英國文化領域績效預算的經驗與啟示

周正兵

內容提要：自2003年我國全面實施文化體制改革以來，文化領域的財政投入發(fā)生了重大變革，不僅投入力度加大，投入方式也在不斷改進，這為我國文化繁榮與發(fā)展提供了重要保證。但是，由于文化財政投入政策缺乏頂層設計，其投入方式較為粗放，不僅造成財政投入的效率嚴重不足，而且與文化領域自我運行的規(guī)律不適應，已經成了文化長期繁榮與發(fā)展的制約性因素。在此背景下，本文聚焦英國文化領域績效預算，系統(tǒng)梳理績效預算的管理框架與流程，總結績效預算促進文化發(fā)展的成功經驗，并探討其可資借鑒之處。

一、新公共管理語境下的績效預算

眾所周知，英國是新公共管理的重要發(fā)源地國家，早在20世紀70年代，英國就全面推行新公共管理運動，推動政府部門節(jié)約成本，提高效率，并運用市場機制，鼓勵公私合作。這場運動大量借用市場化技術手段改造政府部門運作模式，強調“物有所值”，而其中績效預算無疑是最為重要的變革。按照經合組織（OECD）的界定，績效預算就是“將資金分配與可衡量的結果相關聯的預算方式”[1]。當然，這種關聯并非只有絕對性關系，即根據績效結果來分配預算，于是，經合組織根據這種關聯關系將績效預算分為三種類型：報告型（Presentational）、知曉型（Performance Informed）與決策型（Performance Based）績效預算。在學者們看來，績效預算不難理解，卻難以執(zhí)行，其關鍵在于，“政府預算的目標是現實或者預期的結果（通常表現為產出和效果）而不是投入（人力資源，物資及其他）。政府在決定預算時，應該知曉公共機構花費公共資金所提供的服務及其預期效益與社會條件”[2]。質言之，績效預算是一種將投入與效果聯系起來的績效管理系統(tǒng)，這種模式的理論基礎是“花錢買效果，而不是買過程”。后者也是傳統(tǒng)公共管理的核心理念，即公共管理就是“以規(guī)則為基礎、由權威驅動的過程”，預算也是由民選的行政官員來制定與執(zhí)行，其本質在于通過官僚體制實施過程控制；而前者則是新公共管理的創(chuàng)新觀念，即新公共管理是“以市場為基礎的、由競爭驅動策略”，其預算是由利益各方根據成本效益分析的結果編制而成，強調結果導向的績效問責，而讓渡過程的控制[3]。如果我們結合新公共管理的基本理念，大致可以將績效預算的核心理念概括成如下幾個方面。

其一，強調結果導向，注重績效評價。《經合組織國家的績效預算》在總結經驗時特別強調，“十分重要的是，績效預算要確立明確的目標與優(yōu)先次序，同時要考慮什么樣的項目能夠達成這些目標。如果我們沒有辦法評估項目績效的話，就無法提升其執(zhí)行。所以，很多國家建議績效評價應該定期舉行，最好是每年一次”[4]。以英國為例，英國文化行政部門要為其負責的全國文化領域發(fā)展設定明確的總目標，各類協(xié)作組織——包括半自治的非官方機構（如英國藝術委員會）以及預算執(zhí)行機構都設定自身明確的分目標，從而構筑一個完整的目標體系，至于這些目標的完成程度則可以通過績效評價來顯示與監(jiān)督。

其二，增加預算靈活性，通過激勵提升效率。眾所周知，財政部門在制定預算過程中存在明顯的信息不對稱，即財政部門所掌握的信息永遠沒有具體執(zhí)行部門掌握的多，這就意味著財政部門如果過多介入執(zhí)行部門的運營，如我國目前所采用的“項目制”雖然可以通過加強控制克服機會主義傾向，但是，這種干預不僅導致過高的信息與管理成本，而且嚴重損害了執(zhí)行部門的主體性與積極性。所以，英國績效預算嘗試增強靈活性，如“把詳細的撥款項目合并到大范圍的支出類別，賦予各部門重新配置資源方面更大的靈活性和激勵機制”[5]，通過這種方式可以增強各類預算執(zhí)行機構的主體性，激勵其通過自我管理來提升效率。

其三，提升預算確定性，實現可持續(xù)發(fā)展。與傳統(tǒng)預算所采用的年度預算不同，績效預算多采用中期預算，其預算年度可達3年，如英國《財政法案（1998）》就設立部門支出限額（Department Expenditure Limit），為各行政部門確立3年內穩(wěn)定的支出限制，其中包括部門的運營費用以及為實現其職能的項目投資，這種預算方法為各部門實現其目標提供穩(wěn)定的支持，有利于這些事項的長期規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展[6]。

