地質(zhì)勘查活動監(jiān)管制度創(chuàng)新與對策研究

汪恩滿，方 敏，王春芳

(中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

0 引 言

2017年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)，取消了國務(wù)院部門及中央指定地方實(shí)施的地質(zhì)勘查資質(zhì)審批，這是繼2016年國務(wù)院取消對礦床開采地質(zhì)報(bào)告編制的資質(zhì)要求后，地質(zhì)勘查行業(yè)簡政放權(quán)的又一重大舉措，引起業(yè)內(nèi)同行的強(qiáng)烈關(guān)注[1-2]。此舉標(biāo)志著長達(dá)數(shù)十年的準(zhǔn)入門檻被撤銷，從事地質(zhì)勘查活動將正式進(jìn)入“無資質(zhì)認(rèn)定核定”時(shí)代。應(yīng)該說，這項(xiàng)改革完全順應(yīng)供給側(cè)改革的方向，充分彰顯了政府推動地質(zhì)勘查領(lǐng)域簡政放權(quán)的決心，對于釋放市場活力、優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)行業(yè)自律等發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)，新舊監(jiān)管機(jī)制轉(zhuǎn)換帶來的問題與挑戰(zhàn)也十分突出，對于自然資源部而言，根據(jù)國務(wù)院賦予的地質(zhì)勘查行業(yè)管理職能，構(gòu)建新的事中事后監(jiān)管制度成為履職的當(dāng)務(wù)之急，也是政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容之一。

1 事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的內(nèi)涵

要把握地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的內(nèi)涵，需要界定好兩個(gè)含義，第一，什么是制度，第二，事中事后監(jiān)管的特點(diǎn)和差異是什么?？挛鋭偟萚3]認(rèn)為制度是廣為人知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，其用途是抑制人類可能的機(jī)會主義行為。它們總是帶有某些針對違規(guī)行為的懲罰措施，隱含著某種對違規(guī)的懲罰，帶著懲罰的規(guī)則創(chuàng)立起一定程度的秩序，將人類的行為導(dǎo)入可合理預(yù)期的軌道。事前、事中、事后監(jiān)管也各有自己的特有作用和實(shí)現(xiàn)方式[4-5]，不能彼此混淆替代(表1)。

表1 事前、事中、事后監(jiān)管的特點(diǎn)和差異Table 1 Characteristics and differences between the regulatory system of before-event,during-event and after-event

基于此，地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管制度是指從業(yè)單位從事地質(zhì)勘查活動必須遵守的規(guī)則，該規(guī)則一般由政府主管部門、行業(yè)組織等制定，包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、行規(guī)行約等；規(guī)則的用途是抑制從業(yè)單位可能的機(jī)會主義行為，規(guī)范從業(yè)單位的地質(zhì)勘查生產(chǎn)、經(jīng)營活動，維護(hù)地質(zhì)勘查市場秩序，違法違規(guī)的從業(yè)單位將受到制度的懲罰。眾所周知，以往地質(zhì)勘查資質(zhì)管理的本質(zhì)是從業(yè)單位承攬地質(zhì)勘查項(xiàng)目，并開展地質(zhì)勘查活動的門檻管理。政府主管部門的監(jiān)管重點(diǎn)在于從業(yè)單位本身，主要審核從業(yè)單位是否符合相應(yīng)的資質(zhì)條件，包括勘查技術(shù)人員、設(shè)備儀器、質(zhì)量管理體系等，這其實(shí)是一種以許可為主的事前監(jiān)管。現(xiàn)在門檻沒有了，所有取得相應(yīng)工商營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)或取得事業(yè)單位法人證書的事業(yè)單位都可以進(jìn)入地質(zhì)勘查市場從事地質(zhì)勘查活動。這樣一來，地質(zhì)勘查活動的監(jiān)管陣地就從以事前監(jiān)管為主完全轉(zhuǎn)向了事中事后監(jiān)管。與“守株待兔”式的事前監(jiān)管不同，事中事后監(jiān)管的特點(diǎn)是政府主管部門需要主動出擊，尋找和發(fā)現(xiàn)市場中的違法行為[6]。因此，對于地質(zhì)勘查活動監(jiān)管而言，政府主管部門需要制定新的監(jiān)管制度，改變以往“規(guī)范市場主體活動資格”為主向“規(guī)范市場主體行為”轉(zhuǎn)變[7]，通過提升監(jiān)管的有效性和針對性，來保障監(jiān)管任務(wù)的完成。

