公正程序與公共原則：地方政府邊界重劃的三項(xiàng)主張

羅南·帕迪森 馬雪松

譯者按：本文原題為“Redrawing Local Boundaries： Deriving the Principles for Politically Just Procedures”，選自約翰·麥里格萊納（John Meligrana）主編的《地方政府邊界重劃：政治、程序與決策的國際研究》（Redrawing Local Government Boundaries： An International Study of Politics， Procedures and Decisions， University of British Columbia Press， 2004）。羅南·帕迪森（Ronan Paddison）現(xiàn)任英國格拉斯哥大學(xué)地理系教授、高級(jí)榮譽(yù)研究員，曾任《城市研究》（Urban Studies）、《空間與政治》（Space and Polity）等國際人文地理、城市治理研究主流期刊主編，長(zhǎng)期從事區(qū)域城市治理與地方政府規(guī)劃研究，在多中心城市治理、社會(huì)政策以及城市政治變遷領(lǐng)域造詣?lì)H深。從政治地理學(xué)與市政管理學(xué)角度來看，地方政府邊界重劃及市政轄域分并調(diào)整，其實(shí)質(zhì)為城市空間和區(qū)域資源在特定行政結(jié)構(gòu)、發(fā)展結(jié)構(gòu)、財(cái)政結(jié)構(gòu)背景下的再次組合排列。因此，地方政府治理與城市治理在關(guān)注相關(guān)改革動(dòng)因與管理技術(shù)的同時(shí)，不應(yīng)忽視地方政府邊界重劃的公正程序與公共原則。在本文中，帕迪森教授通過審視地方政府邊界性質(zhì)以及地方政府邊界重劃所涉問題，指出重新建構(gòu)更為適當(dāng)?shù)牡胤秸吔鐟?yīng)遵循三項(xiàng)主張。具體而言，地方政府邊界重劃應(yīng)反映地方相關(guān)主體的偏好和需要，應(yīng)具有公平的、透明的和相對(duì)較易實(shí)現(xiàn)的程序，還應(yīng)包容不同層級(jí)精英的合理利益訴求。

一、地方政府邊界改革與現(xiàn)代城市治理

地方政府在國家治理中扮演重要角色，并在地方層面構(gòu)建及傳導(dǎo)治理功能。地方政府功能并不限于上述方面，其在民主領(lǐng)域起到的作用可為國家合法性提供有益支撐。對(duì)大多數(shù)國家而言，地方政府不僅在地方層面?zhèn)鬟f公共服務(wù)，同時(shí)還是承載國家管制功能的媒介和工具，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮必要的能動(dòng)作用。

一般而言，地方政府的自主程度、運(yùn)行方式、財(cái)政手段和空間范圍，均遵循上級(jí)政府所定規(guī)則。在地方政府如何建構(gòu)以及重構(gòu)的問題上，審慎考慮地方因素有利于不同行政層級(jí)中利益相異的行動(dòng)者開展對(duì)話，確保地方區(qū)劃改革順利推行。在城市區(qū)域內(nèi)部，地方政府邊界構(gòu)建與邊界改革表現(xiàn)為兩個(gè)突出問題：城市區(qū)域是否應(yīng)該以及如何從其依托的鄉(xiāng)村腹地分割出來？城市區(qū)域自身管理體系又該如何建立起來？鑒于城市事務(wù)的錯(cuò)綜復(fù)雜和所轄區(qū)域的利益牽涉，不難想象大幅度重新調(diào)整地方區(qū)劃將引發(fā)多方關(guān)切。城市政府和城市管理作為地方治理體系的重要組成部分，城市政府邊界改革總會(huì)引致不同程度的爭(zhēng)議。

