中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理研究

湯 蓓

中東地區(qū)國家政治穩(wěn)定程度不一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平各異，公共衛(wèi)生體系總體上仍比較薄弱，突出表現(xiàn)為醫(yī)療保障體系覆蓋率不高、不平等問題較為嚴(yán)重等。隨著中國與中東國家經(jīng)濟(jì)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展、人員往來的密切以及中國對地區(qū)安全事務(wù)采取更加積極的建設(shè)性介入，中東地區(qū)的公共衛(wèi)生問題已經(jīng)切實(shí)影響到中國的衛(wèi)生安全與海外利益，公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的合作也成為中國對中東地區(qū)政策中不可或缺的組成部分。

一、 中東地區(qū)公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)與難題

公共衛(wèi)生問題與中東國家和地區(qū)安全問題聯(lián)系密切。一方面，中東地區(qū)沖突與動(dòng)蕩的長期化惡化了當(dāng)?shù)氐墓残l(wèi)生條件，人道主義與公共衛(wèi)生危機(jī)頻發(fā)；另一方面，部分中東國家虛弱的衛(wèi)生系統(tǒng)成為誘發(fā)政治危機(jī)的重要因素，甚至淪為戰(zhàn)爭的工具。

首先，傳染性疾病是中低收入國家特別是沖突中國家面臨的重要健康挑戰(zhàn)，地區(qū)性公共衛(wèi)生危機(jī)頻發(fā)。在吉布提、也門等低收入國家中，瘧疾、肺結(jié)核、腹瀉等傳染性疾病依然是主要的健康殺手。(1)Ali H Mokdad et al.,“The State of health in the Arab world, 1990-2010,” The Lancet, Vol. 383, No. 9914, 2014, pp.314-316.2017年4月底，也門爆發(fā)嚴(yán)重的霍亂疫情，短短三個(gè)月內(nèi)感染人數(shù)就超過36萬，死亡人數(shù)超過1,800人，世界衛(wèi)生組織將也門的霍亂疫情劃定為最嚴(yán)重的“三級(jí)緊急狀況”?；魜y本是一種易預(yù)防的疾病，但持續(xù)多年的戰(zhàn)亂局勢使得也門基礎(chǔ)設(shè)施損毀、飲用水供應(yīng)和衛(wèi)生系統(tǒng)處于崩潰邊緣，這成為當(dāng)?shù)匾咔楸l(fā)的主要原因。(2)王云松：《也門遭遇嚴(yán)重霍亂疫情》，載《人民日報(bào)》2017年7月24日，第3版。事實(shí)上，目前中東地區(qū)多個(gè)國家的衛(wèi)生狀況被世界衛(wèi)生組織列為處于危機(jī)或緊急狀態(tài)中，其中大多數(shù)都是處于沖突中的國家(見表1)。例如，2011年敘利亞危機(jī)爆發(fā)前，該國已經(jīng)消滅了脊髓灰質(zhì)炎流行，但危機(jī)爆發(fā)后，由于兒童免疫率從超過80%下降到40%，致使敘利亞先后爆發(fā)兩輪脊髓灰質(zhì)炎疫情。(3)“More than 355,000 Children under Five Years-old Vaccinated against Polio in Hard to Reach Areas of Syria,” UNICEF, August 18, 2017, https://www.unicef.org/media/media_100680.html，登錄時(shí)間：2018年3月23日。在武裝沖突泛濫的地區(qū)，應(yīng)激障礙等精神衛(wèi)生問題十分常見。2014年加沙地帶軍事沖突升級(jí)后，家庭暴力與青少年之間的暴力問題加劇。(4)《巴勒斯坦被占領(lǐng)土(包括東耶路撒冷)的衛(wèi)生狀況》，世界衛(wèi)生組織，No. A68/INF./4，2015年5月15日，http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA68/A68_INF4-ch.pdf，登錄時(shí)間：2018年3月26日。黎巴嫩的敘利亞難民中有11%被診斷出精神障礙，該國境內(nèi)兩個(gè)難民營中患有應(yīng)激性精神障礙的難民人口占比分別達(dá)36.3%與61.9%，且兒童的狀況比成年人更為糟糕。(5)“The Other Side of Syria’s War: Communities Exposed to Traumas,” Middle East Strategic Perspective, October 30, 2015, https://www.mesp.me/2015/10/30/the-other-side-of-syrias-war-communities-exposed-to-traumas/，登錄時(shí)間：2018年3月26日。

表1 被世界衛(wèi)生組織列為處于危機(jī)與緊急狀態(tài)的中東與相關(guān)非洲國家與地區(qū)

