的電子廢棄物閑置在家。同時，重慶市市民也很愿意把電子廢棄物送到專門的電子回收站，但是可以注意到，回收價格與便捷程度是一個很重要的參考因素。除此以外，較多的重慶市市民認(rèn)為如今電子廢棄物回收比例較低的原因是政府相關(guān)的支持政策的力度較弱，社會重視程度不高以及分類回收存在亂象。

2 對回收現(xiàn)狀原因的分析

通過對上述重慶市電子廢棄物回收現(xiàn)狀的淺析及相關(guān)問卷走訪的結(jié)果，可以得出在重慶市在此領(lǐng)域所存在的問題：

2.1 生產(chǎn)者責(zé)任延伸實施缺失

首先，生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)生態(tài)設(shè)計責(zé)任，清潔生產(chǎn)責(zé)任，回收責(zé)任。[5]從生產(chǎn)設(shè)計和清潔生產(chǎn)責(zé)任上面講，我國《清潔生產(chǎn)法》，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》中規(guī)定了生態(tài)設(shè)計和清潔生產(chǎn)制度，在《電子廢棄物污染環(huán)境管理辦法》和《電子電器產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理》這兩部法律中仿照歐盟的ROHS 指令，對于我國的電子廢棄物也進(jìn)行了有毒有害物質(zhì)的限制使用，但是整個制度過于空泛，只是規(guī)定要采用無毒無害低毒低害的原料，采用資源利用率高，環(huán)境污染少的設(shè)備和工藝，難以實現(xiàn)此類生態(tài)設(shè)計和清潔生產(chǎn)的責(zé)任的落實。在重慶市，在實踐中很少見到企業(yè)進(jìn)行ROHS 體系認(rèn)證，且很少提及生態(tài)設(shè)計和清潔生產(chǎn)。關(guān)于回收責(zé)任，只有少數(shù)有實力的大型電子產(chǎn)品生產(chǎn)商有以舊換新、再回收服務(wù)。

2.2 行業(yè)整體回收處理水平低

電子廢棄物多數(shù)源于廢棄的現(xiàn)代科技設(shè)備，成分多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，只有少數(shù)能通過簡單的手工拆解進(jìn)行回收。雖然其高價值吸引了眾多回收商販的眼光，但多數(shù)電子廢棄物的結(jié)構(gòu)精密復(fù)雜，而一般的個體回收者只會簡單地對其拆解，回收其中價值明顯的金屬，其余的剩余物則又成為廢棄物混進(jìn)生活垃圾的隊伍被填埋或者焚燒。如此簡單粗暴的處理方式造成極高的回收利用不徹底現(xiàn)象，也會不利于下游企業(yè)的進(jìn)一步拆解處理。個體商販的回收處理根本談不上用生物浸出電路板后的選擇性萃取技術(shù)，更談不上對其進(jìn)行熱解和氣化。在我國，不缺少專業(yè)的電子垃圾回收處理企業(yè)，他們擁有專業(yè)的技術(shù)和設(shè)備，但生存態(tài)勢不容樂觀。一是這些企業(yè)回收到的電子廢棄物由于經(jīng)過了前面散戶的初步拆解，可回收價值降低；二是企業(yè)面臨的回收處理成本較高，但回收效益周期又較長；三是財政補(bǔ)貼審批程序復(fù)雜嚴(yán)格，發(fā)放資金效率較低，因而回收價格較低，無法從價格上同個體回收商競爭。以上因素導(dǎo)致電子廢棄物回收處理行業(yè)始終處于效率低下，經(jīng)營困難的情況。