城市是資源流動(dòng)與地方治理的關(guān)節(jié)點(diǎn)，尤其在財(cái)富集聚方面表現(xiàn)優(yōu)異。大城市發(fā)展與社會(huì)的城市化意義重大，城市作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵場(chǎng)所，生產(chǎn)要素在此匯集、轉(zhuǎn)化并向外擴(kuò)展以至形成規(guī)模。城市化不僅使城市與城鎮(zhèn)成為貿(mào)易及生產(chǎn)體系的紐帶，還使其空間得以擴(kuò)展并蘊(yùn)含豐富的社會(huì)多樣性。19世紀(jì)的工業(yè)城市化催生了大城市網(wǎng)狀格局與百萬級(jí)人口，城市治理問題隨之備受矚目。城市化激發(fā)人們思考城鎮(zhèn)與城市是否應(yīng)從毗鄰的鄉(xiāng)村區(qū)域劃出。英國從19世紀(jì)30年代起便將城市和鄉(xiāng)村區(qū)別開來，邊界劃分使城鎮(zhèn)由鄉(xiāng)村區(qū)域脫幅，其他歐洲國家紛紛效仿這一改革舉措。無論采取這種做法的理由多么充分，切割活動(dòng)卻并非一次成型或一勞永逸：城市增長(zhǎng)使市政合并問題長(zhǎng)期存在，關(guān)于城市區(qū)域是否應(yīng)從鄉(xiāng)村區(qū)域劃出的爭(zhēng)論也片刻未歇。就規(guī)模而論，現(xiàn)代城市同早期聚落型城市差異極大，一些城市社會(huì)學(xué)者試圖展示現(xiàn)代城市的新穎所在。沃思（Louis Wirth）曾對(duì)比現(xiàn)代城市社會(huì)同工業(yè)社會(huì)的區(qū)別，指出城市生活具有規(guī)模大、密度高、異質(zhì)強(qiáng)的特征。在沃思看來，城市社會(huì)同前城市社會(huì)不僅體量有別，更存在本質(zhì)上的分殊。市民社會(huì)關(guān)系鮮有親密感，而是較多呈現(xiàn)工具性和契約性色彩。與此同時(shí)，現(xiàn)代城市社會(huì)關(guān)系受個(gè)體收入差異較大影響，移民城市社會(huì)差異水平對(duì)社會(huì)關(guān)系施加的影響尤為突出。城市迅速擴(kuò)張的相關(guān)問題集中反映在社會(huì)方面，促使人們思索城市管理的規(guī)范性意義。

城市生活的顯著后果是造就了空間外部性的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)在城市區(qū)域交錯(cuò)盤結(jié)并使城市規(guī)劃利弊參半。許多人主張，應(yīng)對(duì)可能侵損社會(huì)生活或威脅社會(huì)秩序的領(lǐng)域及問題加以控制。實(shí)施控制必然涉及政府權(quán)力的行使，制度工具為管理那些基于共同利益的公共服務(wù)項(xiàng)目提供助益。在服務(wù)供給方面，應(yīng)由誰以何種方式做出決定，應(yīng)在哪些區(qū)域提供公共服務(wù)，應(yīng)讓地方政府還是上級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，此類現(xiàn)實(shí)難題極易觸發(fā)大眾討論。特別是在城市管理過程中，公益品的供給不可避免牽涉諸多議題，如是否建立確保公共服務(wù)在地方政府間有效傳遞的監(jiān)督機(jī)制，誰來支付公共服務(wù)費(fèi)用，誰來決定公共服務(wù)供給方式，這種決定方式是否應(yīng)體現(xiàn)民主性和公開性。由于各人價(jià)值立場(chǎng)常常迥乎不同，因而很難以對(duì)錯(cuò)與否簡(jiǎn)單回答上述問題。

本文關(guān)注民主政治發(fā)展條件下地方政府邊界的改革實(shí)踐。相較指令型地方政府職能及傳統(tǒng)型邊界設(shè)置方式，地方政府邊界改革的民主實(shí)踐倚重公開談判活動(dòng)推進(jìn)地方區(qū)劃調(diào)整，強(qiáng)調(diào)地方區(qū)域相關(guān)主體參與邊界重構(gòu)過程并發(fā)揮突出作用。城市管理民主這一理念富于爭(zhēng)議性，不少人相信即使公民擁有控制公共領(lǐng)域的權(quán)利，也只能經(jīng)由民主選舉和地方議會(huì)間接達(dá)致目的。這些人還提出，僅僅基于管轄區(qū)域集體性為城市民主管理進(jìn)行辯護(hù)，地方政府很可能以集體偏好為由否定個(gè)體偏好。以上見解或許不無道理，但本文認(rèn)為在構(gòu)建及重構(gòu)地方政府邊界問題上，民主決策過程主要指政治化的轄域博弈活動(dòng)，其中的權(quán)力關(guān)系可對(duì)結(jié)果造成關(guān)鍵影響。眾多案例表明，事關(guān)地方區(qū)劃調(diào)整的決定往往由民主選舉產(chǎn)生的上級(jí)政府或中央政府做出，這一決定如若明顯背離地方主體偏好，上級(jí)政府或中央政府則可能同時(shí)聲稱自身做法的正當(dāng)性，這也顯示出多層級(jí)和多元化所導(dǎo)致的標(biāo)量上的矛盾性（scalar contradictions）。因此，探究地方政府邊界改革的政治活動(dòng)和相關(guān)過程，應(yīng)以民主機(jī)制特別是地方層面的民主機(jī)制為必要前提。本文將提出有關(guān)地方區(qū)劃改革的三項(xiàng)建議性主張，認(rèn)為制度性程序可以促進(jìn)轄區(qū)變革結(jié)果的公正性。這三項(xiàng)主張的公正性意蘊(yùn)很可能被人貼上理想主義的標(biāo)簽，但本文只是在規(guī)范研究意義上將地方政府邊界重劃的公正制度安排視作理想類型，并據(jù)此評(píng)估現(xiàn)實(shí)過程與結(jié)果。