2 加強(qiáng)地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管的必要性

2.1 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求

近年來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心的行政審批制度改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)等系列文件明確提出要加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)社會公平正義，推進(jìn)政府監(jiān)管體制改革，加快構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系。黨的十九大報(bào)告指出：要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出要?jiǎng)?chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加快推進(jìn)政府監(jiān)管信息共享，健全信用監(jiān)管，加大信息公開力度，加快市場主體信用信息平臺建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會監(jiān)督作用。事中事后監(jiān)管是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的重要職能之一，十九大之后更成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力工具。

2.2 地質(zhì)勘查活動的特點(diǎn)要求監(jiān)管制度創(chuàng)新

地質(zhì)勘查是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的先行性、基礎(chǔ)性工作，其行為活動遍布經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)方面?！秶窠?jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)將地質(zhì)勘查列入專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)，強(qiáng)調(diào)了地質(zhì)勘查的基礎(chǔ)服務(wù)地位。從技術(shù)層面和工作環(huán)境綜合來看[8-10]，地質(zhì)勘查活動具有高風(fēng)險(xiǎn)、高難度、高成本的特征，以及隱蔽性和間接性的特點(diǎn)，再加上地質(zhì)勘查活動多處于野外或偏遠(yuǎn)之處，無法實(shí)現(xiàn)對其“旁站式監(jiān)管”，這就造成地質(zhì)勘查活動信息出現(xiàn)不對稱，給道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會主義行為提供了滋生空間。近年來，地質(zhì)勘查市場中屢屢出現(xiàn)失信現(xiàn)象，如虛假地質(zhì)勘查報(bào)告、巖芯造假、偽造鉆探工程量、項(xiàng)目違法轉(zhuǎn)包等足以說明這一點(diǎn)[11-12]。地質(zhì)勘查活動造假、違法違規(guī)等行為就像一顆未引爆的“炸彈”。一旦發(fā)生“爆炸”，給投資者帶來的損失是巨大的，特別是礦產(chǎn)勘查資料的造假會導(dǎo)致政府決策失誤，甚至影響國家能源資源安全。因此，迫切需要建立完善新的監(jiān)管制度，解決地質(zhì)勘查活動信息不對稱的問題，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。

2.3 原有的監(jiān)管制度已不能適應(yīng)當(dāng)前的需求

長期以來，地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度暴露了一系列問題，如過于重視地質(zhì)勘查活動的準(zhǔn)入管理，對于從業(yè)單位取得資質(zhì)后的過程監(jiān)控和違法違規(guī)行為懲處重視不足，導(dǎo)致從業(yè)單位過于重視資質(zhì)申請而疏于對地質(zhì)勘查活動行為的自律管理[13]；政府單一的監(jiān)管力量跟不上從業(yè)單位的增長速度，監(jiān)管成本高、效能低；年度監(jiān)督抽查時(shí)，被抽到的單位往往是突擊應(yīng)付，沒有被抽到的單位更加高枕無憂，難以做到監(jiān)管的公平性和公正性；從業(yè)單位被動接受政府部門命令，缺乏平臺讓雙方之間進(jìn)行有效溝通，容易造成從業(yè)單位的抵觸心理[14]。原有監(jiān)管制度的滯后性和帶來的問題，已難以適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。未來對地質(zhì)勘查活動的監(jiān)管需要充分發(fā)揮多元監(jiān)管主體的能動性，更加注重過程監(jiān)控和行為的規(guī)范，更加注重監(jiān)管對象的體驗(yàn)、感受以及表達(dá)利益訴求的渠道，更加注重信息披露和信用約束機(jī)制的作用，使監(jiān)管變得民主化、科學(xué)化、規(guī)范化和相對柔性化，但又具有無可比擬的威力，達(dá)到提升監(jiān)管效能和監(jiān)管水平的目的。