2.3 法律法規(guī)的缺位

應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家層面從21 世紀(jì)初開始關(guān)注，自2000 年起開始調(diào)研，在2003 年出臺實施第一部法律法規(guī)，然后陸陸續(xù)續(xù)不斷制定更加完善和詳盡的法規(guī)，直至最近的2016 年出臺的《電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法》。由于法律條文較為粗大，且很多細(xì)致條文并未涉及到，所以在執(zhí)法過程中，存在很多不足，加上立法進(jìn)程的緩慢，導(dǎo)致法律法規(guī)的長期滯后，使得執(zhí)法人員也難以運(yùn)用相應(yīng)的法律法規(guī)去進(jìn)行執(zhí)法，久而久之，使得執(zhí)法變得逐漸困難，同時監(jiān)管力度，也是越來越松。而重慶市政府也更多是對現(xiàn)有的法律法規(guī)根據(jù)地域的特殊性進(jìn)行一定的整合修調(diào)。至于最新的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》中規(guī)定的電子廢棄物回收管理，也只是規(guī)定參照國家的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。到如今，重慶市環(huán)境保護(hù)局在電子垃圾方面做出的努力實在有限，一方面是因為經(jīng)費的問題；另一方面也是因為相關(guān)立法難以跟上，法律難以執(zhí)行，監(jiān)管難以跟上的問題。既然在法律規(guī)范上存在著缺位，政府想扮演相對應(yīng)的角色在此領(lǐng)域起宏觀調(diào)控作用就更加艱難。

3 重慶市主城區(qū)電子廢棄物回收的法律建議

3.1 貫徹落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體落實是促進(jìn)電子廢棄物源頭減量的關(guān)鍵。源頭減量，從環(huán)境法學(xué)的角度講，即是從生產(chǎn)方面盡可能做到有害程度減量，資源消耗程度減量。而根據(jù)重慶市的現(xiàn)狀，可以有相應(yīng)的調(diào)整方案。具體如下：

政府可以通過稅收優(yōu)惠、生產(chǎn)補(bǔ)貼、優(yōu)先采購等政策鼓勵生產(chǎn)者采用有利于回收和再利用的產(chǎn)品設(shè)計方案。一方面部分電子廢棄物能通過大致相同的方案進(jìn)行拆解，而不用因為技術(shù)難題阻礙有效拆解的實現(xiàn)；另一方面也有助于對電子廢棄物進(jìn)行再回收和官方翻新，重新投入市場。

生產(chǎn)者應(yīng)盡可能選擇無毒無害或者毒害程度較輕的材料和物質(zhì)進(jìn)行產(chǎn)品的生產(chǎn)。據(jù)中天電子廢棄物處理有限公司的工作人員所言，廣泛的家電，類似冰箱、空調(diào)、電視、LED 日光燈燈管的材質(zhì)是不能直接處理的，因為有金屬毒性。倘若選擇填埋，會造成土壤污染，水污染等等。而在如今的環(huán)境全球治理化的趨勢下，顯然生產(chǎn)者應(yīng)選擇更加環(huán)保，能降解的材料進(jìn)行產(chǎn)品的生產(chǎn)更好，能促進(jìn)報廢的電子產(chǎn)品的處理。

生產(chǎn)者必須向當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門提供本企業(yè)電子產(chǎn)品的生產(chǎn)種類、生產(chǎn)量以及銷售量和維修、回收量等基本信息。政府具有進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，所以生產(chǎn)商應(yīng)當(dāng)報備相應(yīng)的信息，從而方便政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和政策扶助。

3.2 充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)

充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，有助于促進(jìn)電子廢棄物回收處理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。生產(chǎn)者可以設(shè)置相應(yīng)的APP 或者微信小程序，自行回收廢舊的電子設(shè)備。上海金橋再生資源市場經(jīng)營管理有限公司探索出了一種叫“綠箱子”的智能回收箱。其原理也是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建一個叫“阿拉環(huán)保網(wǎng)”的平臺來尋找用戶，通過發(fā)放網(wǎng)購優(yōu)惠券，環(huán)保積分來獲取用戶的電子廢棄物。支付寶在蘇州市實行的垃圾回收服務(wù)（易丟丟），使支付寶也能進(jìn)行電子廢棄物的回收。這樣一方面更加方便；另外一方面，商家不必再全天守候在店里或毫無目的的亂竄，通過手機(jī)上的訂單，就可以實現(xiàn)回收。除此以外，通過回收，消費者可以得到“能量”，“能量”可以兌換商品，也可能后續(xù)支付寶平臺會引入螞蟻森林評定機(jī)制，以碳排放量的交換促進(jìn)消費者的熱情。另外，一種名叫“小黃狗”智能垃圾分類回收機(jī)能夠自動依靠互聯(lián)網(wǎng)提供的大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實現(xiàn)垃圾分類。

