鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作流程的優(yōu)化路徑

趙國成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作流程再造是政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的主要改革方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流程再造的特點是以服務(wù)為中心，通過業(yè)務(wù)流程優(yōu)化實現(xiàn)更好的服務(wù)水平。選取某鎮(zhèn)目前實施的企業(yè)登記審批流程為分析對象，對其現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進行分析，確定再造的類型和方法，結(jié)合電子政務(wù)進程對該流程進行優(yōu)化，并在新、舊程序流程圖的基礎(chǔ)上比較該項業(yè)務(wù)的時間、服務(wù)質(zhì)量、成本與靈活性等方面的改善情況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的相關(guān)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化提供啟示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流程再造是指以顧客滿意度為目標，檢查組織內(nèi)與組織間的信息和作業(yè)流程，通過流程分析，為提升流程績效，修正或重新設(shè)計流程，以達到流程簡化、高效、成本降低與質(zhì)量改進的過程。政府流程再造的特點是以服務(wù)為中心，所達到的效果包括以下至少一點：①流程作業(yè)時間縮短，②服務(wù)質(zhì)量提升，③成本降低，④靈活性提高。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流程再造的討論范圍是面向企業(yè)和公眾的政府事務(wù)性操作流程。本文以某政務(wù)網(wǎng)在線事務(wù)審批流程為分析對象，在原有的程序流程圖的基礎(chǔ)上對其流程操作進行具體診斷，確定再造的類型和方法，對流程進行優(yōu)化，并在新、舊程序流程圖的基礎(chǔ)上比較該項業(yè)務(wù)的時間、服務(wù)質(zhì)量、成本與靈活性等方面的改善情況。

一、案例描述與分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政審批服務(wù)大廳是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立的面向社會公眾辦理行政審批事項和相關(guān)服務(wù)事項的場所，具有集中審批、統(tǒng)一收費、綜合服務(wù)三項基本功能。

1、集中審批縣級行政審批事項。

2、大廳內(nèi)行政審批服務(wù)事項涉及的所有收費，均在大廳的收費銀行實現(xiàn)“一個窗口、一個網(wǎng)絡(luò)”統(tǒng)一收費和即辦即收。

3、提供綜合服務(wù)。除行政審批事項外，與辦理審批事務(wù)密切相關(guān)的服務(wù)類事項，如公章刻印備案、組織機構(gòu)代碼證辦理、電子身份證（數(shù)字證書）辦理等均在大廳實現(xiàn)“一站式”辦理。大廳還為公眾提供應(yīng)急和特需服務(wù)、全程導(dǎo)引服務(wù)、上網(wǎng)服務(wù)、三維模擬查詢及商務(wù)中心服務(wù)等。本文以企業(yè)注冊登記聯(lián)合辦理為分析案例，目前該業(yè)務(wù)采取“統(tǒng)一受理、相互抄告”等聯(lián)合辦理的流程，申請人在大廳“一次性”遞交申請材料，“一次性”領(lǐng)取全部證照，從原來審批申請人需往返6次、耗時1個月，到聯(lián)合辦理后申請人僅需往返2次，耗時8個工作日;已經(jīng)有了較為顯著的改善。本文將分析該流程在此基礎(chǔ)上的改進優(yōu)化空間。

二、聯(lián)合辦理流程具體如下

1、申請人從鎮(zhèn)工商局網(wǎng)站、大廳網(wǎng)站辦事指南等渠道，了解企業(yè)登記注冊聯(lián)合辦理流程和條件，準備申請材料。

2、申請人在工商局網(wǎng)站上申請名稱預(yù)先核準。

3、名稱核準后到大廳工商局和企業(yè)注冊聯(lián)合辦理窗口（聯(lián)辦窗口）咨詢準備注冊登記材料等有關(guān)事宜，領(lǐng)取申報所需的各類申請表單。

4、申請人到工商窗口遞交工商登記材料。

5、審核通過后，到聯(lián)辦窗口同步提交工商、公安、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)申請材料。

6、聯(lián)辦窗口向部門發(fā)送網(wǎng)上信息，工商、公安、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)部門實行聯(lián)合辦理。

7、申請人在聯(lián)辦窗口取得營業(yè)執(zhí)照后，攜帶現(xiàn)金存款憑條（機打聯(lián)）、經(jīng)辦人身份證、法人身份證（或護照原件及復(fù)印件、外地法人需帶暫住證）、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、委托書，到公安窗口領(lǐng)取公安備案章，之后到聯(lián)辦窗口蓋章后領(lǐng)取組織機構(gòu)代碼證。承諾時限為4個工作日。

從上述程序可以看出，申請人可以一次性在線下交齊所有申請材料，在4個工作日內(nèi)，再次前往線下辦事大廳領(lǐng)取證件。這一定程序上給申請人提供了較為清晰與便捷的渠道，但仍有流程改進的空間。