資料來源：“Crisis,”WHO, http://www.who.int/hac/crises/en/，登錄時(shí)間：2018年3月29日。

其次，近年來中東地區(qū)難民問題凸顯，缺醫(yī)少藥的惡劣衛(wèi)生條件、幼兒免疫計(jì)劃的中斷，以及由于語言或文化障礙而無法獲得恰當(dāng)?shù)尼t(yī)療服務(wù)，可能為難民接收國帶來公共衛(wèi)生危機(jī)。(6)Alfredo Morabia and Georges C. Benjamin, “The Refugee Crisis in the Middle East and Public Health,” American Journal of Public Health, Vol. 105, No. 12, 2015, p. 2405.以中東地區(qū)難民問題最為突出的索馬里為例，由于基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，公共服務(wù)制度廢棄已久，聯(lián)邦政府無力為大規(guī)模遣返的難民提供住房、醫(yī)療、教育、飲水以及就業(yè)機(jī)會(huì)，這加重了周邊國家對于難民庇護(hù)和難民救助的負(fù)擔(dān)。(7)畢健康、陳麗蓉：《索馬里難民治理的困局及出路》，載《西亞非洲》2017年第6期，第64頁。自2009年至2013年，土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩、伊朗共接收了520萬難民。這些國家本身的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)就比較薄弱，往往需要求助于聯(lián)合國難民署等國際機(jī)構(gòu)來為難民提供衛(wèi)生服務(wù)和進(jìn)行傳染性疾病的篩查。(8)Mishal S Khan et al., “Pathogens, Prejudice, and Politics: The Role of the Global Health Community in the European Refugee Crisis,” The Lancet Infectious Disease, Vol. 16, No. 8, 2016, p. 173.與英國、德國等歐洲發(fā)達(dá)國家相比，上述難民接收國面臨的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)更大。

此外，許多中東國家虛弱的公共衛(wèi)生體系事實(shí)上加劇了社會(huì)問題的惡化，從而引發(fā)了民眾的不滿。摩洛哥、沙特阿拉伯、黎巴嫩、約旦等國開展的民意調(diào)查顯示，公共衛(wèi)生服務(wù)是民眾眼中國家面臨的最主要關(guān)切。(9)James Zogby, “Attitude of Arabs 2005: An In-depth Look at Social and Political Concerns of Arabs,” Arab American Institute, December 12, 2005, p. 4, http://b.3cdn.net/aai/6e38e45846c8ce7df5_k0m6be9di.pdf, 登錄時(shí)間：2018年3月26日。埃及“一·二五革命”后，高達(dá)88%的埃及民眾認(rèn)為衛(wèi)生體系沒有得到任何改善，51%的民眾認(rèn)為衛(wèi)生體系是政府最需要投資的領(lǐng)域。(10)“Egyptian Public Opinion Survey,” The International Republican Institute, April 14-17, 2011, pp. 12-13, http://www.iri.org/sites/default/files/2011%20June%205%20Survey%20of%20Egyptian%20Public%20Opinion,%20April%2014-27,%202011_0.pdf, 登錄時(shí)間：2018年3月26日。

與政府衛(wèi)生服務(wù)能力形成對照的是，黎巴嫩真主黨、哈馬斯、穆斯林兄弟會(huì)(以下簡稱“穆兄會(huì)”)等組織通過提供公共衛(wèi)生福利而獲得合法性。用衛(wèi)生服務(wù)換取政治支持是這些政治組織的重要目標(biāo)。約旦穆兄會(huì)與主要的伊斯蘭非政府組織聯(lián)系密切，當(dāng)?shù)卮罅吭\所和醫(yī)院由非政府組織運(yùn)作。同樣，在加沙地帶，哈馬斯控制著當(dāng)?shù)卮罅啃l(wèi)生機(jī)構(gòu)。(11)Rajaie Batniji et al., “Governance and Health in the Arab World,” The Lancet, Vol. 383, No. 9914, 2014, pp. 349-350.黎巴嫩真主黨運(yùn)營的醫(yī)院優(yōu)先對其支持者開放，尤其是忠于該組織的士兵家庭。(12)Ibid., p.350.

再次，在中東安全局勢持續(xù)緊張的環(huán)境中，區(qū)域衛(wèi)生合作雖然并非完全不可能，但仍受到諸多限制。中東國家之間在衛(wèi)生領(lǐng)域尤其是傳染性疾病聯(lián)防聯(lián)控方面的合作起步較晚。2002年，約旦、以色列、巴勒斯坦的衛(wèi)生部門與社會(huì)組織共同成立了“中東傳染性疾病監(jiān)控聯(lián)盟”(Middle East Consortium on Infectious Disease Su￣rveillance)。當(dāng)加沙地區(qū)局勢趨緊時(shí)，該監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的專家有時(shí)需要前往第三國參加會(huì)議，但他們卻面臨諸多的困難，甚至在長達(dá)數(shù)月的時(shí)間內(nèi)無法會(huì)面，影響了合作的正常展開。(13)“Catching Outbreaks Wherever They Occur,” Bull World Health Organ, Vol. 87, No. 10, 2009, p. 742.

最后，由伊斯蘭朝覲活動(dòng)帶來的大規(guī)模人口流動(dòng)與聚集是中東地區(qū)面臨的特殊公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)因素。每年朝覲期間，數(shù)以百萬計(jì)的穆斯林從世界各地抵達(dá)，其中約20萬人來自于低收入國家，很少在朝覲前接受免疫等健康服務(wù)。與此同時(shí)，沙特阿拉伯國內(nèi)也有大量注冊與未經(jīng)注冊的朝覲者潮涌至麥加。(14)參見鈕松、徐敏丹：《伊斯蘭朝覲對國際公共衛(wèi)生的影響》，載徐以驊主編：《宗教與美國社會(huì)》,第10卷，第2期，北京：時(shí)事出版社2014年版，第163-193頁；Ziad Memish, “Lessons Learned from the Management of the Hajj Pilgrimage could Help Strengthen Global Health Security,” EurekAlert!, January 15, 2012, https://www.eurekalert.org/pub_releases/2012-01/l-llf011112.php，登錄時(shí)間：2018年3月22日。極端氣候、簡陋的居住條件以及世界各地人口的混雜等因素的疊加，對傳染性疾病的防控提出了重大挑戰(zhàn)。