3 事中事后監(jiān)管機(jī)制、手段及其內(nèi)在邏輯

為了使地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消后，地質(zhì)勘查市場既充滿活力又規(guī)范有序，國務(wù)院《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)要求政府主管部門通過以下措施加強(qiáng)事中事后監(jiān)管[15]：制定發(fā)布地質(zhì)勘查標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；充分發(fā)揮行業(yè)組織自律作用；加強(qiáng)對政府委托地質(zhì)勘查任務(wù)的履約監(jiān)督；“雙隨機(jī)、一公開”查處違法違規(guī)行為；建立“黑名單”和聯(lián)合懲戒制度。這五條措施稱得上是地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)和行動綱要，體現(xiàn)了監(jiān)管理念的創(chuàng)新：監(jiān)管主體的多元化，如政府監(jiān)管、行業(yè)自律；監(jiān)管手段的多樣化，如標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的引導(dǎo)、“雙隨機(jī)、一公開”抽查。在深入認(rèn)識理解國務(wù)院要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的內(nèi)涵和必要性，本文提出地質(zhì)勘查活動“回應(yīng)式監(jiān)管”格局，如圖1所示?；貞?yīng)式監(jiān)管理論最早是由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特于1992年出版的《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中提出的[16]。該理論的核心內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的多元化和監(jiān)管手段策略的多樣化[17]，其主旨思想與國務(wù)院決定精神高度契合，為地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管制度的創(chuàng)新提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指引。

3.1 建立合作型多元監(jiān)管模式

回應(yīng)式監(jiān)管理論的目標(biāo)是構(gòu)建政府與社會共同合作的治理模式，變政府“小監(jiān)管”為社會“大監(jiān)管”。俞可平[18]認(rèn)為，有效管理是一個(gè)合作的動態(tài)過程，公民、社會、政府皆是合法權(quán)利的來源。對于地質(zhì)勘查活動而言，應(yīng)在政府主管部門主導(dǎo)下，充分發(fā)揮行業(yè)組織、從業(yè)單位及社會公眾等不同角色的作用，著力構(gòu)建多元監(jiān)管格局。首先，政府主管部門的主要角色是規(guī)則的制定者，通過構(gòu)建制度平臺，吸引和激發(fā)各類監(jiān)管主體參與監(jiān)管和自我約束的主動性，主動尋找和發(fā)現(xiàn)地質(zhì)勘查活動違法違規(guī)行為;其次，學(xué)會協(xié)會作為行業(yè)組織的重要力量，應(yīng)積極為政府決策提供智力支持，并承擔(dān)相關(guān)公共事務(wù)，如開展信用評價(jià)、技術(shù)培訓(xùn)、制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)行約等;再次，從業(yè)單位的廣泛參與能有效消除信息不對稱的問題，通過自控管理和主動接受監(jiān)管，使監(jiān)管制度和舉措得以落實(shí)和發(fā)揮效用;最后，社會公眾有著深厚的基礎(chǔ)，是監(jiān)管的最前線，由于其直接使用從業(yè)單位地質(zhì)勘查活動信息和信用信息，其監(jiān)督的主動性最高，形成事中事后全過程監(jiān)管的動力機(jī)制。政府主管部門與社會的廣泛參與共同構(gòu)成了事中事后監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)體系。

圖1 地質(zhì)勘查活動“回應(yīng)式監(jiān)管”格局Fig.1 Responsive regulation system in the geological exploration activities