二、地方政府邊界的性質(zhì)：納入、排除、轄域與權(quán)力圖譜

邊界具有納入與排除雙重屬性。邊界的畛域劃分確立了不同形式的共同體，邊界的內(nèi)外區(qū)隔產(chǎn)生出可被明確感知的差異。邊界同轄域（territoriality）聯(lián)系緊密，都基于社會(huì)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)原因而為重要空間設(shè)定限度。既已劃定的邊界看上去自然而然，但社會(huì)建構(gòu)論學(xué)者薩克（Robert Sack）在考察邊界性質(zhì)時(shí)提出，轄域是“創(chuàng)設(shè)及維系地理情境的工具，人們由此感受世界并對(duì)其賦予意義”。一方面，轄域作為承載日常實(shí)踐的基本空間，是構(gòu)成自我認(rèn)同的關(guān)鍵要素。另一方面，轄域作為實(shí)現(xiàn)排他性所有權(quán)的手段，精確邊界可以確定空間限度，“標(biāo)示所控轄域以及權(quán)力實(shí)施的既定空間”。社會(huì)建構(gòu)論學(xué)者主張邊界并非地圖上的隨意勾畫，它反映社會(huì)意義并為轄域內(nèi)的社會(huì)集體設(shè)定限度。地方邊界相比國家疆界更具可塑性，政治轄域的社會(huì)化可在新轄域中輕易建構(gòu)起新的認(rèn)同，地方邊界設(shè)置并不總是依據(jù)有關(guān)轄域與國家的復(fù)雜性和歷史性觀念。

首先，區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是國內(nèi)地區(qū)邊界與城市邊界調(diào)整的主要原因。城市政治邊界究竟應(yīng)保持既定不變，還是應(yīng)同都市地區(qū)擴(kuò)張同步發(fā)展，愈益受到人們的關(guān)注和討論。贊成后者的觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府邊界同都市范圍擴(kuò)展和經(jīng)濟(jì)增幅步調(diào)一致，可以汲取更多資源并在地方層面發(fā)揮制度效力，這同樣是地方政府邊界重新設(shè)計(jì)的技術(shù)性理由。雖然地方邊界重構(gòu)多有發(fā)生，不少觀點(diǎn)也認(rèn)為地方邊界極具可塑性，但地方政府邊界在歷史中更多保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。某些國家的地方邊界堪稱該國政治版圖的活化石，比如法國的省或澳大利亞一些州下轄的行政主體，自19世紀(jì)以來甚少變動(dòng)。案例研究顯示，某些較高層級(jí)的政府試圖重塑地方政府邊界，而后者歷久彌新并延續(xù)至今。

其次，對(duì)抵制邊界變革的理由加以探討有助于再次審視邊界的性質(zhì)。一方面，邊界創(chuàng)造內(nèi)外有別的畛域，為地方設(shè)定空間限度。另一方面，邊界規(guī)定轄域意義上的場(chǎng)所（territorial arenas），為地方構(gòu)建正式權(quán)力基礎(chǔ)。邊界對(duì)基于場(chǎng)所的認(rèn)同十分重要，這是因?yàn)榈胤秸J(rèn)同強(qiáng)度取決于制度性、政治性和社會(huì)性要素的特定排列，結(jié)構(gòu)性要素塑造了地方個(gè)性特征。此外，地方認(rèn)同還會(huì)對(duì)變革施加有力抵制。在社區(qū)和地方政治聯(lián)盟中，非正式政治權(quán)力關(guān)系以及發(fā)揮能動(dòng)性的個(gè)體構(gòu)成地方政治精英的權(quán)力基礎(chǔ)，邊界改革則對(duì)其形成威脅。正如關(guān)于地方邊界重構(gòu)的一項(xiàng)鐵律所揭示的，維持現(xiàn)狀的想法總是根深蒂固。