簡而言之，中東地區(qū)的公共衛(wèi)生問題與地區(qū)安全和國家治理問題密切相關(guān)。巴以沖突、“阿拉伯之春”等地區(qū)亂局引發(fā)的安全問題惡化了地區(qū)衛(wèi)生環(huán)境，而分散、虛弱且缺乏公平性的衛(wèi)生體系反過來又加劇了地區(qū)與相關(guān)國家的不穩(wěn)定與不安全。

二、 中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的國家利益

中國早在20世紀(jì)60年代就開始通過派遣醫(yī)療隊(duì)等形式向中東國家提供衛(wèi)生援助。作為中國外交的“金字招牌”，醫(yī)療隊(duì)幫助中國與大量“中間地帶”國家建立起了友好關(guān)系，抗御來自美國與蘇聯(lián)的雙重威脅。(15)Huang Yanzhong, “Pursuing Health as Foreign Policy: The Case of China,” Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 17, No. 1, 2017, p. 108.開展與亞非發(fā)展中國家的合作，擴(kuò)大國際統(tǒng)一戰(zhàn)線是當(dāng)時(shí)中國派遣醫(yī)療隊(duì)的主要?jiǎng)右蚝屠嫠凇Ｗ?963年以來，中國先后向阿爾及利亞、索馬里、也門、蘇丹、突尼斯、摩洛哥、科威特、敘利亞、伊朗、吉布提、阿聯(lián)酋等阿拉伯國家派出過醫(yī)療隊(duì)。(16)文少彪、朱杰進(jìn)：《中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的多視角分析》，載《阿拉伯世界研究》2016年第4期，第50-52頁。

近年來，隨著跨國流動(dòng)的日益頻繁，中國與中東國家交往的頻度與廣度都實(shí)現(xiàn)了大幅度擴(kuò)展。除傳統(tǒng)外交利益外，維護(hù)國家衛(wèi)生安全、保護(hù)中國海外利益、深化人文交流、促進(jìn)衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型逐漸成為中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的重要驅(qū)動(dòng)力。

首先，中東地區(qū)爆發(fā)的傳染性疾病流入將直接威脅中國的國家衛(wèi)生安全。例如，2015年5月26日，一名感染中東呼吸綜合癥病毒的韓國公民在隱瞞健康狀況的情況下飛抵香港，隨后入境廣東省，由于出現(xiàn)發(fā)熱癥狀被就地隔離觀察，最終得到確診。5月29日，中國向世界衛(wèi)生組織通報(bào)了該例輸入性病例。盡管由于措施得當(dāng)，中國境內(nèi)該病例的38名密切接觸者均未發(fā)生異常情況，但潛在的疾病流行風(fēng)險(xiǎn)仍不可低估。

2009年，中國成為向海灣地區(qū)出口商品最多的國家，目前雙方之間直接的人員交流也達(dá)到相當(dāng)可觀的水平。中東地區(qū)每年訪問義烏的人數(shù)約20萬，已超過訪問美國全境的人數(shù)(每年約18萬)。(17)Bryce Wakefield and Susan L. Levenstein, “China and the Persian Gulf: Implications for the United States,” Wilson Center, 2011, p. 6, https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/ASIA%20Program_China%20and%20the%20PG.pdf, 登錄時(shí)間：2018年3月28日。中國政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到與相關(guān)國家合作防控傳染性疾病的重要性。2013年中國提出“一帶一路”倡議后，國家衛(wèi)計(jì)委于2015年啟動(dòng)了配套的衛(wèi)生合作計(jì)劃?！皩?shí)施方案”中明確指出，“隨著‘一帶一路’建設(shè)不斷推進(jìn)，人員交流往來日益頻繁，我國同沿線國家傳染性疾病暴發(fā)與傳播等風(fēng)險(xiǎn)不斷升高”(18)《國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案》，國家衛(wèi)生計(jì)生委，2015年10月23日，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s7951/201510/7c6079e5164c4e14b06a48340bd0588a.shtml，登錄時(shí)間：2019年7月26日。。

在對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金投入上，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的新機(jī)制來專門管理其資金分配，并逐漸加大資金的投入力度。同時(shí)，對于參與投資小型農(nóng)田建設(shè)的民眾，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)刂贫ㄒ恍﹥?yōu)惠政策。另外，政府部門應(yīng)對其財(cái)政收入的分配進(jìn)行一定的調(diào)整，使得新的分配制度中能夠拿出更多的資金來開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。

其次，伴隨中國海外利益和海外存在的擴(kuò)展，中東地區(qū)的公共衛(wèi)生狀況不僅直接關(guān)系到中國勞務(wù)人員、海外軍事人員以及僑民的健康，而且從長遠(yuǎn)來看，作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，中東地區(qū)良好的衛(wèi)生治理將為中國與該地區(qū)實(shí)現(xiàn)雙贏。中東地區(qū)不僅是中國原油進(jìn)口的主要來源地，也是中國國際工程承包的重點(diǎn)市場和開展勞務(wù)合作的重要伙伴。中國以勞務(wù)合作形式向當(dāng)?shù)嘏神v的勞務(wù)人員主要集中在沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、卡塔爾等國，承包工程的派出人數(shù)規(guī)模更大，分布也更為廣泛。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中方企業(yè)在中東國家承建了多個(gè)重點(diǎn)基建項(xiàng)目。(19)《中國和阿拉伯國家合作共建“一帶一路”行動(dòng)宣言》(北京，2018年7月10日)，中阿合作論壇，http://www.chinaarabcf.org/chn/lthyjwx/bzjhy/dbjbzjhy/t1577010.htm，登錄時(shí)間：2018年10月26日。除了企業(yè)與人員“走出去”之外，中國在中東地區(qū)的“柔性”軍事存在也在不斷擴(kuò)大，包括向索馬里和亞丁灣海域派出護(hù)航編隊(duì)、在吉布提建立海軍后勤補(bǔ)給基地以及向中東地區(qū)派出維和部隊(duì)等。(20)孫德剛：《論新時(shí)期中國在中東的柔性軍事存在》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第8期，第20-25頁。