三、流程再造分析過程

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流程需要再造的信號

（1）在申請人從網(wǎng)上了解應(yīng)準備哪些材料的過程中，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)網(wǎng)下的網(wǎng)上服務(wù)大廳沒有提供涵蓋所有所需材料的單一頁面，服務(wù)大廳網(wǎng)站沒有在申請人前期準備材料時提供足夠便捷的信息咨詢服務(wù);無法在線下載表單，而需要現(xiàn)場領(lǐng)取。

（2）申請人備齊材料到達辦事大廳后，因為事先并不知曉排隊人數(shù)，也沒有網(wǎng)上預(yù)約功能，所以面臨等待時間過長的情況，會出現(xiàn)工作過程不暢快的情況。

（3）申請人由于前期準備材料階段的信息混亂，易出現(xiàn)同時準備多個部門所需的材料時忙中出錯的情況，多個部門的材料之間可能出現(xiàn)重復(fù)等現(xiàn)象。

（4）工商、公安、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)部門實行聯(lián)合辦理的過程中彼此是并行的，并不知道彼此的辦理進度，對申請人的材料沒有實現(xiàn)共享，存在潛在的有大量的材料會重復(fù)審核等狀況。

（5）在整個辦理的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)網(wǎng)的網(wǎng)上服務(wù)大廳所實現(xiàn)的功能僅僅是提供了不完整的材料準備信息，提供了辦理流程信息，停留在信息發(fā)布的階段，沒有充分利用信息化技術(shù)資源，實現(xiàn)在線事務(wù)處理。

2、我們發(fā)現(xiàn)，線下的聯(lián)合審批窗口同時承擔(dān)了咨詢功能、審批申請功能、申請資料提交功能和審核結(jié)果反饋等功能。部分功能完全可以通過在線的方式實現(xiàn)。

3、流程再造的類型與方法

（1）申請人可通過在線查詢的方式從單一頁面了解所有材料準備的信息，

（2）申請人可通過在線登記的方式，將多個部門共同需要的信息現(xiàn)行填寫;各部門單獨需要的材料，如果能夠通過在網(wǎng)上填寫或材料上傳的方式解決的，在單一網(wǎng)站進行填寫或上傳;

（3）能夠?qū)崿F(xiàn)申請人網(wǎng)上預(yù)約材料遞交時間。這樣就壓縮了不必要的等待時間，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)部門和申請者來說都是提高效率的做法。

（4）申請人一并提交多個部門的材料后，各個部門實現(xiàn)并聯(lián)處理，實現(xiàn)跨政府部門、跨層級部門流程的高度協(xié)同優(yōu)化，這需要對政府信息資源數(shù)據(jù)庫的高度共享和整合。

我們采取的方式是利用信息技術(shù)降低業(yè)務(wù)流程的中介度，主要是利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，增加前置的網(wǎng)上操作環(huán)節(jié)，降低線下無謂的等待時間。將部分信息和材料的提交提前至網(wǎng)上進行，減少線下操作的復(fù)雜程度。

4、再此基礎(chǔ)上，經(jīng)過優(yōu)化的流程。新的流程實現(xiàn)的前提是網(wǎng)上服務(wù)大廳的功能大大增強，申請人可以通過網(wǎng)上服務(wù)大廳完成名稱的預(yù)先審核和銀行賬戶驗資，并進行申請資料的上傳或填寫。若存在必須線下提交的材料，申請人在完成線上填寫后可以在線即時申請線下材料的提交時間。

而線下的聯(lián)合審批窗口只留下咨詢和接收材料的功能，其他四大部門所需要的線下材料由線下聯(lián)合審批窗口統(tǒng)一處理。因為申請人已通過在線的方式上傳了材料，所以各部門都應(yīng)共享網(wǎng)上服務(wù)大廳的申請人資料數(shù)據(jù)庫，雖然仍然是各部門并聯(lián)處理，但是從申請人角度，避免了重復(fù)填寫或提交資料的成本。

5、在此基礎(chǔ)上，我們從時間、質(zhì)量、成本和靈活性等四個維度（即TQCF）上進行對比新舊流程的實現(xiàn)效果。

（1）從流程作業(yè)時間上看，改善后的流程減少了線下等待的不確定時間，在提前通過網(wǎng)上提交部分材料后，聯(lián)辦大廳的線下處理時間相應(yīng)也會減少。

（2）從效果和質(zhì)量上看，線下材料的減少有利于差錯和疏漏的減少。建立統(tǒng)一的網(wǎng)上信息查詢的平臺有利于申請者在材料準備時減少差錯的出現(xiàn)。