最后，界定政治邊界性質(zhì)需要強(qiáng)調(diào)地方政治邊界的精確性。政治邊界在地理上十分明確，較少出現(xiàn)模糊不清和紊亂難測(cè)的情況。然而，地方政治邊界重劃經(jīng)常要求地方政治主體的領(lǐng)域范圍同縣市區(qū)域劃分所創(chuàng)設(shè)的地理格局相一致。具體來看，劃定地方政府邊界有兩種常見方法，一是使都市的郊區(qū)管轄權(quán)限符合基于階層或種族標(biāo)準(zhǔn)所劃分的區(qū)域，二是使新的邊界符合基于工作或零售服務(wù)狀況所劃分的區(qū)域。這里的問題是，嵌入日常生活的地理格局變動(dòng)不居乃至雜亂無章，政治邊界的精確性使其限于自相矛盾的境地，蘊(yùn)含潛在價(jià)值的可能性或許因涇渭分明的邊界劃分而不得其門而入。

本文試圖提出并闡述三項(xiàng)建議性主張，藉此探究地方政府邊界改革的公平維度。邊界重新劃定可能有損轄域利益，邊界重劃方式在反映這些利益時(shí)，還調(diào)整著邊界變革的不平等權(quán)力關(guān)系。地方自治不具絕對(duì)性，它既受制于上級(jí)政府和強(qiáng)制性政策，還受市場(chǎng)力量掣肘。地方政府是有效民主治理的保障，但其自身存在與否取決于掌握更高層級(jí)管轄權(quán)的上級(jí)主體。公平原則主張即使不能更多改變現(xiàn)狀，但至少應(yīng)使相對(duì)弱勢(shì)者表達(dá)其利益訴求。針對(duì)此類問題的三項(xiàng)主張無法做到詳盡無遺和確鑿無疑，它們不過是在本文論述當(dāng)中逐漸揭示其重要內(nèi)涵的若干假設(shè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方政府體系以及調(diào)整其轄域結(jié)構(gòu)的各種途徑，在不同國家甚至一國之內(nèi)都存在相當(dāng)差異。在調(diào)整邊界的各異策略和方法背后，實(shí)際上是關(guān)于地方政府應(yīng)服務(wù)何種目的的價(jià)值立場(chǎng)，因此很難為邊界改革提供普遍性的行動(dòng)指南。

三、地方政府邊界重構(gòu)應(yīng)切實(shí)反映地方偏好和需求

地方政府運(yùn)行應(yīng)具有對(duì)地方多樣性予以回應(yīng)的制度，地方偏好和需求尤其應(yīng)在邊界重構(gòu)中切實(shí)呈現(xiàn)出來。地方政府體系與代議制相互結(jié)合，使集體供應(yīng)（collective provision）得以在民主基礎(chǔ)上確立。選舉結(jié)果決定了議會(huì)成員能否當(dāng)選并掌握權(quán)力，無法契合地方性偏好和需求預(yù)示著權(quán)力生涯將在下次選舉活動(dòng)終結(jié)。不少學(xué)者指出，為更好做出回應(yīng)，地方政府應(yīng)是規(guī)模較小卻不乏效率的治理主體。但有待深入思考的是，規(guī)模較小的地方政府在更廣闊的地理格局下管理分內(nèi)之事會(huì)出現(xiàn)何種結(jié)果？對(duì)碎片化與穩(wěn)固性都市結(jié)構(gòu)兩種對(duì)立情況進(jìn)行分析，有助于解答上述問題。

都市往往由眾多碎片化且不相統(tǒng)屬的地方轄區(qū)構(gòu)成，這些地方轄區(qū)常被視為小規(guī)模城市。這種碎片化可能源于城市區(qū)域（urban area）的歷史演化，城市區(qū)域不斷擴(kuò)展導(dǎo)致新的近郊區(qū)域和毗鄰區(qū)域相繼出現(xiàn)。地方政府嵌套另一些“地方政府”的模式廣泛存在，現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的地理格局系于歷史紐帶，地方政府的廣泛轄區(qū)相當(dāng)于分裂狀態(tài)下的城市。碎片化結(jié)構(gòu)可以反映地方偏好和利益，但是地方政府對(duì)城市整體發(fā)展的治理能力卻因此削弱，難以運(yùn)用策略性或公正性方式處理問題。