再次，公共衛(wèi)生問題關(guān)系各國民生，參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理為中國提供了與地區(qū)國家在社會(huì)與醫(yī)學(xué)領(lǐng)域開展交流合作的機(jī)遇，有助于提升中國的國際形象。正如中國國家主席習(xí)近平在2016年全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上的講話所言，承擔(dān)國際義務(wù)、參與全球衛(wèi)生問題的解決，“全面展示了我國國際人道主義和負(fù)責(zé)任大國形象，國際社會(huì)也予以廣泛好評(píng)”(21)《習(xí)近平：把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位》，新華網(wǎng)，2016年8月20日， http://www.xinhuanet.com/politics/2016-08/20/c_1119425802.htm，登錄時(shí)間：2019年7月26日。。中國政府決定將衛(wèi)生合作作為“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容，也正是充分認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生交流合作“社會(huì)認(rèn)同度高”“各國政府普遍重視”“直接惠及各國百姓”等，因而具有“有利于營造良好的輿論氛圍，為深化多領(lǐng)域的合作奠定堅(jiān)實(shí)民意基礎(chǔ)”的獨(dú)特優(yōu)勢。(22)《國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案》。

最后，開展與中東地區(qū)國家的衛(wèi)生交流與合作，將為中國健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型提供良好機(jī)遇。近年來，阿聯(lián)酋等中東國家已經(jīng)成為重要的中藥和中成藥進(jìn)口國，對中醫(yī)藥的需求不斷增長，中國對阿聯(lián)酋和沙特的中藥出口額分別達(dá)到3,048萬美元和733萬美元；中國與這些國家在醫(yī)療旅游、中藥種植等領(lǐng)域也有很大的合作空間。(23)宋欣陽、李綿綿：《中醫(yī)藥參與海合會(huì)國家衛(wèi)生治理述論》，載《阿拉伯世界研究》2017年第5期，第66頁。中國已經(jīng)在“一帶一路”衛(wèi)生合作計(jì)劃中專門針對阿拉伯國家和伊斯蘭世界提出了民族醫(yī)藥宣傳計(jì)劃，以“吸引更多海內(nèi)外投資者”和“促進(jìn)傳統(tǒng)醫(yī)藥——尤其是回醫(yī)藥——方面的技術(shù)合作和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易”。(24)《國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案》。另外，中國與以色列之間的醫(yī)藥與醫(yī)療器械貿(mào)易也發(fā)展迅速，2013年以色列相關(guān)企業(yè)對華出口貿(mào)易額已接近1億美元。(25)《中以簽署藥品、醫(yī)療器械和食品監(jiān)管合作諒解備忘錄》，載《科技日報(bào)》2013年12月21日，第2版。

可以說，中東地區(qū)的衛(wèi)生治理狀況已經(jīng)切實(shí)關(guān)切到中國衛(wèi)生安全、海外人員健康、國際形象以及健康產(chǎn)業(yè)等多方面的利益。驅(qū)動(dòng)中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的因素也日益多元。

三、 中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的政策定位

隨著與中東地區(qū)國家在衛(wèi)生領(lǐng)域合作的不斷擴(kuò)展與深入，中方相關(guān)政策規(guī)劃也在逐步成型。目前，參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理已經(jīng)成為中國中東政策的重要組成部分，并以社會(huì)領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作為框架來定位雙方在衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的合作關(guān)系。

首先，在“全面合作、共同發(fā)展”理念的引領(lǐng)下，衛(wèi)生合作已經(jīng)成為中國對中東政策的有機(jī)組成部分。2004年中阿合作論壇成立后，衛(wèi)生健康始終是雙方共同關(guān)注的領(lǐng)域，在歷年中阿合作論壇行動(dòng)執(zhí)行計(jì)劃中均得到體現(xiàn)。合作內(nèi)容涉及傳染性疾病的防治與信息共享、傳統(tǒng)醫(yī)藥領(lǐng)域、醫(yī)學(xué)與醫(yī)療培訓(xùn)。2015年中阿衛(wèi)生合作論壇發(fā)布的《銀川宣言》明確提出，“衛(wèi)生是中阿合作的重要組成部分，對于發(fā)展中阿關(guān)系、促進(jìn)和平、鞏固友誼起著重要作用”(26)《2015中阿衛(wèi)生合作論壇發(fā)布〈銀川宣言〉》,載《寧夏日報(bào)》2015年9月12日，第3版。。在2016年中國政府發(fā)布的《中國對阿拉伯國家政策文件》中，醫(yī)療衛(wèi)生也作為社會(huì)發(fā)展的重要合作領(lǐng)域得到高度重視。(27)《中國對阿拉伯國家政策文件》，新華網(wǎng)，2016年1月13日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-01/13/c_1117766388.htm，登錄時(shí)間：2019年7月26日。

