新《土地管理法》中的義烏印記

□ 義烏市自然資源和規(guī)劃局 張黎明

2015年3月，義烏市被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革任務(wù)；2016年9月，原國土資源部又部署義烏市統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收制度三項(xiàng)改革。試點(diǎn)開展以來，義烏市全面把握以人民為中心的發(fā)展思想，始終踐行保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的理念，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，系統(tǒng)破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展當(dāng)中的“人、地、錢”問題，保障了農(nóng)民基本權(quán)利，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，增強(qiáng)了農(nóng)民的獲得感，同時也為中央決策和國家修法提供了豐富的實(shí)踐樣本和制度供給。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案，至少在以下十個方面深深烙下了義烏印記。

一、保障農(nóng)村村民戶有所居

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。

義烏改革實(shí)踐：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“戶有所居”。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的203個村，由政府主導(dǎo)，集中安置到41個社區(qū)，允許農(nóng)民以合法宅基地占地面積1∶5置換權(quán)益面積。按照“1+X”原則，在保證居住的前提下，允許置換成高層公寓、工業(yè)倉儲、商業(yè)用房或選擇貨幣補(bǔ)償。全市已建集聚建設(shè)高層公寓項(xiàng)目7個，總建筑面積227萬平方米，總套數(shù)11885套，已全部用于農(nóng)民住房保障，將1.5萬農(nóng)民納入城市生活。二期6個項(xiàng)目建設(shè)正在有序推進(jìn)中。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，推行農(nóng)村更新改造，繼續(xù)落實(shí)“一戶一宅”。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的329個農(nóng)村，編制了“1（鎮(zhèn)區(qū)、城市分區(qū)）+X（中心村）+Y（保留村）”的鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，規(guī)劃建設(shè)富有地域特征、時代特色、鄉(xiāng)土風(fēng)情、文化傳承的和美鄉(xiāng)村。試點(diǎn)以來，已有120個村啟動更新改造。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。但人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。

二、保障宅基地用益物權(quán)

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民對宅基地只有用于居住的權(quán)利。

義烏改革實(shí)踐：2015年4月，在全國率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)。在以下三個方面作重點(diǎn)探索：一是落實(shí)村集體的宅基地所有權(quán)，豐富所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式；二是在相對固化的基礎(chǔ)上有效優(yōu)化宅基地分配的資格權(quán)；三是多途徑放活宅基地使用權(quán)。義烏宅基地“三權(quán)分置”的探索，讓農(nóng)村和農(nóng)民直接獲利81.1億元，而且從理論上創(chuàng)新了宅基地上的權(quán)利體系，豐富了盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)村住房的手段，并為2018年中央一號文件部署宅基地“三權(quán)分置”作了有效探索。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

三、完善宅基地自愿有償退出機(jī)制

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民要“一戶一宅”，沒有建立農(nóng)民自愿退出宅基地的有償激勵機(jī)制。

義烏改革實(shí)踐：積極鼓勵分類退出宅基地。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的農(nóng)村，集中自愿參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)退出宅基地；二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的近郊村，鼓勵退出多占宅基地用于村內(nèi)宅基地再分配；三是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的遠(yuǎn)郊村，引導(dǎo)下山農(nóng)民退出宅基地置換城鎮(zhèn)住房。同時，義烏探索“集地券”制度，按規(guī)劃鼓勵農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地。試點(diǎn)以來，已通過各種方式共退出宅基地7208畝。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

四、下放農(nóng)村宅基地審批權(quán)限

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。

義烏改革實(shí)踐：2009年全市全面下放農(nóng)村村民住宅用地審批權(quán)限，委托鎮(zhèn)、街道人民政府直接審核、審批，并將相關(guān)環(huán)節(jié)全部納入便民服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”。自權(quán)限下放以來，各鎮(zhèn)街累計(jì)辦理審批7.4萬戶。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。

五、新增建設(shè)用地可以集體經(jīng)營性建設(shè)用地方式入市

原《土地管理法》規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，單位或者個人才能依法使用，也就是說集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能直接入市。2014年12月中央印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）也只允許存量集體建設(shè)用地入市。

義烏改革實(shí)踐：2017年2月，義烏制定了《義烏市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，明確提出存量和增量集體建設(shè)用地按規(guī)劃確定為經(jīng)營性用地的可以直接入市。后義烏市又多次向原國土資源部建議，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在堅(jiān)守改革“三條底線”前提下要堅(jiān)持存量和增量并重。試點(diǎn)以來，全市已累計(jì)完成入市43宗，總用地面積267.7畝，成交價款2.35億元，扣除增值收益調(diào)節(jié)金后，村集體獲益超過1.7億元。其中，增量建設(shè)用地入市14宗，用地面積84.5畝。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單經(jīng)或者個人直接使用。土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。

