鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府部門的合法性分析與危機(jī)管理

周正科

摘 要：政治合法性一直是政治學(xué)中一個重要的概念。其中基層政府的合法性更是因其關(guān)系到最廣大人民的實際民生而引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注。要做到合法性就是要求符合法律、道德與利益。然而在十九大正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，地方基層政府一方面雖獲得了發(fā)展機(jī)遇但另一方面卻也埋下了合法性危機(jī)的隱患。如何在鄉(xiāng)村振興背景下進(jìn)行合法性危機(jī)管理將成為基層政府發(fā)展的新課題。

關(guān)鍵詞：政治合法性 基層政府 合法性危機(jī) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

一、問題的提出

關(guān)于政治合法性這一概念，最早可見于亞里士多德的著作。但也有一種觀點認(rèn)為，早期的儒家經(jīng)典著作也已體現(xiàn)出了政治合法性的理念。但政治合法性確是一個模糊且難以理解與把握的概念 。因此，許多學(xué)者對政治合法性進(jìn)行了界定以便使其變得清晰。李普塞特強(qiáng)調(diào)，政治合法性是指公民相信一個國家所創(chuàng)造和維持的現(xiàn)存政治制度最適合這個社會。關(guān)于政治合法性為什么這么重要，有學(xué)者給出了這樣的解釋：任何一個國家，只有當(dāng)民眾從內(nèi)心接受了其統(tǒng)治的正當(dāng)性，服從其統(tǒng)治和管理，政府才可以維持統(tǒng)治。如果政府缺乏合法性，而僅僅依靠暴力機(jī)構(gòu)來維持其統(tǒng)治，那么它需要付出的統(tǒng)治和管理成本將大大增加[1]。

以往國內(nèi)外有關(guān)政治合法性的研究基本集中在國家層面上，對地方政府的合法性的研究并不多見。對中國地方基層政府的合法性研究主要集中在村級治理和選舉對基層自治組織的合法性的影響。然而從嚴(yán)格意義上說基層群眾性自治組織在我國并不算基層政府，我國基層政府合法性研究存在明顯缺口。

在十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國基層政府的改革在火熱中推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求是以產(chǎn)業(yè)興旺為重點;以生態(tài)宜居為關(guān)鍵;以鄉(xiāng)風(fēng)文明為保障;以治理有效為基礎(chǔ);以生活富裕為根本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要以完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，強(qiáng)化制度性供給;暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，強(qiáng)化人才支撐;健全投入保障制度，開拓投融資渠道，強(qiáng)化投入保障;制定國家鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，一方面基層政府將獲得國家專項資金的投入用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，另一方面基層政府要加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才引入，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。這對于基層政府來說既是一個機(jī)遇，也是一個挑戰(zhàn)，基層政府可能會獲得更多政治認(rèn)同但也隨時可能面臨嚴(yán)重的合法性危機(jī)。

由于現(xiàn)有對我國基層政府政治合法性研究較少且存在不足;為了彌補(bǔ)不足，本研究旨在分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府的合法性及其危機(jī)，從而在新形勢下更好指導(dǎo)基層政府工作。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府合法性分析

基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實行中起著至關(guān)重要的作用。其合法性主要表現(xiàn)為：

（一）作為被國家政策所規(guī)定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行主體， 其本身就具有一種天然的合法性。這種合法性上升到了制度層面，被看作為一種理所當(dāng)然。某鄉(xiāng)政府在國家規(guī)定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施主體上就赫赫有名。

（二）在中國的官僚制科層組織形式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府處于官僚隊伍的底層，直接管理一線的鄉(xiāng)村百姓，自人民公社廢止以來已有近40年歷史。且早在我國歷史上的秦漢時期，基層政府的管理就有所實行，人民大眾對基層政府有一種歷史上的合法性認(rèn)同。以某鄉(xiāng)政府為例，追根溯源，其大概有500多年基層管理的歷史。