對北非阿拉伯國家而言，中非合作論壇是它們與中國開展衛(wèi)生醫(yī)療合作的重要平臺(tái)。中非合作論壇自2000年第一屆部長級(jí)會(huì)議召開起，就將衛(wèi)生合作列入了《中非經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展合作綱領(lǐng)》。除派遣醫(yī)療隊(duì)、援助醫(yī)療設(shè)備等傳統(tǒng)合作形式外，中國與北非阿拉伯國家還在降低嬰兒和孕產(chǎn)婦死亡率，預(yù)防艾滋病，治療瘧疾、熱帶病和其他疾病等方面開展合作。(28)《中非經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展合作綱領(lǐng)》，中非合作論壇，2000年10月，http://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t155561.htm，登錄時(shí)間：2019年7月26日。中非合作論壇第二屆部長級(jí)會(huì)議通過的《亞的斯亞貝巴行動(dòng)計(jì)劃》又新增了傳統(tǒng)醫(yī)藥領(lǐng)域的合作內(nèi)容，將衛(wèi)生專門人才的培養(yǎng)作為中非雙方人力資源開發(fā)合作的重點(diǎn)。(29)《中非合作論壇——亞的斯亞貝巴行動(dòng)計(jì)劃(2004-2006)》，中非合作論壇，2003年12月，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t155562.htm，登錄時(shí)間：2019年7月27日。2009年中非合作論壇第四屆部長級(jí)會(huì)議召開后，中國在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域作出了援建30所醫(yī)院和30個(gè)瘧疾防治中心，提供5億元人民幣的醫(yī)療設(shè)備與抗瘧物資，并為非洲培訓(xùn)3,000名醫(yī)護(hù)人員的具體承諾。(30)《中國將采取八項(xiàng)新舉措推進(jìn)中非務(wù)實(shí)合作》，中非合作論壇，2009年11月8日，https://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/ltda/dsjbzjhy/dsjbzh2009/t625602.htm，登錄時(shí)間：2019年7月26日。為落實(shí)中非合作論壇提出的倡議，2013年中非部長級(jí)衛(wèi)生合作發(fā)展會(huì)議召開。會(huì)議通過宣言形式，提出以非洲國家現(xiàn)有的國家衛(wèi)生戰(zhàn)略和規(guī)劃為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)衛(wèi)生人力資源開發(fā)、支持非洲國家衛(wèi)生政策和項(xiàng)目、支持衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持傳染病與非傳染性疾病防控等11個(gè)衛(wèi)生領(lǐng)域的合作規(guī)劃。(31)《中非部長級(jí)衛(wèi)生合作發(fā)展會(huì)議北京宣言》，央視網(wǎng)，2013年8月16日，http://news.cntv.cn/2013/08/17/ARTI1376733463529904.shtml，登錄時(shí)間：2019年7月26日。

此外，中國與以色列之間的衛(wèi)生合作近年來也實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。2014年中國與以色列“創(chuàng)新合作聯(lián)合委員會(huì)”機(jī)制建立后，雙方在衛(wèi)生領(lǐng)域的合作提速，并將醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、公共衛(wèi)生和衛(wèi)生應(yīng)急、遠(yuǎn)程醫(yī)療確定為三大優(yōu)先合作領(lǐng)域。衛(wèi)生合作不僅是中以創(chuàng)新合作的一大亮點(diǎn)，也是“兩國友好的一個(gè)縮影”(32)張瑾、徐嘉：《劉延?xùn)|出席中以衛(wèi)生合作研討會(huì)》，國際在線，2016年3月31日，http://news.cri.cn/20160330/705de629-b549-6f96-6a48-3c37f33e6fc4.html，登錄時(shí)間：2019年5月28日。。

與之形成對比的是，《中國對阿拉伯國家政策文件》將“醫(yī)療衛(wèi)生”與“教育和人力資源開發(fā)”“科技合作”“農(nóng)業(yè)合作”“應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護(hù)、林業(yè)合作”一同定位為“社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域”中的合作與交往。中阿《銀川宣言》強(qiáng)調(diào)“衛(wèi)生對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，應(yīng)當(dāng)將健康置于全球社會(huì)發(fā)展的中心”(35)《2015中阿衛(wèi)生合作論壇發(fā)布〈銀川宣言〉》。?！耙粠б宦贰毙l(wèi)生合作《北京公報(bào)》提出，中國與相關(guān)國家強(qiáng)調(diào)“健康是發(fā)展的核心”，衛(wèi)生領(lǐng)域的合作“不僅有利于增進(jìn)人民健康，還將為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)”。(36)《“健康絲綢之路”公報(bào)：成立“一帶一路”公共衛(wèi)生合作網(wǎng)絡(luò)》，中國網(wǎng)，2017年8月19日，http://www.china.com.cn/news/txt/2017-08/18/content_41436332.htm，登錄時(shí)間：2019年7月26日。這與中國對衛(wèi)生外交的戰(zhàn)略意義在于服務(wù)全球發(fā)展議程、保障全球人民的健康，投資健康就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，消除衛(wèi)生不公平有助于維護(hù)社會(huì)公正的認(rèn)識(shí)一脈相承。(37)陳竺：《中國衛(wèi)生外交》，載《中國衛(wèi)生人才》2012年第7期，第14頁。另外，將衛(wèi)生合作定位為社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的合作，還意味著衛(wèi)生合作承擔(dān)著增進(jìn)雙方人民之間交流與了解的責(zé)任。在中國與伊朗、沙特阿拉伯、伊拉克等國的雙邊合作協(xié)議中，衛(wèi)生合作都被歸置于人文領(lǐng)域的合作框架下。(38)《中華人民共和國和伊朗伊斯蘭共和國關(guān)于建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，外交部，2016年1月23日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677172/1207_677184/t1334378.shtml；《中華人民共和國和沙特阿拉伯王國關(guān)于建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，外交部，2016年1月20日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676860/1207_676872/t1333110.shtml；《中華人民共和國和伊拉克共和國關(guān)于建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，外交部，2015年12月22日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1326983.shtml，登錄時(shí)間：2019年7月26日。2018年習(xí)近平主席在中阿合作論壇第八屆部長級(jí)會(huì)議開幕式上的講話中明確提出，“為推動(dòng)中阿人民情感交流、心靈溝通”，中國將再向阿拉伯國家派遣500名醫(yī)療隊(duì)員。(39)習(xí)近平：《攜手推進(jìn)新時(shí)代中阿戰(zhàn)略伙伴關(guān)系——在中阿合作論壇第八屆部長級(jí)會(huì)議開幕式上的講話》，北京：人民出版社2018年版，第9頁。