公共選擇理論主張，城市區(qū)域碎片化使城市轄域符合地方偏好。對(duì)地方偏好和需求而言，地方政府比上級(jí)政府更具回應(yīng)性，地方政府的服務(wù)范圍與管轄區(qū)域范圍還可保持一致。這意味著碎片化城市比一體化城市更能反映居民個(gè)體偏好，以賦稅方式供給公共服務(wù)尤其說明這一點(diǎn)。蒂博特（Charles Tiebout）在論述都市碎片化時(shí)提出，城市居民作為消費(fèi)者以賦稅方式獲取服務(wù)，他們可任意選擇提供最佳公共服務(wù)的地方政府，這反映了公共選擇理論對(duì)地方代議民主長(zhǎng)久以來正統(tǒng)性的質(zhì)疑。柏利（Stephen Bailey）也在相近意義上指出，“認(rèn)為一個(gè)議員能代表選區(qū)所有居民是不準(zhǔn)確的”。這并非蓄意抹殺地方代議民主，而只是強(qiáng)調(diào)地方政府單元應(yīng)保持較小規(guī)模，因?yàn)槭忻裢姓?dāng)局接近程度越高，得到回應(yīng)的可能性也越大。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)城市愈益多樣化并容納多種文化，保持較小規(guī)模顯得尤為必要。遑論這一論點(diǎn)有無合理性，支持它的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)卻寥寥無幾。一旦關(guān)注政府回應(yīng)程度與服務(wù)供給水平的相關(guān)性，則很難察覺“接近性”（proximity）是否真的發(fā)揮作用，而且有關(guān)接近性的主張極易滑向社會(huì)決定論或空間決定論，無視人們?cè)谡芜^程中實(shí)際上的不平等。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，導(dǎo)致都市區(qū)域人員流動(dòng)的各種因素中，選擇“合適”的地方市政當(dāng)局這一點(diǎn)沒有想象中那么重要，蒂博特的“用腳投票”策略模式顯然存在局限。

雖然城市碎片化得到公共選擇理論的支持，但強(qiáng)調(diào)市政聯(lián)合的觀點(diǎn)指出城市碎片化的種種弊端，主張邊界改革應(yīng)使城市的限度隨自身增長(zhǎng)和預(yù)期發(fā)展而擴(kuò)大。城市合并與城市融合方式可達(dá)到城市聯(lián)合的目的，“城市聯(lián)盟化”創(chuàng)設(shè)出一種雙層地方政府，一定程度上緩解了人們對(duì)城市聯(lián)合的抵制。地方民主理論作為支持城市聯(lián)合的重要依據(jù)，認(rèn)為選舉產(chǎn)生的地方政府有能力向轄區(qū)民眾供給充足服務(wù)。此外，通過豐富民主實(shí)踐方式和采用參與式技術(shù)，可以減少地方政府回應(yīng)性不足的問題。除了上述政治方面的論證，贊成城市聯(lián)合的人們同樣以經(jīng)濟(jì)理由支持地方政府?dāng)U大化。

人們要求地方政府提高分配效率使地方邊界改革富于合理性，但有關(guān)效率的理論描述不易得到實(shí)際測(cè)量。以歐茨（Wallace Oates）的權(quán)力分散化定理為例，為了最大程度地降低轄區(qū)內(nèi)偏好和需求的差異，該定理主張應(yīng)對(duì)地方政府邊界加以劃定?？墒羌幢闳绱?，偏好和需求在不同轄區(qū)間仍有較大差異。歐茨定理訴諸邊界劃分所蘊(yùn)含的政治意義，服務(wù)供給則考慮通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)技術(shù)效益。規(guī)模經(jīng)濟(jì)研究同受到實(shí)際測(cè)量難題困擾的歐茨定理一樣，對(duì)如何辨別規(guī)模經(jīng)濟(jì)這一問題舉步維艱。然而，無論是主張推進(jìn)城市聯(lián)合，還是要求成立規(guī)模更大的地方政府并為此調(diào)整現(xiàn)有邊界，均以規(guī)模經(jīng)濟(jì)作為論證基礎(chǔ)，不少國家為提高分配效率而大幅減少地方政府?dāng)?shù)量。