其四，打破組織邊界，構筑多元合作關系。1988年，英國在經歷公共部門私有化之后，進入公共服務代理化與公私伙伴階段，其指導性文件為《提高政府管理：下一步》。該文件“提出了一個政府機構和職能改革的全新架構，其核心思想是政府職能代理化，具體地說就是創(chuàng)建或應用具有半自治性質的代理機構，負責政府政策的實施或其它操作類型的管理”[7]。以英國文化領域的預算為例，其預算編制部門雖然是文化行政部門——文化、媒體與體育部，而預算分配機構則是半自治代理機構——藝術委員會，而預算執(zhí)行機構則是各類文化機構，特別是那些非營利藝術機構，如國家目錄機構（National Portfolio Organization），也就是說，預算的制定、分配與執(zhí)行實現分離，而預算目標的實現則有賴包括政府在內的利益相關方通力合作來實現，這不僅有利于實現“政策與行政的分離”，而且有利于最大程度地調動社會力量實現預算目標。

二、英國文化領域績效預算的實踐

（一）政策與管理框架

1998年，在新公共管理運動推動之下，英國財政部發(fā)布首個“綜合開支審查”（Comprehensive Spending Review）白皮書，白皮書不僅就英國政府的整體目標做了描述，也明確各個部門的目標及其與之相應的財政預算方案。這是英國政府有史以來推出的第一個全面、系統(tǒng)地針對政府各個部門所制定目標體系的財政預算方案。時任首相布萊爾在卷首寫道，“白皮書明確每個部門三年計劃目標以及政府關于公共支出新的戰(zhàn)略方式。在每個領域，計劃反映了各部門與財政部所簽訂的公共服務協(xié)議，其中明確載明整體預算的使用方式，及按照協(xié)議所要達成的目標、結果與效率”[8]。按照這個文件的要求，文化、媒體與體育部的預算目標與管理方式都做了較大的調整，其核心目標就是要改變前任政府該部門職能的缺位與失效問題：“在上屆政府中，文化、媒體與體育部被邊緣化。支出目標很不明確，彩票基金一直用于資產方面，機構也由于缺乏穩(wěn)定性而無法做長期規(guī)劃。該部和其資助者之間沒有明確的戰(zhàn)略安排”[9]。為此，文化、媒體與體育部的預算管理框架實施了重要重構，并形成了總目標（預算制定機構）——分目標（預算分配機構）——具體目標（預算執(zhí)行機構）的三層次預算管理框架（參見表1），以下我們結合其預算實踐予以分析。

表1 英國文化、媒體與體育部預算管理框架

其一，文化、媒體與體育部的預算管理。作為內閣組成部門，文化、媒體與體育部是全英文化政策、規(guī)劃的制定者，財政預算也根據其所確定的目標、產出與效果來擬定，并由其與財政部所簽訂的公共服務協(xié)議確定下來。以2015年秋季預算公布的財政預算為例，文化、媒體與體育部2015年的預算支出限額為15億英鎊，其后年度基本保持穩(wěn)定，并根據財政收入的波動而略有調整，具體參見表2。

從表2我們不難看出，文化、媒體與體育部的績效預算具有如下幾個方面的明顯特征：一是部門預算為復式預算，包括資源預算與資本預算，其中資源預算控制部門的經常性支出，資本預算則控制資本性支出，以確保重要的資本性投資不被經常性項目支出所擠占；二是部門預算為中期預算，如表2所示，該預算年度為2015-2016年度，卻列舉三年的預算計劃，這種方式有利于提升預算的穩(wěn)定性；三是執(zhí)行預算限額制度，即對各項預算支出指標設立最高限額，其中也包括管理費用，以增強預算約束；四是預算支出有著明確的目標體系與評價標準，通過《公共服務協(xié)議》予以載明，并通過向議會提交《秋季績效評價報告》予以評估。

阿司匹林具有不可逆作用，其可以抑制血栓素，并且可以將抗血栓功效充分發(fā)揮出來，實現血小板聚焦的抑制，單一采用阿司匹林無法避免心血管事件的發(fā)生，同時也會產生血小板聚集。