3.2 使用多樣化分層次的監(jiān)管手段

根據(jù)地質(zhì)勘查活動的特點(diǎn)及地質(zhì)勘查活動信息不對稱的問題，因地制宜地選擇監(jiān)管手段?；貞?yīng)式監(jiān)管理論的初衷是各監(jiān)管主體合理分配監(jiān)管權(quán)限，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率的最大化。堅(jiān)持的原則是盡可能鼓勵(lì)行業(yè)自律，并發(fā)揮社會主體的監(jiān)督作用，從而降低監(jiān)管成本，當(dāng)社會監(jiān)督難以起到作用時(shí)，再啟用政府監(jiān)管程序。各階段的監(jiān)管是逐級加強(qiáng)的。第一個(gè)層面是從業(yè)單位的自律。通過鼓勵(lì)、引導(dǎo)從業(yè)單位主動向政府主管部門填報(bào)從事地質(zhì)勘查活動的信息，并向社會公示公開，接受政府監(jiān)管及社會監(jiān)督。第二個(gè)層面是行業(yè)協(xié)會運(yùn)用說服、協(xié)商等非權(quán)力性手段在行業(yè)內(nèi)開展資信評價(jià)活動，推介誠信典型，警示失信行為。第三個(gè)層面是社會輿論監(jiān)督，建立社會公眾投訴舉報(bào)機(jī)制，發(fā)揮報(bào)刊、網(wǎng)站及新媒體的作用，及時(shí)披露、發(fā)布從業(yè)單位信用信息，形成強(qiáng)大的輿論壓力和道德約束。第四個(gè)層級是政府主管部門運(yùn)用“雙隨機(jī)、一公開”的手段對從業(yè)單位從事地質(zhì)勘查活動進(jìn)行監(jiān)督抽查，根據(jù)填報(bào)虛假信息、項(xiàng)目違約和違法違規(guī)情況的嚴(yán)重程度，列入異常名錄和黑名單。最高層級的就是聯(lián)合懲戒，政府主管部門將黑名單信息推送到國家信用門戶網(wǎng)站(信用中國)和有關(guān)信用平臺，實(shí)現(xiàn)對黑名單信息的即時(shí)檢索查詢，推動對失信者實(shí)施聯(lián)合懲戒。針對監(jiān)管對象不同的態(tài)度和意愿，不同監(jiān)管主體協(xié)調(diào)監(jiān)管順序，通過軟硬兼施的多樣性和層次性手段對從業(yè)單位施以監(jiān)管，直到不同監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮效用。

3.3 完善法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等配套措施

回應(yīng)式監(jiān)管需要完善相關(guān)配套措施，法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是評價(jià)的依據(jù)，是政府主管部門前期需要做好的頂層設(shè)計(jì)。健全的法律法規(guī)、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，既能夠監(jiān)督從業(yè)單位提供高質(zhì)量的勘查產(chǎn)品和服務(wù)，也能夠引導(dǎo)社會公眾及投資人客觀、公正地評價(jià)從業(yè)單位的服務(wù)能力和水平。法律法規(guī)、地質(zhì)勘查標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還是地質(zhì)勘查市場供需主體雙方約定勘查服務(wù)內(nèi)容的重要參照。投資人選擇并委托從業(yè)單位承擔(dān)任務(wù)后，監(jiān)督從業(yè)單位的地質(zhì)勘查活動行為的主要依據(jù)就是地質(zhì)勘查合同，而如何約定地質(zhì)勘查合同應(yīng)以法律法規(guī)及地質(zhì)勘查標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范為基礎(chǔ)，結(jié)合投資人的特殊需求，由雙方協(xié)商約定。政府主管部門要強(qiáng)化法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的引導(dǎo)與管控，在修訂《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》時(shí)增設(shè)地質(zhì)勘查活動行為監(jiān)管的條款，研究制定《地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)督管理辦法》，深化推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的“立、改、廢”工作，建立適應(yīng)現(xiàn)代地質(zhì)工作和市場經(jīng)濟(jì)新要求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制修訂的目的不是提高違法違規(guī)成本，而是鼓勵(lì)被監(jiān)管對象自身監(jiān)管能力的培育。

