地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解

張立

[摘 要]近年來，隨著國家“去杠桿”政策的推進(jìn)，債務(wù)違約事件明顯增多。地方政府債務(wù)作為一種政府融資渠道，在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但也給地方政府帶來了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因其數(shù)額較大、涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)較高成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。文章在總結(jié)地方政府債務(wù)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀和形成原因，有針對性地提出化解之法及需要建設(shè)的保障措施，期望能對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解起到借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);融資“杠桿”

[中圖分類號(hào)]F127

1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2018年7月底，全國地方政府債務(wù)余額已達(dá)17萬億元。雖然處于人代會(huì)審議批準(zhǔn)的20.99萬億內(nèi)，但已達(dá)到81%的高水平。而且，由于已有債務(wù)的快速增長，債務(wù)管理薄弱，當(dāng)前和未來的債務(wù)償還壓力不斷增長，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。 在這種情況下，國家發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》 等制度，規(guī)范地方債務(wù)，防范風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 地方政府債務(wù)發(fā)展歷程

地方政府債務(wù)不僅包括地方政府發(fā)行的債券，還包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策融資擔(dān)保等隱性債券?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）以來，對地方政府債務(wù)的描述已經(jīng)經(jīng)歷了從“政府性債務(wù)（2014年前）”到“地方政府債券（2015年至今）” 到 “隱性債務(wù)（2017年7月至今）” 的變化。 財(cái)政部所公布的數(shù)據(jù)，只包括納入財(cái)政預(yù)算的地方債，現(xiàn)實(shí)中還存在著大量的如政策性融資擔(dān)保、 地方融資平臺(tái)公司債務(wù)、棚改債務(wù)、地方“僵尸國有企業(yè)”債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目形成的債務(wù)等政府隱性債務(wù)。 由于隱性債務(wù)缺乏統(tǒng)一劃分口徑，并沒有具體的數(shù)據(jù)，但專家學(xué)者對此估計(jì)測算已超過40萬億，形勢較為嚴(yán)峻。地方政府債務(wù)經(jīng)過二十年的發(fā)展，共分為四個(gè)階段。

1.1.1 1998—2008年為國債轉(zhuǎn)貸階段

國債轉(zhuǎn)貸是指將部分國債資金以貸款的形式轉(zhuǎn)給地方政府的政策，此舉主要是為了應(yīng)對1998年的金融危機(jī)，政府采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行地方政府債券，財(cái)政部只能以貸款形式向地方政府交付部分國債。 同時(shí)，限定資金去向?yàn)閲掖_定的基建工程，并要求地方政府還本付息。 2006年以后，根據(jù)國家的發(fā)展?fàn)顩r，財(cái)政政策趨于穩(wěn)定，政府債券轉(zhuǎn)貸款政策已經(jīng)停止。

1.1.2 2009—2011年為代發(fā)代還階段

2008年，美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)給中國的財(cái)政帶來了一些壓力。財(cái)政部每年批準(zhǔn)發(fā)放2000億元地方債，由中央政府代為償還。 與此同時(shí)，財(cái)政部頒布了 “2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法”，規(guī)范和管理地方政府債券，并將其納入地方財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

1.1.3 2011—2014年為發(fā)債試點(diǎn)階段

2011年，財(cái)政部允許地方政府通過財(cái)政部代理機(jī)構(gòu)發(fā)行地方政府債務(wù)。 確定了四個(gè)自行發(fā)行債務(wù)的試點(diǎn)地區(qū)。 2013年，又增加了江蘇和山東兩個(gè)地區(qū)，此階段試點(diǎn)地區(qū)的地方債務(wù)仍由財(cái)政部償還本息，享有隱性擔(dān)保。2014年，財(cái)政部將上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島作為自發(fā)自還地方政府債券和深化地方政府債券改革的試點(diǎn)項(xiàng)目。

1.1.4 2015年至今為全面規(guī)范階段

2015年1月1日，新的預(yù)算法正式實(shí)施，允許政府直接發(fā)行債券。 但地方政府不允許通過地方政府融資平臺(tái)或企業(yè)渠道舉債，且所籌資金只能用于當(dāng)前債務(wù)或指定的公共服務(wù)或項(xiàng)目的債務(wù)償還，同時(shí)必須將其納入地方財(cái)政預(yù)算。 2018年2月24日，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，為2018年地方政府的債務(wù)管理提供指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范追債的必要性，推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決。