表2 文化、媒體與體育部績效預算情況簡表 單位：十億（英鎊）

我們知道，英國文化領域的治理有著明顯的分權化特征：其中文化、媒體與體育部負責設定整體目標，制定政策與預算規(guī)模，并向議會就相關預算實施的績效負責；藝術委員會就其負責的事項設立分目標，負責分配由文化、媒體與體育部劃撥的預算額度，并就相關事項與文化、媒體與體育部簽訂管理協(xié)議。作為預算分配機構，英國藝術委員會的預算情況如表3[10]所示。

表3 英國藝術委員會績效預算簡況表（藝術部分） 單位：千英鎊

從藝術委員會預算管理的實踐來看，其預算大體具有如下幾個方面的特征：一是所有預算支出都有明確的目標，這種目標在藝術委員會2010年制定的十年規(guī)劃中有著明確的表達，即“為所有人創(chuàng)造偉大的藝術”（achieving great art for everyone），可以細分為5項更為具體的目標，即卓越性（Excellence）、普及性（Reach）、參與性（Engagement）、多樣性（Diversity）、創(chuàng)新性（Innovation），這也就意味著，所有獲得支持的機構或項目都應該符合并服務于這些目標；二是預算支出有著明確的績效評價標準，如國家目錄機構就必須符合下列標準：提供卓越且富有創(chuàng)新性的節(jié)目與優(yōu)質的服務，且能服務更多、更廣的受眾，機構本身在財務上保持健康與可持續(xù)性，管理上有著良好的組織構架與管理能力；三是遵循《政府與志愿及社區(qū)組織關系協(xié)定》的基本精神，強調政府與非營利機構之間的合作關系，在保障資助及其用途透明性的前提下充分尊重機構的獨立性，并注重對這些藝術機構的服務。

其二，英國國家劇院的預算管理。按照福利經濟學的觀念，這種代表國家層面公共目標的服務由于其高度的外部性，理應由政府直接提供，但是，隨著新公共管理運動的推進，類似的公共服務逐步由政府壟斷轉向市場化和社會化，轉由非營利機構承擔。以表演藝術機構為例，英國文化、媒體與體育部并無下屬機構，所有機構都是高度社會化的非營利機構，而政府與這些提供公共服務機構的關系則遵循《政府與志愿及社區(qū)組織關系協(xié)定》，該協(xié)定明確英國政府與非營利機構之間為“伙伴關系”，政府有責任提供相關服務以及資金支持，如英國國家劇院就是如此（參見表4）。

表4 英國國家劇院預算情況簡表 單位：千英鎊

從英國國家劇院的預算執(zhí)行情況來看，其主要特征包括：一是政府按照新公共管理的理念，明確自身的服務功能與角色，政府部門雖然要求國家劇院提供預算執(zhí)行的詳細信息，但是，通常這些并非用作監(jiān)管之用，而更多是作為提供專業(yè)咨詢的依據，其目標是推動這些機構更好發(fā)展，而監(jiān)督功能則通過增強這些機構運作的透明度來實現；二是國家劇院雖然接受財政預算資助，但是，這并不意味著政府有權干預機構運營，其預算資金并沒有明確指定用途，預算執(zhí)行機構擁有足夠的獨立性與自主性；三是采用中期預算方式，給予藝術機構持續(xù)性、穩(wěn)定性的財政支持，以促進機構的可持續(xù)發(fā)展。

（二）預算管理流程與實踐

眾所周知，英國預算管理的官方文件就是財政部每年發(fā)布的白皮書，不過為了指導中央政府部門做好預算管理，財政部曾在2003年頒布一部綠皮書，作為各部門預算管理的指導手冊。指導手冊開宗明義道，“政府的責任就是持續(xù)提升公共服務。其中最為重要的部分就是確保公共資金用于那些對社會有著最大收益的活動，而且資金的使用必須效率最大化”[11]。為了實現財政資金使用的目標與效率，制定規(guī)范與科學的流程就顯得十分重要，以下我們結合這個流程（參見圖1），擇其要對英國文化領域預算管理實踐予以描述。

圖1 ROAMEF預算管理流程

1.目標管理

文化經濟學家艾倫·皮考克（Allan Peacock）在論述英國文化財政資助的合法性時，這樣分析道，“傳統(tǒng)福利經濟學對政府資助藝術合法性的論證并不充分，但是，它確實提供這個問題討論的常規(guī)議程。其關鍵是能否識別市場失靈，從而為政府財政支出的數量與形式提供理論支持”[12]。也就是說，財政資助作為一種政府干預——無論是主觀意圖如何，都是對自由市場的干預，都需要恰當的目標與理由，這就意味著不僅要論證合法性問題，而且要評估這種干預的社會效益如何。為此，文化、媒體與體育部專門出臺《文化政策與投入評估框架》[13]。按照財政部“綜合開支審查”的要求，系統(tǒng)梳理部門目標、合法性及其社會效益，從而構筑該部門完善的預算目標體系（參見表5）。