最后，中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理采取的是務(wù)實(shí)合作的模式，從實(shí)際出發(fā)、講求實(shí)效是雙方合作政策的重要特點(diǎn)。在2015年中非合作論壇上，習(xí)近平主席將包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的“十大合作計(jì)劃”明確界定為中非務(wù)實(shí)合作的主要內(nèi)容。(40)《習(xí)近平在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上的總結(jié)講話(全文)》(約翰內(nèi)斯堡，2015年12月5日)，新華網(wǎng)，2015年12月6日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-12/06/c_1117367230.htm，登錄時(shí)間：2018年5月9日。中國外交部部長王毅在中阿合作論壇第六屆部長級(jí)會(huì)議上也指出，在衛(wèi)生等領(lǐng)域制定具體的行動(dòng)計(jì)劃表明了“論壇建設(shè)的務(wù)實(shí)導(dǎo)向”。(41)《王毅外長在中阿合作論壇第六屆部長級(jí)會(huì)議上的主旨發(fā)言》，中國外交部，2014年6月8日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1162594.shtml，登錄時(shí)間：2019年7月26日。這意味著，在中國看來，公共衛(wèi)生是中非、中阿各合作領(lǐng)域中具有高度共識(shí)且基礎(chǔ)較好的領(lǐng)域。這一領(lǐng)域的合作“看得見、摸得著”，容易“收獲早期成果”并“產(chǎn)生示范效應(yīng)”，有利于為雙方長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略合作關(guān)系夯實(shí)根基。

四、 中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的實(shí)踐

在實(shí)踐過程中，根據(jù)合作對象國安全環(huán)境的差異，中國與中東地區(qū)國家開展衛(wèi)生合作存在三種模式。安全風(fēng)險(xiǎn)影響了中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的介入程度，良好的安全環(huán)境是中國與地區(qū)國家全面開展衛(wèi)生合作的前提條件。

第一，中國與中東地區(qū)安全環(huán)境較好的國家之間的衛(wèi)生合作。這一類衛(wèi)生合作內(nèi)容最為廣泛，形式上既包括傳統(tǒng)的政府間雙邊合作，又發(fā)展出與地區(qū)組織合作以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間合作的模式。

中國派遣或復(fù)派醫(yī)療隊(duì)是中阿與中非合作框架高度重視的衛(wèi)生援助形式，也是覆蓋面最廣的衛(wèi)生合作形式。根據(jù)2013年中國衛(wèi)計(jì)委公布的各省份歷批援外醫(yī)療隊(duì)員名單，中國先后向14個(gè)中東國家派遣過醫(yī)療隊(duì)，共計(jì)10,409人次。其中，中國醫(yī)療隊(duì)派出批次最多的對象國是摩洛哥，累計(jì)派出人數(shù)最多的對象國是阿爾及利亞。(42)《各省歷批援外醫(yī)療隊(duì)員名單》，國家衛(wèi)生計(jì)生委，http://www.nhfpc.gov.cn/gjhzs/dyhbz/jnzt_list.shtml，登錄時(shí)間：2018年5月11日。

在新的合作方式上，中國在兩方面進(jìn)行了初步嘗試。首先，投資地區(qū)性傳染性疾病監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。2014年西非埃博拉病毒爆發(fā)危機(jī)過后，非洲聯(lián)盟提出建立覆蓋整個(gè)非洲大陸范圍的傳染性疾病監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。中國政府積極回應(yīng)，為籌建非洲疾病控制中心(Africa CDC)提供了200萬美元的資金援助，并接受非盟代表團(tuán)考察中國的傳染性疾病監(jiān)控體系。2017年1月底，非洲疾病控制中心正式運(yùn)作，其中一個(gè)地區(qū)合作中心設(shè)在埃及。

其次，通過建立中阿醫(yī)療健康合作發(fā)展聯(lián)盟的方式強(qiáng)化與阿聯(lián)酋、埃及等中東國家醫(yī)院之間的聯(lián)系，互派醫(yī)護(hù)人員提供進(jìn)修、科研合作、技術(shù)提升、聯(lián)合診療等。(43)艾福梅：《中阿醫(yī)院倡導(dǎo)成立中阿醫(yī)療健康合作發(fā)展聯(lián)盟》，中國政府網(wǎng)，2015年9月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/12/content_2930109.htm，登錄時(shí)間：2019年7月26日。在2016年中阿博覽會(huì)“走進(jìn)埃及”活動(dòng)期間，寧夏3家醫(yī)院與埃及3家醫(yī)療機(jī)構(gòu)達(dá)成合作共識(shí)。(44)《2016中國—阿拉伯國家博覽會(huì)走進(jìn)埃及活動(dòng)》，中國—阿拉伯國家博覽會(huì)，2016年6日，https://www.casetf.org/web/pages/models/1020，登錄日期：2019年7月26日。此外，中國還在阿聯(lián)酋、摩洛哥、以色列等地區(qū)國家設(shè)立海外中醫(yī)藥中心，以市場化形式推動(dòng)中醫(yī)藥服務(wù)于這些國家民眾，發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)。(45)《關(guān)于2018年度中醫(yī)藥國際合作專項(xiàng)項(xiàng)目清單的公示》，國家中醫(yī)藥管理局，2018年5月28日，http://ghs.satcm.gov.cn/zhengcewenjian/2018-05-28/7225.html，登錄時(shí)間：2018年12月21日。