所以在重慶市，政府可從中牽頭選擇和大型互聯(lián)網(wǎng)公司合作，連接各再生資源回收站和市民，從而便利回收的同時，也有利于解決回收散戶生存困難的境況。同時可以發(fā)布招標(biāo)公告，支持更多類似“阿拉環(huán)保網(wǎng)”這種平臺入駐重慶，以及引進(jìn)類似“小黃狗”的智能垃圾分類回收機(jī)。通過以上種種舉措，促進(jìn)電子廢棄物回收處理行業(yè)再發(fā)展。

3.3 規(guī)范回收處理環(huán)節(jié)

目前重慶市電子垃圾回收市場比較混亂，良莠不齊。據(jù)調(diào)研，重慶市個體回收散戶數(shù)量多、位置分散且規(guī)模大小、回收種類、回收價格不一，這使得回收過程存在著回收過程不透明，回收者和投放者信息不對稱的問題。所以一方面政府應(yīng)指定回收點，銷售者，生產(chǎn)者都作為有權(quán)回收主體，拓寬回收渠道，使回收活動有跡可循，也可減輕消費者害怕隱私泄漏的憂慮，從而提高消費者回收主動性。

另一方面，政府應(yīng)劃分回收與處理責(zé)任，規(guī)定回收散戶只能收集，不能拆解，拆解工作只能由獲得處理資格的企業(yè)完成，這樣既可避免初步拆解造成的二次污染和一些可回收資源被破壞，也有利于避免拆解企業(yè)因零件不全無法申請財政補(bǔ)貼。

3.4 促進(jìn)公眾參與和社會監(jiān)督

上海市在2019 年2 月實行了《上海市生活垃圾管理條例》。其中對于垃圾分類情況的定期評估和評估報告對社會公布值得效仿。然后，法規(guī)還提到了一種積分模式，通過積分兌換等方式，使得更多人形成正確投放垃圾的正確意識。相比《上海市生活垃圾管理條例》，今年2 月份開始施行的《重慶市生活垃圾管理辦法》，例如積分兌換，居委會村委會加入治理的行列，均未提及。

所以，根據(jù)重慶市地域廣闊，人員眾多的特點，將處罰權(quán)力從城市管理主管部門下放到具體的街道辦事處，這有助于法規(guī)的具體落實；將居委會、村委會等社會團(tuán)體和人民組織納入管理主體，一定程度上可以調(diào)動廣大市民的積極性，促進(jìn)管理；將此部分的財政進(jìn)行公開，將部分由生產(chǎn)者在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度中繳納的費用和居民繳納的垃圾處置費用于電子廢棄物處理，合理分配處理電子廢棄物的費用，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。除此以外，政府可以定期公開電子廢棄物回收的情況及評估報告，通過重大社會事項公開公示制度讓更多人能夠知道，能夠?qū)φ男袨檫M(jìn)行監(jiān)督。另外，對于已經(jīng)規(guī)定的財政補(bǔ)貼制度，應(yīng)及時落實發(fā)放，以維系大型專業(yè)拆解廠的生存。以及在一些公共項目的招標(biāo)上，也應(yīng)嚴(yán)格遵守招標(biāo)法，規(guī)范招標(biāo)活動，提供公平競爭的平臺。

結(jié)語

作為相關(guān)研究的探索者，只是在對重慶市的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出了對生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的運(yùn)用、政府職能的歸位以及重慶市市民責(zé)任的一些建議，希望未來重慶市電子廢棄物回收的狀況能得到改善，法律規(guī)范能夠更加的細(xì)致與完善。