1.2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

適度運(yùn)用負(fù)債籌集資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是一種高效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，如果負(fù)債規(guī)模合理，資金利用高效，償還債務(wù)及時(shí)，通常不會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患。但我國地方政府債券由于管理不到位等多個(gè)因素，依然存在較高風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下幾點(diǎn)原因。

1.2.1 債務(wù)規(guī)模失控

我國地方政府債券最大的問題是發(fā)行債券不受限制，其主要表現(xiàn)為政府借債的意愿與借債的約束失衡。 在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，地方政府存在較大的資金缺口，為緩解財(cái)政支出壓力，政府借債的意愿非常強(qiáng)烈，雖然預(yù)算法禁止地方政府發(fā)行債券，而且不允許擔(dān)保，但政府借債約束力相對較弱。 由于審計(jì)部門審核不嚴(yán)格，紀(jì)檢部門監(jiān)督不到位，該法律并沒有落實(shí)到位。 尤其是2009年，面對金融危機(jī)引發(fā)的財(cái)政收支壓力，中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)地方政府通過融資平臺(tái)和企業(yè)債券進(jìn)行融資， 債券發(fā)行出現(xiàn)高潮。 無限制發(fā)債借款，造成債務(wù)規(guī)模急劇增長，債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了還債的能力，投資沖動(dòng)與投資約束失衡。 我國長期實(shí)施“趕超經(jīng)濟(jì)模式”，常將政府投資作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)點(diǎn)。 地方政府為了提升政績，具有很強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，往往舉債開展基建項(xiàng)目。 但與之配套的投資約束卻疲軟無力，有時(shí)甚至?xí)@得鼓勵(lì)，舉債誘發(fā)的投資增加會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)過熱，使國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生波動(dòng)。

1.2.2 風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏

目前，中國地方政府沒有統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)很大，債務(wù)問題頻繁發(fā)生。

一是地方債務(wù)不包括在預(yù)算中，償還債務(wù)不能通過預(yù)算來保證。盡管在2009年財(cái)政部下發(fā)的文件中規(guī)定，可以將轉(zhuǎn)債的負(fù)債納入預(yù)算，但諸如通過融資平臺(tái)等變相發(fā)行的債務(wù)仍未納入財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍舊存在。

二是發(fā)債主體眾多難以管理，進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)包括政府直接負(fù)擔(dān)的債務(wù)、擔(dān)保的債務(wù)、融資平臺(tái)及部分企業(yè)的債務(wù)， 當(dāng)前政府并未制定出一套科學(xué)有效的債務(wù)管理機(jī)制對不同的發(fā)債主體進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)大。

三是債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不到位，地方債務(wù)不公開透明，從而很難預(yù)測債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。

四是地方債務(wù)違約率高，由于我國政府處在強(qiáng)勢地位，違規(guī)擔(dān)保、延長期限、逾期不還等現(xiàn)象屢見不鮮，高違約率伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)率。

五是地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，缺乏債務(wù)預(yù)警機(jī)制，從而增加了風(fēng)險(xiǎn)程度。

六是缺少嚴(yán)格的監(jiān)督，監(jiān)督部門對于地方政府違規(guī)變相發(fā)債等不作為，未能嚴(yán)格履行監(jiān)督審查責(zé)任。

1.2.3 債務(wù)使用低效

債務(wù)所籌資金的投資收益是債務(wù)償還的主要來源，直接決定著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，如果投資收益不好，將會(huì)降低地方政府償債能力，從而增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府使用債務(wù)籌集資金的效率通常差強(qiáng)人意。

一是負(fù)債投資不計(jì)成本。由于地方政府不允許發(fā)債融資，不得不通過變相發(fā)債、私下交易等方式發(fā)債，從而增加融資利率，加大到期償還本息壓力。

二是投資效率差。由于地方政府通常將債務(wù)所籌資金投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益項(xiàng)目，無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。 即使用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，由于債務(wù)管理中借、管、用、還四者相分離，使用者不用管到期能否償還，不用重視項(xiàng)目的預(yù)期收益，導(dǎo)致債券到期未能獲得足夠資金償還本息。

因此，高成本和低效率資金的使用大大降低了地方政府債務(wù)償還的能力，這是引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