表5 文化、媒體與體育部預算目標體系（文化部分）

從表5可見，文化、媒體與教育部出臺八類政策或者措施，其中包括設立機構（如電影委員會）、資助機構（如國家目錄機構）、資助項目（如藝術資助）、制定政策（如電影制作減稅），所有這些政策都有自身明確的戰(zhàn)略目標，如教育、消費、研究等。

對于行政部門而言，所有預算項目的目標管理都應該包括如下兩個重要步驟：其一，預算項目是否有明確的目標，這些目標是否具有理論上的合法性。以國家目錄機構為例，該項預算的主要目標是消費與研究，即政府預算對國家目錄機構（如國家劇院）的資助有利于促進藝術消費與創(chuàng)新。對于財政資金而言，相關部門首先要考慮的是，這些目標是否具有公共性，從而為財政投入提供合法性理論支撐。以研究這個目標為例，藝術領域的研究就是要在理解現有文化形式基礎上不斷創(chuàng)新，而創(chuàng)新就會有市場失靈——創(chuàng)新產品常常沒有市場，但是，藝術領域的創(chuàng)新對于整體藝術界而言又至關重要，它不僅為藝術界提供原創(chuàng)的產品，而且通過知識擴散產生溢出效應。因此，藝術領域的創(chuàng)新具有公共產品屬性，政府對其資助具有理論上的合理性。其二，預算項目不僅要考慮合理性問題，而且要考慮效率問題，即要衡量項目的凈收益——該項投入所產生的社會效益與政府投入之間的差額，如果該項目凈收益為負，即便具有合理性，恐怕也要暫緩安排。這就意味著，所有項目都應該在其目標之下有著確切的績效指標，以消費目標為例，文化活動參與率、參與人數的增長率、新觀眾的人數、重復消費者的數量增長等就是衡量消費領域產出的重要指標，如果上述指標的表現優(yōu)異就意味著財政投入的凈收益較為可觀。

2.監(jiān)督管理

如果說英國預算目標管理的法律依據是《支出綜合審查法案》，那么監(jiān)督管理則主要依據《公共服務協(xié)議》，這兩個文件相互支撐構成了英國績效預算的政策框架。根據《公共服務協(xié)議》，文化行政部門在確定國家目標的基礎上，確定預算額度，并就責任條款、目標條款和實現目標的計劃，與財政部簽訂公共服務協(xié)議。需要指出的是，文化、媒體與體育部雖然有提供文化領域公共服務的職能，但是，這些公共服務并不是由其直接提供，而是通過各種社會部門間接提供，如前面所提及的國家目錄機構。于是，在公共服務協(xié)議的框架之下，英國文化、媒體與體育部，藝術委員會以及國家目錄機構之間就構成了公共服務提供的伙伴關系：英國文化、媒體與體育部作為政府部門要明確目標并與財政部商定預算額度，簽訂相關協(xié)議，向執(zhí)行機構投入資金并授權分配資金；藝術委員會作為執(zhí)行機構，則根據文化行政部門所制定的戰(zhàn)略目標確定自身的項目計劃，簽訂相關協(xié)議，并按照協(xié)議內容具體分配資金；國家目錄機構則在項目計劃申請成功后，與執(zhí)行機構簽訂資助協(xié)議，確定公共服務提供合同（參見圖2）。

圖2 績效監(jiān)督管理框架

在績效管理當中，合同管理是最終重要的環(huán)節(jié)，其目標是通過具有法律效力與強制約束力的契約，以確保公共服務的目標能夠實現[14]。這不僅包括促進公共部門履職，也包括促進作為公共服務直接提供者的私人部門也按照契約約定按質保量完成使命。就文化部門績效預算的合同管理而言，主要有三個層次：一是文化、媒體與體育部與財政部之間簽訂的公共服務協(xié)議（Public Service A-greement），這份協(xié)議要就公共服務提出明確且可量化的目標，其中包括方向（Aim）、目標（Objective）、具體目標（Target）、關于如何對具體目標進行測量的技術解釋（Technical Note）、實施計劃（Delivery Plan），以及技術說明文件（Technical Notes，主要是對如何衡量目標的完成情況進行具體說明）。根據這份協(xié)議，文化、媒體與體育部要定期監(jiān)測目標實現的定量數據，并每年兩次向國會匯報目標實現的績效效果，即春季的部門年度報告（Annual Departmental Report，ADR），主要說明部門績效任務的最終完成情況，以及秋季提交秋季績效報告（Autumn Performance Report，APR），報告預算進行情況；二是文化、媒體與體育部與藝術委員會之間的管理協(xié)議（Management Agreement，MA），這份協(xié)議就英國藝術委員會的目標、計劃以及技術指標均做明確界定，藝術委員會要定期就相關目標實現的情況向文化行政部門匯報，其報告也向社會公開；三是藝術委員會與國家劇院之間的資助協(xié)議（Funding Agreement，FA），國家劇院要結合國家所制定的戰(zhàn)略目標，明確自身目標與實施計劃，并確定目標實現的可量化的績效指標，如在藝術參與指標方面，英國國家劇院每年的績效報告均要出具藝術家、藝術參與者、現場觀眾以及其他觀眾（廣播、網絡、書面）的詳細數據，以客觀說明其執(zhí)行的績效情況。