六、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途拓展為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)可以使用集體建設(shè)用地。

義烏改革實(shí)踐：2017年2月，制定的《義烏市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“經(jīng)營性”明確界定為除房地產(chǎn)開發(fā)之外的所有用途。因此，在已經(jīng)成交的43宗入市地塊中，3宗為旅館用地，6宗為商業(yè)用地，11宗為公共服務(wù)設(shè)施用地，7宗為公共設(shè)施、商業(yè)用地，2宗為商業(yè)居住用地，9宗為教育設(shè)施用地，2宗為工業(yè)用地，2宗為批發(fā)市場用地，1宗為風(fēng)景名勝設(shè)施用地。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地可以入市。

七、明確界定“公共利益”范圍

原《土地管理法》規(guī)定，除特殊情況外，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。同時，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實(shí)行征收，但對“公共利益”的范圍沒有明確界定。

義烏改革實(shí)踐：2017年2月，制定《義烏市改革和完善土地征收制度的實(shí)施意見》，明確提出科學(xué)合理界定公共利益用地，具體方法為“1個土地征收目錄+1個公共利益爭議解決機(jī)制”。規(guī)定因國防和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)和成片開發(fā)建設(shè)等六種情形可以實(shí)施土地征收。同時也規(guī)定，對擬征地項(xiàng)目是否屬于公共利益有異議的，由義烏市人大進(jìn)行裁定。試點(diǎn)以來，該市通過集體經(jīng)營性用地入市或只轉(zhuǎn)不征等方式落實(shí)項(xiàng)目用地1670畝，縮小土地征收規(guī)模11.3%。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收。

八、規(guī)范土地征收程序

原《土地管理法》規(guī)定，土地征收程序?yàn)椋簲M征收土地告知被征地單位→對擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)→召開村民（村民代表）會議→與被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議→征收土地方案報(bào)批→征收土地公告→補(bǔ)償安置方案公告→落實(shí)土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)用和社會保障費(fèi)用→組織實(shí)施補(bǔ)償方案→交付土地。

義烏改革實(shí)踐：為充分做好土地征收前期工作，更好地保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，義烏將土地征收程序調(diào)整為：擬征收土地告知被征地單位→對擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)→市政府將擬征收土地、補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告→召開村民（村民代表）會議→與被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議→落實(shí)土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)用和社會保障費(fèi)用→征收土地方案報(bào)批→發(fā)布征收公告→組織實(shí)施補(bǔ)償方案→交付土地。

▲2016—2017年義烏市征地制度改革中農(nóng)民所得收益明細(xì)表 單位：萬元

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，土地征收相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

九、土地征收按區(qū)片綜合價補(bǔ)償

原《土地管理法》規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

義烏改革實(shí)踐：2003年6月，義烏市在征收土地當(dāng)中就按征地區(qū)片綜合地價補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按不同地類分為4級，土地補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)分別為3.4萬元/畝、3萬元/畝、2.7萬元/畝、2.4萬元/畝。后于2009年1月、2012年1月、2014年7月、2017年12月作了4次調(diào)整，現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為5.6萬元/畝。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，征收土地按區(qū)片綜合地價補(bǔ)償，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。

十、建立被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)保障機(jī)制

原《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，其中征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

義烏改革實(shí)踐：為保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，義烏土地征收補(bǔ)償包括區(qū)片綜合地價、青苗及地上附著物補(bǔ)償、留地安置收益、社會保障補(bǔ)償、農(nóng)民住宅保障補(bǔ)償。據(jù)浙江大學(xué)測算研究，2016、2017年義烏市在土地征收當(dāng)中農(nóng)民獲得收益見表上表。

通過改革試點(diǎn)，新《土地管理法》規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

自2015年以來，全國33個農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點(diǎn)均取得了明顯成效，為《土地管理法》修改奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。但是，33個試點(diǎn)地區(qū)由于改革的“底圖”不一樣，各自描繪的“藍(lán)圖”也不同，義烏作為全國先發(fā)地區(qū)，其農(nóng)村土地制度也具有一定先進(jìn)性，改革中尚有許多可復(fù)制、能推廣、利修法的經(jīng)驗(yàn)需在下一步繼續(xù)總結(jié)完善。