3.4 搭建基于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支持系統(tǒng)

回應(yīng)式監(jiān)管格局必須要有強(qiáng)大的技術(shù)支持系統(tǒng)，建立全國地質(zhì)勘查行業(yè)監(jiān)管服務(wù)平臺是基礎(chǔ)和重點(diǎn)。它的開發(fā)建設(shè)有助于改變過去監(jiān)管信息不對稱、信息孤島、監(jiān)管效率低下等問題，實(shí)現(xiàn)高效便捷的監(jiān)管。一是建立與國家信用門戶網(wǎng)站、國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)的對接和交流，融入國家治理體系的肌體中；二是從業(yè)單位“守信聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒”機(jī)制必須依靠信息化手段的推廣和支撐；三是促進(jìn)各級政府主管部門之間信息的互聯(lián)互通，形成協(xié)同、高效的監(jiān)管體系；四是能夠打通多元監(jiān)管主體之間的信息壁壘，推動社會力量參與監(jiān)督的機(jī)制得以形成，同時(shí)推動各種監(jiān)管手段的落地和有效銜接。在平臺的架構(gòu)設(shè)計(jì)上，可以分為三個(gè)層面：信息資源層，采集從業(yè)單位基本信息、地質(zhì)勘查活動信息、信用信息和政府監(jiān)管信息；平臺應(yīng)用層，設(shè)置多種管理權(quán)限和使用窗口，便于眾多監(jiān)管主體使用、履行監(jiān)管職能；信息共享層，通過建立健全信息交換機(jī)制，各方面監(jiān)管服務(wù)所需要的數(shù)據(jù)信息在此交匯和交換使用。此外，隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，搭建基于移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的監(jiān)管服務(wù)平臺也是今后亟需考慮的重點(diǎn)，以便給政府、社會公眾及勘查投資人提供充分的互動性，提高平臺應(yīng)用水平和效率。

4 結(jié) 論

1) 以往地質(zhì)勘查資質(zhì)管理的一大弊端是重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管。地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消后，地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的內(nèi)涵要從“規(guī)范市場主體活動資格”向“規(guī)范市場主體行為”轉(zhuǎn)變，這一改革思路是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，是適應(yīng)地質(zhì)勘查活動的特點(diǎn)和外部環(huán)境所需要，也是政府主管部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能的需要。

2) 根據(jù)現(xiàn)代治理理念以及黨中央、國務(wù)院關(guān)于事中事后監(jiān)管的有關(guān)要求，提出地質(zhì)勘查活動“回應(yīng)式監(jiān)管”格局，基本思路是建立合作型多元監(jiān)管格局為前提、使用多樣化分層次的監(jiān)管手段為重點(diǎn)、完善法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等配套措施為補(bǔ)充、搭建基于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支持系統(tǒng)為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。

3) “回應(yīng)式監(jiān)管”格局滲透了“強(qiáng)調(diào)過程”的社會治理理念，即從業(yè)單位從事地質(zhì)勘查活動的行為有法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的衡量，從業(yè)單位在寬松的環(huán)境中從事地質(zhì)勘查活動的同時(shí)又時(shí)時(shí)處處受到信用的約束，強(qiáng)調(diào)自我“對號入座”式自律管理。通過互聯(lián)網(wǎng)+的全過程信息監(jiān)管，較好地解決了信息不對稱、動力不足、監(jiān)管成本過高、手段單一等難題。

“回應(yīng)式監(jiān)管”格局的形成也會碰到很多障礙，如政府部門之間的體制障礙影響信息共享的有效實(shí)現(xiàn)、行業(yè)組織的公信力不足而難以承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)、地質(zhì)勘查項(xiàng)目社會投資下降而難以激發(fā)社會公眾的監(jiān)督意識、從業(yè)單位自律自控意識不強(qiáng)等，這些因素都需要不斷努力克服。