總而言之，英國文化領域的績效管理是通過合同管理來實現的，其目的是建立具有法律效力的可強制執(zhí)行的協(xié)議，以確保公共服務的提供績效。盡管文化領域的公共產品與服務均由社會部門來提供，但是，作為財政預算的主體，文化、媒體與體育部要承擔主要責任，并向議會定期匯報履責情況，因此，文化、媒體與體育部不僅在合同中對服務的數量、質量進行明確界定，而且要通過質量監(jiān)控、績效評估來督促社會部門相關績效目標。

三、幾點啟示

其一，改革“項目制”投入方式，做好頂層制度設計。改革開放以來，我國文化領域不斷深化改革，文化領域的財政投入方式也從計劃經濟時代的“單位制”預算轉向“項目制”補貼，這種方式雖然有利于促進財政投入由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉變，有利于提高財政資金的績效，“項目制”投入方式畢竟是計劃經濟向市場經濟轉軌時期的階段性策略，與正在進行的藝術領域市場化改革以及藝術發(fā)展基本規(guī)律尚存差距與抵牾，還存在諸如頂層設計不足、投入分散重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題。因此，要基于財政投入彌補市場失靈的合法性基礎，明晰政府與市場的邊界，尊重市場與藝術規(guī)律，著眼構造良好藝術生態(tài)，不斷優(yōu)化財政投入方式，特別是要借鑒英國經驗，開展文化領域的績效預算，推動藝術繁榮與發(fā)展。

其二，優(yōu)化財政投入結構，構造良好的藝術生態(tài)。由于“項目制”財政投入過多，導致穩(wěn)定性支持與競爭性支持嚴重失調，這導致很多藝術機構疲于應付短期性項目，無法潛心藝術生產，導致“有數量缺質量、有‘高原’缺‘高峰’的現象”。因此，我們要充分借鑒英國文化領域財政投入的結構政策，特別是要參照其國家目錄機構的做法，對經過國家規(guī)范程序認定的重點藝術機構，如國家重點美術館、國家重點京劇院團、全國地方戲創(chuàng)作演出重點院團等，增加穩(wěn)定支持經費，減少競爭性經費比例，營造有利于“出精品，出人才”的良好環(huán)境，從而推動藝術的繁榮與發(fā)展。

其三，引入績效預算技術，優(yōu)化財政支持方式。眾所周知，當前我國文化領域所存在的大量專項資金項目，其預算編制并不規(guī)范，既缺乏明確的目標設立，也缺少必要的績效信息，自然也談不上績效監(jiān)督與問責。因此，我們要充分借鑒英國經驗，如ROAMEF預算管理流程，規(guī)范財政預算的目標、流程與管理，同時要借鑒中期預算等技術手段，給予預算執(zhí)行單位更穩(wěn)當的預期與更寬松的環(huán)境，讓執(zhí)行主體更好地發(fā)揮其能動性。

其四，開發(fā)績效評估技術，完善社會效益評價的方法支撐。隨著我國預算制度的完善，文化領域的績效評估也逐步建立起來，但是，客觀地說，文化領域的績效評估技術尚處于起步階段，還存在不恰當、不科學等明顯不足，如數量考核盛行，導致重數量輕質量等短期行為。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年9月印發(fā)《關于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統(tǒng)一的指導意見》，明確要求建立有關文化領域的社會效益評價的科學體制。就此而言，我們要充分借鑒英國經驗，開發(fā)績效評估技術，特別是藝術領域社會效益評估的目標與原則、層次與內容、指標與方法、程序與規(guī)范，從而構建科學、規(guī)范、高效的績效評估體系。