正如經(jīng)濟(jì)理論對(duì)邊界重構(gòu)產(chǎn)生突出影響，規(guī)劃理論及實(shí)踐同樣也是邊界改革的重要推動(dòng)力，歐洲國家在這方面比北美和澳大利亞更為明顯。在斯堪的納維亞各國，實(shí)體規(guī)劃（physical planning）理論作為國家干預(yù)和操控城市增長(zhǎng)機(jī)制的關(guān)鍵部分，扎根于二戰(zhàn)后現(xiàn)代化的地方治理體系。由于城市規(guī)劃及再次規(guī)劃（re-planning）同國家福利政策密切相關(guān)，地方政府在國家福利政策的地方性傳遞方面發(fā)揮主要作用，因此規(guī)劃實(shí)踐對(duì)北歐國家政策推行而言意義重大。本文認(rèn)為，地方政府的首要目標(biāo)在于充分反映地方偏好和需求，所以地方政府規(guī)模應(yīng)變得更小而非更大。與此同時(shí)，地方政府還需要重視包括稅收和公正在內(nèi)的財(cái)政問題，這要求通過城市聯(lián)合的途徑減少因碎片化而導(dǎo)致的城市貧富分化。

四、地方政府邊界調(diào)整應(yīng)具有公平性、透明性和可及性

邊界調(diào)整是行政管理過程中的棘手難題。行政性邊界具有“絕對(duì)性”，邊界重組可能產(chǎn)生零和博弈效果，致使不同主體的利益增加或減少。地方政府邊界改革總是充滿爭(zhēng)議，維持地方格局現(xiàn)狀與重劃行政版圖兩種做法都涉及重要利害關(guān)系，這意味著決定邊界調(diào)整的程序本身可能成為沖突來源。正如前一項(xiàng)主張所揭示的，是否以及如何重劃邊界這類地方偏好和需求時(shí)常引發(fā)爭(zhēng)論，人們也往往要求決策過程應(yīng)具有公平性、透明性和可及性。

邊界調(diào)整經(jīng)由諸多方式實(shí)現(xiàn)，各國采取的重劃類型并不相同。加拿大與英國運(yùn)用半司法性質(zhì)的特別法庭處理邊界調(diào)整問題，但地方政府合并卻不必然涉及民眾參與和議會(huì)決定。每種方式各有利弊，但本文研究重點(diǎn)在于闡述公平性、透明性及目標(biāo)可及性原則指導(dǎo)下的地方政府邊界調(diào)整實(shí)踐。在利益受損一方看來，邊界調(diào)整問題或許隱含某種偏袒行為，而遵循上述基本原則可令這種偏袒性降至最低。

一般認(rèn)為，決策包含不同階段，權(quán)力關(guān)系均在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。決策階段包括政策納入、議程設(shè)置與非決策因素排除，以及最終做出決定的相關(guān)過程。就前三個(gè)階段而言，政策納入指某項(xiàng)議題被認(rèn)為同政策存在相關(guān)性;議程設(shè)置指對(duì)待和處理該議題的具體細(xì)節(jié);非決策因素排除指哪些問題未被列入議程?？梢钥闯?，有能力影響議程設(shè)置并將相關(guān)議題引入或剔除的行動(dòng)者，在任何決策過程中都是強(qiáng)勁有力的政策推手，而解決邊界調(diào)整問題的決策程序?qū)ψ罱K政策結(jié)果至關(guān)重要。不平等的權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為決策過程相對(duì)不透明，以及相關(guān)利益主體不易接近決策場(chǎng)所，偏袒行為則可能發(fā)生在決策過程的任一階段。

當(dāng)前邊界即使看似不合時(shí)宜，但這并不意味邊界調(diào)整必然會(huì)被納入政治議程。19世紀(jì)末，英格蘭混亂不堪的邊界，以及地方城市體系的多樣性，令邊界標(biāo)準(zhǔn)化政策的推行具有充分合理性。當(dāng)代，美國城市在行政區(qū)劃混亂程度上與彼時(shí)的倫敦難分伯仲，但前者遭遇的問題從未被納入議事日程，這也促使人們思索邊界改革成為政策議題是否具有偶然性。一旦邊界改革被認(rèn)為有助于改善政策，邊界調(diào)整當(dāng)中便顯現(xiàn)出“議程制定者”握有的權(quán)力。何種邊界及地方政府體系應(yīng)納入改革？改革是局部適用還是全面施行？當(dāng)前改革是否會(huì)影響全部地方政府邊界？在非決策制定的案例中，何種地方政府邊界未經(jīng)調(diào)整？事關(guān)改革的議程設(shè)置是極為重要的決策階段，精英在其中占據(jù)上風(fēng)?？紤]到轄域重組的成本與收益，經(jīng)濟(jì)利益及經(jīng)濟(jì)精英也對(duì)議程設(shè)置過程施加影響。在權(quán)力譜系的另一端，地方政府體系內(nèi)的議程設(shè)置還會(huì)受到民眾請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)的影響。