（三）公推直選制的實行，牢固了基層政府的合法性。公推直選制度的實施，比較明顯地提高了民眾對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和信任。也就是說，真正的公推直選制度，不管是黨外民主（ 全體民眾選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長） ，還是黨內(nèi)民主（ 全體黨員選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記） ，都有助于提高地方政府的合法性[2]。某鄉(xiāng)政府也積極落實了國家的公推直選制度，合法性得到了一定程度上的穩(wěn)固。

（四）基層政府的績效是其合法性的重要因素。實踐表明，高績效的基層政府合法性程度越高?；鶎诱霓k事過程與結(jié)構(gòu)是構(gòu)成績效的重要組成部分，鄉(xiāng)民對基層政府的政治合法性認(rèn)同也是基于這樣一個標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f沒有績效，基層政府就不存在所謂的政治合法性。某鄉(xiāng)政府近年來一直在落實拆遷修路方案、鄉(xiāng)村環(huán)保方案。在一定程度上造福了部分鄉(xiāng)民，合法性有了提高，當(dāng)然也出現(xiàn)了一些問題。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府合法性危機(jī)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在給鄉(xiāng)村基層政府帶來發(fā)展機(jī)遇的同時也帶來諸多挑戰(zhàn)。在這些挑戰(zhàn)中，合法性危機(jī)這一挑戰(zhàn)對基層政府來說可能是致命的。筆者通過對某鄉(xiāng)政府以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的分析，找到了在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實行中基層政府可能面臨的一些合法性危機(jī)。

首先，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會加大對鄉(xiāng)村的專項資金投入加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)。這就可能會衍生尋租與腐敗。一方面資本家把握國家這一戰(zhàn)略，為了在鄉(xiāng)村投資設(shè)廠或進(jìn)行項目競標(biāo)攫取利潤，就會存在許多尋租傾向或行為;另一方面，長期的低收入導(dǎo)致基層政府官員積極性不高，再加上思想信念的不堅定以及基層政府監(jiān)督機(jī)制不完善，就會產(chǎn)生腐敗。而在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，尋租與腐敗一旦曝光，基層政府政治合法性隨時可能坍塌。

其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)人才引進(jìn)，這為基層政府官員發(fā)展裙帶關(guān)系提供了便利。人才的衡量難度大可能導(dǎo)致基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略人才引進(jìn)上任人唯親。而事實表明，只有公推直選制度的實施，才能提高民眾對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和信任。

最后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效度與質(zhì)量，而無疑給基層政府帶來了莫大的挑戰(zhàn)，他們可能會為了完成項目指標(biāo)而不折手段。其中最有代表性的是“暴力拆遷”現(xiàn)象，這種不折手段的行為進(jìn)一步破壞了官民感情，極大地降低了基層政府的政治合法性。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府合法性的構(gòu)建

基層政府缺乏政治合法性，對其本身和所管轄的鄉(xiāng)民來說都是一種災(zāi)難。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何構(gòu)建基層政府合法性，避免合法性危機(jī)顯得十分重要。

首先，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府要堅持合法的原則構(gòu)建其合法性。要堅持凡事以法律為規(guī)范，堅決杜絕違法亂紀(jì)行為，保持政府的先進(jìn)性與純潔性。避免以權(quán)謀私，公權(quán)私用，在鄉(xiāng)民心中構(gòu)建起偉大的政治形象。

其次，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府要堅持合乎道德的原則。我國是一個注重傳統(tǒng)倫理的國家，政治與輿情也緊密相關(guān)。如果在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行中基層政府沒有道德的底線，其公信力會大大降低?；鶎诱苊庵T如暴力拆遷等缺乏道德的行為。

最后，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府要堅持合乎利益的原則構(gòu)建其合法性。這里所說的利益，不僅僅是基層政府部門的利益，它更加強(qiáng)調(diào)社會與國家的利益?；鶎诱谪瀼芈鋵嵿l(xiāng)村振興戰(zhàn)略時要堅持公共利益導(dǎo)向。在面臨倫理兩難時要始終把國家和人民利益放在制高點上。這樣才能穩(wěn)固其政治合法性。

參考文獻(xiàn)

[1] 馬得勇，王正緒.民主、公正還是績效？——中國地方政府合法性及其來源分析[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012（03）：122-138.