2 化解風(fēng)險(xiǎn)的思路與方法

面對形勢如此嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)其產(chǎn)生的原因，應(yīng)從控制新增與化解庫存兩方面來防范和解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 一方面，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。 加大對風(fēng)險(xiǎn)源頭的控制力度，實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算約束和全面的項(xiàng)目審核，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為， 對于通過 PPP、政府投資基金等方式變相舉債行為應(yīng)堅(jiān)決查處，嚴(yán)堵“后門”，有效遏制隱性債務(wù)增量;另一方面，妥善消化隱性債務(wù)存量。 嚴(yán)格落實(shí)屬地管理責(zé)任。 同時(shí)提高投資管理效率，通過有效使用資金、盤活各類資產(chǎn)化解存量隱性債務(wù)。 具體措施有以下幾項(xiàng)。

2.1 強(qiáng)化預(yù)算要求，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

促進(jìn)預(yù)算改革，合理有效地利用債務(wù)所籌資金是化解風(fēng)險(xiǎn)的首要方法。 目前，地方政府面臨的問題是雙向的。一方面，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速增加，債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加;另一方面，債務(wù)所籌資金并未得到高效合理的使用，資金短缺和資金剩余存在一定的不對稱性，資金使用存在著一定的浪費(fèi)現(xiàn)象。 因此，強(qiáng)化預(yù)算要求，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算是解決這一問題的關(guān)鍵。

2015年，新的“預(yù)算法”正式實(shí)施，地方政府獲準(zhǔn)舉債，但舉債額度被設(shè)定，債務(wù)需要納入預(yù)算管理，這為地方政府?dāng)U展了一個(gè)靈活的融資渠道。 同年，財(cái)政部對債務(wù)發(fā)行主體，債務(wù)發(fā)放金額和預(yù)算調(diào)整等問題制定了明確的規(guī)定。 不允許地方政府通過融資平臺(tái)或企業(yè)渠道舉債，一般債券發(fā)行額度不允許超過國務(wù)院確定的本地區(qū)一般債券規(guī)模， 債券發(fā)行費(fèi)、本金和利息償還以及收支計(jì)劃都包含在一般公共預(yù)算管理中。這些政策對于規(guī)范債務(wù)融資有著重要作用，隨著債務(wù)管理的完善，預(yù)算管理也相應(yīng)調(diào)整。專項(xiàng)債券應(yīng)納入政府性基金，一般債券應(yīng)納入一般公共預(yù)算，使預(yù)算報(bào)告更加準(zhǔn)確合理。 因此，地方政府應(yīng)切實(shí)落實(shí)規(guī)定，合理編制預(yù)算，高效利用資金，杜絕資金閑置狀況。 綜合分析地方債務(wù)類型、期限結(jié)構(gòu)、財(cái)政實(shí)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)和資產(chǎn)變現(xiàn)能力，逐一制定合理可行的債務(wù)解決方案。

2.2 建立評(píng)估問責(zé)機(jī)制，積極解決舊債

除了有效抑制債務(wù)增長外，穩(wěn)步減少債務(wù)存量也是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。 根據(jù)組織部的規(guī)定，地方債務(wù)已成為評(píng)估官員的重要指標(biāo)，離任時(shí)遺留不合規(guī)債務(wù)要追究責(zé)任， 禁止違法違規(guī)舉債。

近年來，許多地方政府已采取積極措施解決政府債務(wù)問題并取得良好效果，值得學(xué)習(xí)。 一是建立激勵(lì)制度。對高效化解政府債務(wù)的下級(jí)政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高其解決債務(wù)的積極性; 二是建立約束制度。對于新增債務(wù)要求“誰舉債，誰還款”，如果債務(wù)還未償還完畢，直接負(fù)責(zé)人不允許升職、調(diào)崗和漲薪。 引導(dǎo)培養(yǎng)正確的政績觀，將政府債務(wù)納入政績考核范圍，規(guī)定各級(jí)政府要對本地區(qū)的地方債務(wù)負(fù)責(zé)任。

2.3 整合投融資，重視投資效益

風(fēng)險(xiǎn)控制和財(cái)政可持續(xù)性是投資和融資的核心問題之一。有專家指出，地方政府的借貸方式多種多樣，沒有統(tǒng)一的管理制度，這是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。 事實(shí)上，考慮到融資和投資，可以發(fā)現(xiàn)地方政府面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)存在于投資而非融資領(lǐng)域。 如果投資不能獲得預(yù)期報(bào)酬，即使貸款減少，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加; 如果投資能夠達(dá)到預(yù)期的效益，即使貸款增加，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低。