如前文所述，決定邊界如何調(diào)整以及是否需要調(diào)整的程序包含多種類型，本文通過蘇格蘭的事例嘗試具體指出邊界調(diào)整過程的公平性、透明性與可及性問題。在蘇格蘭，小的地方邊界變革由邊界管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，這里的“小”是指對(duì)現(xiàn)有邊界做出小規(guī)模調(diào)整。邊界管理委員會(huì)無權(quán)合并現(xiàn)有區(qū)域或創(chuàng)設(shè)新的區(qū)域，該委員會(huì)的三位專員負(fù)責(zé)審閱邊界調(diào)整案例，搜集相關(guān)證據(jù)，聽取地方利益相關(guān)各方陳述，隨后舉行非公開性審議來達(dá)成可被接受的結(jié)果，并將其呈遞給作為最終裁決者的內(nèi)閣大臣。英國其他地區(qū)在處理邊界改革問題上多遵循蘇格蘭模式，許多人認(rèn)為這個(gè)程序適用于全國各地，因?yàn)槔嫦嚓P(guān)各方享有參與機(jī)會(huì)，身為邊界管理委員會(huì)專員的專家在此基礎(chǔ)上形成審慎意見，最終決定則由對(duì)國會(huì)負(fù)有政治責(zé)任的民選代表做出。然而，該程序可能并不具備其表面上的合理性。盡管邊界管理委員會(huì)在政治立場(chǎng)上表現(xiàn)出中立性，但黨派色彩仍會(huì)在最終決定階段發(fā)揮關(guān)鍵作用。專員在聽取利益各方陳述時(shí)往往偏袒某些特定證據(jù)，而地方居民投票等評(píng)估方式未被納入決策過程。因此，蘇格蘭邊界改革管理體系是否符合公平性和透明性標(biāo)準(zhǔn)，依然難成定論。實(shí)際上，權(quán)力不平等貫穿整個(gè)決策制定過程，某些利益凌駕其他利益之上，受此影響的決策程序?qū)⒅苯佑绊懻呓Y(jié)果。

五、地方政府邊界改革應(yīng)包容不同層級(jí)精英的合理利益訴求

中央與地方的政治精英，尤其是其中的民選代表可被視作地方邊界改革的關(guān)鍵行動(dòng)者。對(duì)地方精英而言，調(diào)整邊界會(huì)威脅或鞏固其權(quán)力基礎(chǔ)，甚至可能影響政治人物再次當(dāng)選國會(huì)議員的機(jī)會(huì)。對(duì)中央精英而言，調(diào)整邊界必然導(dǎo)致其他全國性政策隨之變動(dòng)。需要指出的是，中央與地方政治精英不應(yīng)全然占據(jù)主導(dǎo)地位。

中央強(qiáng)制推行的地方邊界改革使某些利益具有優(yōu)先權(quán)，這不僅極易引發(fā)地方反對(duì)，也常使中央忽視此類反對(duì)意見。在民主國家中，這種徹底強(qiáng)加的做法相對(duì)少見，而且也折射出中央與地方的非均衡或緊張關(guān)系。撒切爾政府在1985年撤銷大倫敦市政委員會(huì)，就是中央強(qiáng)加改革可能引發(fā)問題的佐證事例。保守黨內(nèi)閣憎惡工黨勢(shì)力主宰的大倫敦市政委員會(huì)，于是施加壓力以撤銷該機(jī)構(gòu)。撒切爾夫人親自坐鎮(zhèn)指揮的舉動(dòng)由于牽涉?zhèn)惗爻鞘兄卫?，引起其他?nèi)閣成員反對(duì)，但相應(yīng)措施依然得以貫徹。倫敦城市治理在保守黨支配下，同先前架構(gòu)相比，缺乏政治責(zé)任的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)接手大倫敦市政管理職能。與其他主要城市不同，倫敦不具備能在國內(nèi)或國際上代表它的單一政治主體。近期以選舉方式產(chǎn)生的倫敦市政會(huì)議，基本滿足了人們恢復(fù)大倫敦市政委員會(huì)的意愿。世界范圍的大量案例特別是多倫多和墨爾本的例子表明，內(nèi)閣政府強(qiáng)加的改革不免受到地方一定程度的反對(duì)。