第二，中國與沖突后中東國家開展的衛(wèi)生合作。這些國家往往剛從戰(zhàn)亂中恢復(fù)、百廢待興，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施與衛(wèi)生人員嚴(yán)重不足。以援建醫(yī)院、提供醫(yī)療設(shè)備與藥物、派遣醫(yī)療隊(duì)為主要內(nèi)容的雙邊合作，構(gòu)成了中國與這些國家開展合作的主要形式。中國與這類國家開展合作高度依賴安全的政治和社會(huì)環(huán)境，一旦這些國家再次陷入戰(zhàn)亂，中國的援助即會(huì)中斷或撤出。

中國在中東地區(qū)援建醫(yī)院項(xiàng)目的覆蓋面并不廣，數(shù)量也比較有限，但大多位于脫離戰(zhàn)爭環(huán)境不久的國家。根據(jù)中國商務(wù)部發(fā)布的公告與新聞統(tǒng)計(jì)，自2006年以來，中國先后在也門、約旦、蘇丹、南蘇丹和吉布提5個(gè)國家援建了醫(yī)院(見表2)，為在也門、吉布提、南蘇丹的援助醫(yī)院捐贈(zèng)醫(yī)療設(shè)備與藥品，并為蘇丹南部的抗瘧疾項(xiàng)目提供藥品。(46)《中也交接援也門醫(yī)療設(shè)備項(xiàng)目》，中華人民共和國商務(wù)部對外援助司，2015年8月24日，http://yws.mofcom.gov.cn/article/zt_obor/subjecte/201508/20150801089770.shtml；《援蘇丹南方抗瘧疾藥品項(xiàng)目簽署交接證書》，中華人民共和國商務(wù)部對外援助司，2008年6月4日，http://yws.mofcom.gov.cn/article/b/200806/20080605583237.shtml；《我援南蘇丹醫(yī)療隊(duì)向朱巴教學(xué)醫(yī)院捐贈(zèng)藥品及器械》，中國駐南蘇丹使館經(jīng)商處，2018年1月23日，http://nsd.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201801/20180102702712.shtml，登錄時(shí)間：2019年7月27日。一般而言，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助形式具有周期短、成本低的特點(diǎn)，但涉及到安全風(fēng)險(xiǎn)較高的國家時(shí)，此類援助可能因安全局勢的動(dòng)蕩發(fā)生工期拖延的情況，為負(fù)責(zé)施工的企業(yè)帶來風(fēng)險(xiǎn)。例如，2011年5月29日，也門發(fā)生戰(zhàn)亂，中國援建也門的也中友誼醫(yī)院項(xiàng)目被迫全面停工，項(xiàng)目組全部撤回國內(nèi)，對承接援建項(xiàng)目的中國企業(yè)造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。(47)《風(fēng)雨見真情，援建譽(yù)也門——援也門也中友誼醫(yī)院建成移交》，中華人民共和國商務(wù)部對外援助司，2013年11月22日，http://yws.mofcom.gov.cn/article/jyjl/201311/20131100400519.shtml，登錄時(shí)間：2018年5月7日。另外，在索馬里內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之前，中國在摩加迪沙援建了該國最大的婦女兒童醫(yī)院貝納迪爾醫(yī)院。2015年7月中國大使館所在地遭到汽車炸彈襲擊之前，中國駐索馬里經(jīng)濟(jì)商務(wù)處本已考慮應(yīng)索馬里政府要求擴(kuò)建該醫(yī)院，但項(xiàng)目因安全得不到保障而被迫擱置。

表2 中國在中東及相關(guān)非洲國家援建醫(yī)院情況一覽(2006年至2018年)

資料來源：商務(wù)部對外援助司網(wǎng)站，http://yws.mofcom.gov.cn，登錄時(shí)間：2018年5月7日。由于吉布提與中東國家毗鄰，南蘇丹與蘇丹問題具有關(guān)聯(lián)性，故列入此表。

中國向沖突后國家派遣援外醫(yī)療隊(duì)也會(huì)受到安全因素的干擾。例如在也門，沖突雙方曾爭相要求中國醫(yī)生救治本方傷員而在當(dāng)?shù)蒯t(yī)院內(nèi)發(fā)生爭執(zhí)、甚至開槍的事件。2013年5月也門戰(zhàn)亂期間，中國援助也門的醫(yī)療隊(duì)阿比揚(yáng)分隊(duì)副隊(duì)長不幸遇襲犧牲。為保障人員安全，當(dāng)時(shí)中國援也門醫(yī)療隊(duì)除3人留守外全部撤離。