因此，提高投資效率，盤活資產(chǎn)是解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。 以前，許多地方政府在新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行盲目投資，無論當(dāng)?shù)厥欠襁m合，也無論行業(yè)現(xiàn)狀就大量上馬，例如，光伏行業(yè)。 然而，從國家的角度來看，這樣的戰(zhàn)略是有問題的，因?yàn)榈胤秸疇幭冗M(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)，將導(dǎo)致行業(yè)產(chǎn)能過剩，許多光伏企業(yè)難以繼續(xù)被迫破產(chǎn)。 因此，投資機(jī)制和投資方式的選擇和創(chuàng)新非常重要。 我們需要合理利用資金，提高投資效率?？傮w來說，對于規(guī)范政府投資行為的重要性要遠(yuǎn)高于規(guī)范融資行為的重要性。

地方政府應(yīng)切實(shí)落實(shí)相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)制進(jìn)程，減少地方政府融資主體數(shù)量，從而有效控制政府現(xiàn)有債務(wù)，同時(shí)，成功地遏制新債務(wù)的無限增長，有效降低地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 加強(qiáng)信息披露與審計(jì)監(jiān)督

促進(jìn)地方政府債務(wù)信息披露是降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。應(yīng)盡快完善債務(wù)信息披露機(jī)制，使債務(wù)信息更加公開透明。

地方政府債務(wù)信息應(yīng)及時(shí)向全國人民代表大會(huì)和公眾宣布，包括：政府收入和支出，財(cái)政儲(chǔ)備余額和或有負(fù)債估計(jì)值等財(cái)政經(jīng)濟(jì)信息; 債務(wù)成本（本金加利息）、償債計(jì)劃等債券信息; 投資項(xiàng)目所需資金，年度投資計(jì)劃和潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等項(xiàng)目信息。 地方政府應(yīng)找準(zhǔn)債務(wù)公開與保密之間的平衡點(diǎn)，不斷提高債務(wù)信息透明度，逐步擴(kuò)大債務(wù)公開的范圍和內(nèi)容，積極接受公眾監(jiān)督，積極配合審計(jì)部門檢查，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3 推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)化解的保障措施

有效的治理方法是需要有力的措施來保障的，為了使化解地方政府債務(wù)的措施行之有效，需要推進(jìn)保障措施的實(shí)行。

3.1 加快政府會(huì)計(jì)制度改革

目前，中國地方政府債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)尚未規(guī)范，導(dǎo)致總債務(wù)不確定，難以真實(shí)反映當(dāng)前的債務(wù)信息。 因此，應(yīng)該推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，確立債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，科學(xué)確定存量債務(wù)金額，為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)解決措施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

我國應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)制度和債務(wù)核算標(biāo)準(zhǔn)，真正反映政府的財(cái)政狀況，預(yù)算執(zhí)行情況，盡快建立地方債務(wù)信息管理系統(tǒng)，著重清查隱性地方債務(wù)。 對于中央政府的重大政策而形成的政府債務(wù)，如棚戶區(qū)改造，應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、核算、檢查和評(píng)估，并改善地方政府債務(wù)的公共披露制度。

3.2 建立預(yù)警機(jī)制

面對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尤為關(guān)鍵。部分政府官員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，財(cái)政制度又難以有效識(shí)別、預(yù)警和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)建立一套全面的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)。 政府應(yīng)當(dāng)將償債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等反映風(fēng)險(xiǎn)程度的指標(biāo)，以及政府一般公共預(yù)算、財(cái)政收支狀況等反映財(cái)政實(shí)力的指標(biāo)納入指標(biāo)體系。 此后，對于指標(biāo)情況應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)測，發(fā)生異常時(shí)及時(shí)意識(shí)到問題嚴(yán)重性并采取有效措施，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 強(qiáng)化債權(quán)人約束機(jī)制

解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高的問題，不僅是地方政府的責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)在其中扮演重要角色。因此，在加強(qiáng)對地方政府的管理與約束的同時(shí)，亦應(yīng)加強(qiáng)對債權(quán)人的管理。 銀行、券商等金融機(jī)構(gòu)在發(fā)行債券、提供資金時(shí)應(yīng)遵守監(jiān)管要求，嚴(yán)格按照信貸管理規(guī)定提供融資，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。 地方政府在對地方項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保時(shí)應(yīng)格外慎重，嚴(yán)守法律法規(guī)的紅線。在對于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制上，作為項(xiàng)目主要融資方的金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

總體而言，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍內(nèi)。 不過，一些地區(qū)有出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的可能。 因此，應(yīng)加強(qiáng)對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真預(yù)防區(qū)域與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，使我國地方政府債務(wù)平穩(wěn)高效地服務(wù)于社會(huì)建設(shè)。

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