從一些國家的情況可以看到，城市設(shè)立過程中公眾參與機(jī)會(huì)較為有限。許多發(fā)展中國家的案例還顯示出，在國家建設(shè)早期階段，中央采取強(qiáng)制舉措不僅常見而且具有必要性。與之相反，美國大多數(shù)州的市政合并取決于民眾意見。南非市政劃分（municipal demarcation）的權(quán)力由聯(lián)邦政府任命的管理委員會(huì)行使，但市政設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)取決于地方因素。盡管如此，有研究者強(qiáng)調(diào)，在邊界重構(gòu)問題上中央決定同地方民主決策的關(guān)系相當(dāng)模糊。

同樣，邊界調(diào)整不應(yīng)完全由地方尤其是地方精英把控。在地方精英那里，黨派政治偏見會(huì)主導(dǎo)改革的運(yùn)作方式及轄域的最終劃定。為地方利益賦予過多特權(quán)，可能造成某種程度的僵化。西班牙的案例表明，盡管民眾普遍反對(duì)地方政府邊界改革，地方精英卻不敢輕舉妄動(dòng)推行有損自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的轄域劃分方式。西班牙公民的地方自豪感營造出中央精英無法忽視的“場(chǎng)所政治”，但這種主張可能與政治離心化一樣具有危險(xiǎn)性，即地方自治可能淪為服務(wù)特定利益團(tuán)體的面具。本文不僅主張邊界重組應(yīng)反映地方偏好和需求，還認(rèn)為地方偏好和需要不應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。例如，大都市地區(qū)是國民經(jīng)濟(jì)的重要引擎，對(duì)都市區(qū)域的治理至關(guān)重要，不過仍然要防范地方主義凌駕更廣泛的利益之上。

邊界改革在權(quán)力博弈中得以建構(gòu)，精英人物占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位似乎也因此顯得“自然而然”。巴拔（Homi Bhabha）在此意義上提出，邊界由中央或精英人物創(chuàng)設(shè)。這也意味著，邊界的構(gòu)建很可能反映了位居權(quán)力金字塔頂端的精英群體的想象與利益。而對(duì)那些生活在“邊界”地帶的人們來說，邊界無疑對(duì)其日常生活發(fā)揮更為深遠(yuǎn)的影響。因此，邊界重劃問題不應(yīng)完全交由精英決定，邊界本身為那些生活在其內(nèi)部的人們賦予特殊理由，要求他們充分參與邊界重構(gòu)。

六、結(jié) ? 論

本文描述了構(gòu)成地方政府邊界改革過程基礎(chǔ)的若干主要假設(shè)，并為實(shí)現(xiàn)公正的改革過程提出三項(xiàng)關(guān)鍵性主張。規(guī)范分析曾經(jīng)是必須熟練掌握的研究路徑，解釋性和批判性分析方法卻在目前更受人們青睞。盡管如此，應(yīng)用地理學(xué)的“傳統(tǒng)”觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種分析形式在彼此結(jié)合當(dāng)中可以揭示公眾關(guān)切的爭(zhēng)議性問題，同時(shí)有助于提出解決方案。

從改革的利益配置性質(zhì)來看，這一觀點(diǎn)對(duì)邊界改革具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義，能夠?yàn)檫吔绺母锾峁┮惶装l(fā)揮基礎(chǔ)作用的公平體系，但是其對(duì)于實(shí)踐的影響應(yīng)另當(dāng)別論。政策制定者特別是邊界規(guī)劃者需要以不同思維方式對(duì)待地方政府邊界。人們對(duì)城市經(jīng)濟(jì)治理或城市社會(huì)生活有著不同興趣，當(dāng)前一些研究者甚至以后現(xiàn)代視角分析城市，提出韌性城市這一概念。有別于魯斯克（David Rusk）提出的彈性城市，韌性（flexibility）包含后工業(yè)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)過程的流動(dòng)性（fluidity）與變動(dòng)性（mobility），這表明固定化邊界已經(jīng)成為城市發(fā)展初級(jí)階段的過時(shí)概念。這類分析反映了去中心化的后現(xiàn)代觀念，即關(guān)注多樣性的政治形態(tài)，尤為重視現(xiàn)實(shí)社會(huì)地理因素的復(fù)雜性，認(rèn)為其構(gòu)成后現(xiàn)代城市生活。不難看出，把這種與以往截然不同的觀念納入邊界改革進(jìn)程，不僅需要精英轉(zhuǎn)變心態(tài)，還需要這些觀念的合理性根基得到證成。

注釋：

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