（3）從成本上看，主要節(jié)約了雙方的時間成本，如果全部材料都可以通過在線上傳的方式進行，則申請人只需要前往線下辦事大廳一次，即可辦完所有程序。

（4）從靈活性上看，增加了網(wǎng)上服務(wù)大廳的實際功能，大大降低了紙質(zhì)材料出現(xiàn)錯誤后補救的成本，眾多環(huán)節(jié)均可前移至在線辦理，線下服務(wù)大廳僅僅承擔(dān)了接收紙質(zhì)材料的功能。

6、優(yōu)化后該審批流程

線上服務(wù)大廳和線下服務(wù)大廳的功能相互補充，能夠在確保審核的有效性的前提下，資料可通過在線上傳的方式進行審核，線下服務(wù)大廳只是為了方便上網(wǎng)不易的公眾，或者接收需要保存紙質(zhì)原件等其他實物材料。線下服務(wù)大廳的信息基礎(chǔ)也是依托于線上服務(wù)大廳，而服務(wù)大廳的信息數(shù)據(jù)庫后臺應(yīng)與其他部門的后臺相互聯(lián)通，實現(xiàn)信息共享。將審批過程盡可能地轉(zhuǎn)移到線上進行，同時也便于申請人在線隨時跟進申請進度。

向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，需要政府部門采取“行政職能轉(zhuǎn)變與電子政務(wù)服務(wù)提升”的同步改善的策略，將政府的行政服務(wù)流程在線化的前提是明確政府的權(quán)力清單和權(quán)力邊界。在服務(wù)性質(zhì)的職能實現(xiàn)上，政府的便民化流程改造值得鼓勵，更應(yīng)努力實現(xiàn)便民服務(wù)的在線化程度，向在線事務(wù)互動處理階段發(fā)展。

四、建議與展望

作為服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的重要組成部分的政府運行流程，再造必須緊緊依循新型公共服務(wù)和民生社會建設(shè)兩個維度，必須依次經(jīng)歷完善傳統(tǒng)服務(wù)流程和構(gòu)建新型公共服務(wù)流程兩個漸進階段，必須兼顧實體性和虛擬性兩種類型流程的再造。

政府流程再造通常是以方便民眾、操作簡易、辦事及時為標準的政務(wù)流程革新，其有代表性的表現(xiàn)形式是許多地方政府正在開展的一站式服務(wù)、窗口式服務(wù)。這種政府流程的再造只是工作流程的簡化或重組，主要是以減少辦事程序、縮短辦事時間為目的部門間辦事項目的簡單整合或聯(lián)動。而我們所追求的與電子政務(wù)推動相結(jié)合的政府流程再造，是希望政府能夠提供新型的公共服務(wù)，政府能夠利用技術(shù)資源，提高為民眾的服務(wù)水平，建立人民與服務(wù)者之間的一種互動的過程，雙方可以交流信息、相互協(xié)商、達成一致。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的審批流程存在進一步便民的改善空間后，如何將這種意識轉(zhuǎn)化為政府流程再造的實際行動，需要從政府自身轉(zhuǎn)變職能、向服務(wù)型政府邁進開始。服務(wù)型政府運行流程的設(shè)計與推行是與信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代的通訊傳輸技術(shù)的進步相適應(yīng)的。在改革現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)方式和運行機制、實施流程再造時，必須充分考慮到人類已經(jīng)進入信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代的這一現(xiàn)實背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)流程結(jié)構(gòu)必然會出現(xiàn)符合公共信息存儲、提取和傳輸新需求的變化。向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，需要政府部門采取“行政職能轉(zhuǎn)變與電子政務(wù)服務(wù)提升”的同步改善的策略，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政服務(wù)流程在線化的前提是明確政府的權(quán)力清單和權(quán)力邊界。

未來，政府流程再造的價值取向仍然是以為公眾便利需求而服務(wù)。在逐步實現(xiàn)前臺實體大廳統(tǒng)一窗口和在線服務(wù)大廳的功能整合后，應(yīng)進一步解決部門之間、層級之間的數(shù)據(jù)庫碎片化問題。地方政府流程再造下一步的主攻方向就是整體服務(wù)，實現(xiàn)“前臺”與“后臺數(shù)據(jù)庫”的“無縫隙”的信息共享與協(xié)同服務(wù)，建立跨部門、跨地區(qū)的“縱向”與“橫向”相結(jié)合的協(xié)同政務(wù)服務(wù)機制和一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

應(yīng)進一步深化政府職能轉(zhuǎn)變改革，特別是利用電子政務(wù)推進過程實現(xiàn)政府事務(wù)的透明化。應(yīng)加強政府服務(wù)職能的頂層設(shè)計與制度安排，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標準化建設(shè)，繼續(xù)清理行政審批權(quán)力。

（作者單位：210094南京理工大學(xué)）