第三，中國與沖突中的中東國家的衛(wèi)生治理合作，如索馬里和2011年之后陷入戰(zhàn)亂的敘利亞。在這類國家中，中國主要依靠多邊國際組織提供衛(wèi)生方面的人道主義援助。近年來，中國向這類國家提供的援助包括：2008年通過世界衛(wèi)生組織向索馬里提供了50萬美元的人道主義援助；2012年3月，通過紅十字國際委員會(huì)向敘利亞提供200萬美元的緊急人道主義現(xiàn)匯援助；2016年12月，通過世界糧食計(jì)劃署向阿拉伯國家敘利亞、索馬里等國提供人道主義援助。(48)《中國向世界糧食計(jì)劃署提供人道主義援助》，中華人民共和國商務(wù)部對外援助司網(wǎng)站，2017年2月28日，http://yws.mofcom.gov.cn/article/gzdongtai/201702/20170202524238.shtml，登錄時(shí)間：2018年5月11日。2016年10月和2017年1月，中國又向世界衛(wèi)生組織提供了兩筆價(jià)值分別達(dá)200萬美元和100萬美元的難民救援現(xiàn)匯援助，用于向敘利亞難民及流離失所者提供人道主義醫(yī)療援助、加強(qiáng)敘利亞基礎(chǔ)衛(wèi)生保健及擴(kuò)大衛(wèi)生服務(wù)范圍等。(49)《中國政府與世界衛(wèi)生組織簽署援助協(xié)議，積極落實(shí)人道主義援助承諾》，中華人民共和國商務(wù)部對外援助司網(wǎng)站，2017年1月18日，http://yws.mofcom.gov.cn/article/c/201702/20170202524234.shtml，登錄時(shí)間：2018年5月11日。

值得注意的是，2017年，中國紅十字會(huì)通過“絲路博愛基金”向敘利亞援助多組大型移動(dòng)醫(yī)院，并提供脊髓灰質(zhì)炎、腦膜炎、肝炎等疫苗援助，開創(chuàng)了中國社會(huì)力量參與中東戰(zhàn)亂地區(qū)衛(wèi)生治理的先例。(50)《中國紅十字會(huì)為敘利亞提供人道援助》，新浪網(wǎng)，2017年11月3日，http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2017-11-03/doc-ifynmzrs6441116.shtml，登錄時(shí)間：2018年5月16日。但總體看來，中國針對這類國家采取了低介入的間接合作模式，援助規(guī)模也比較有限。

五、 結(jié) 語

本文考察了中東地區(qū)的公共衛(wèi)生現(xiàn)狀與中國參與地區(qū)衛(wèi)生治理的政策設(shè)計(jì)與合作現(xiàn)狀。傳統(tǒng)上，國家與地區(qū)安全問題被視為高政治議題，而公共衛(wèi)生則被認(rèn)為是技術(shù)性的低政治議題。但在中東地區(qū)，這兩類議題彼此交織，議程之間的界限相當(dāng)模糊。從很大程度上來說，公共衛(wèi)生體系的分散與薄弱不僅是地區(qū)沖突與動(dòng)蕩的結(jié)果，也是地區(qū)不穩(wěn)定的深層社會(huì)性根源。這一現(xiàn)實(shí)對中國參與地區(qū)衛(wèi)生治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。必須看到，在中東復(fù)雜的地區(qū)環(huán)境下，安全因素已經(jīng)成為決定中國開展對外衛(wèi)生合作模式、影響衛(wèi)生合作成效的重要變量。

就開展與中東地區(qū)國家的總體關(guān)系而言，中國迫切需要綜合性的地區(qū)安全治理議程與話語，而以衛(wèi)生促安全的合作具有較大發(fā)展空間。公共衛(wèi)生政策手段具有非政治性的特征，天然地蘊(yùn)含著社會(huì)公平與人道精神。“免疫?；稹?immunization ceasefires)項(xiàng)目、緊急人道主義衛(wèi)生援助等政策手段能夠在沖突方之間建立初步信任，在恢復(fù)和平與建設(shè)和平方面發(fā)揮著有益作用。(51)Valerie Percival, “A Bridge to Peace? A Framework for Health Engagement During the Conflict,” International Studies Review, Vol. 19, No. 1, 2017, p. 72.比如英國和美國的一些組織就曾在沖突地區(qū)發(fā)起過兒科醫(yī)生對話機(jī)制以及糖尿病診療等項(xiàng)目。(52)Tony Waterson et al., “A Health Bridge to Peace in the Middle East?,” The Lancet, Vol. 365, No. 9458, 2005, pp. 473-474；Norbert Goldfield, “Healing Across the Divides: American Medical Peacebuilding in the Middle East,” in Neil Arya and Joanna Santa Barbara, eds., Peace Through Health: How Health Professionals Can Work for a Less Violent World, Bloomfield: Kumarian Press, 2008, pp. 201-204.通過關(guān)注影響健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和安全因素，在一定程度上起到了緩和沖突的作用。中國參與中東地區(qū)安全治理不能采取結(jié)盟或選邊站的策略，應(yīng)避免直接卷入沖突，以健康促和平的戰(zhàn)略能夠很好地契合中國分歧化解者的角色定位。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中國正在全面深入發(fā)展與中東國家的關(guān)系，這為雙方進(jìn)一步彌合衛(wèi)生治理與安全治理之間的鴻溝，加強(qiáng)不同領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)合作提供了契機(jī)。

綜上所述，中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理應(yīng)處理好大國外交、衛(wèi)生合作與地區(qū)安全治理之間的關(guān)系。構(gòu)建三者之間的良性關(guān)系不僅將為中國開展的衛(wèi)生合作項(xiàng)目提供良好的安全保障，同時(shí)也能夠從發(fā)展與民生的角度為中東地區(qū)實(shí)現(xiàn)安全與穩(wěn)定提供新的思路。