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    新中國成立70年防洪抗旱減災(zāi)成效分析

    2019-10-09 08:53:26凌永玉姚力瑋
    關(guān)鍵詞:山洪減災(zāi)抗旱

    呂 娟 ,凌永玉 ,姚力瑋

    (1.中國水利水電科學(xué)研究院 防洪抗旱減災(zāi)研究所,北京 100038;2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心,北京 100038)

    1 研究背景

    中國地處歐亞大陸東部,太平洋西岸,南北跨度大,東西幅度寬。大多數(shù)地區(qū)處于中緯度、北溫帶,地勢西高東低、呈階梯狀,流域面積超過1000 km2的河流1500余條。季風(fēng)氣候明顯,冬季西北風(fēng),夏季東南風(fēng),大陸性氣候強(qiáng),溫差大,降水年際變化大。這種獨(dú)特的地形地貌和氣候條件,既為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了便利,也為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了不利影響,水旱災(zāi)害頻發(fā),臺風(fēng)和地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重。

    自中國有文字記載以來,中國的水利活動就史不絕書,如春秋時期楚國修建的大型蓄水灌溉工程——芍陂(今安徽壽縣),戰(zhàn)國時期秦國修建的大型引水灌溉工程——都江堰(今四川都江堰市)、鄭國渠(陜西涇陽縣)等,還有黃河大堤等防洪工程,距今已有2000多年的歷史。直至清末,中國水利發(fā)展起起伏伏長達(dá)數(shù)千年。盡管如此,歷史發(fā)展到20世紀(jì)上半葉,長江、黃河、淮河等大江大河仍未得到有效治理,水旱災(zāi)害依然嚴(yán)重。1928—1931年黃河流域大旱,遍及13省,災(zāi)民達(dá)3400萬人,赤地千里,餓殍載道;1931—1939年,長江、漢江、淮河、黃河、海河接連發(fā)生大水,災(zāi)情震驚世界,其中1931年長江、漢江和淮河水災(zāi),長江流域淹沒耕地339.3萬hm2,死亡達(dá)14.5萬人,下游沿江大城市包括漢口均遭水淹,淮河流域淹沒耕地513.3萬hm2,死亡7.5萬人。至新中國成立初期,河湖面貌已是滿目瘡痍,破敗不堪。河湖基本處于無控制的自然狀態(tài),水系紊亂,江河湖泊體系尚不足抵御10年一遇至20年一遇的中小洪水危害;江河湖泊興利程度很差,水資源利用水平低下。全國僅有堤防約4.2萬km,灌溉面積1600萬hm2(不到總耕地面積的1/5),大中型水庫只有23座;缺乏對水利基礎(chǔ)資料的調(diào)查搜集和全面系統(tǒng)規(guī)劃。年人均國民收入僅66元,近半數(shù)人口衣不蔽體,食不果腹[1]。因此,1949年的黨和政府面臨著百廢待興、百業(yè)待舉的局面。建立體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民生活、消除自然災(zāi)害,鞏固人民政權(quán),成為新中國的首要任務(wù)。而此時正值淮河連續(xù)兩年暴發(fā)大洪水,受災(zāi)人口達(dá)990萬余人,人民的生命和財產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失,毛澤東主席曾為此流下了傷心的眼淚,痛下決心整治山河[2]。自此,拉開了新中國水利建設(shè)的序幕。

    今年是新中國成立70周年,截至2018年底,中國GDP已達(dá)90萬億元,成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體;糧食產(chǎn)量6.6億t,人均471.5 kg;居民人均可支配收入2.8萬元;使98.3%(13.7億人)的中國人口脫貧,創(chuàng)造了人類發(fā)展史上的奇跡。這樣成績的取得是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,中國人民70年艱苦奮斗的結(jié)果,當(dāng)然也包括新中國水利建設(shè)者。本文梳理分析1950—2018年洪澇、干旱、山洪、臺風(fēng)等基本情況,總結(jié)防洪抗旱工程和非工程措施體系及科學(xué)技術(shù)在防洪抗旱中發(fā)揮的作用,分析70年防洪抗旱減災(zāi)成效,用數(shù)據(jù)說明水利建設(shè)特別是防洪抗旱減災(zāi)建設(shè)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供的支撐作用,也為今后我國水旱災(zāi)害防御和防汛抗旱減災(zāi)提供參考。

    2 水旱災(zāi)害基本情況

    我國是一個水旱災(zāi)害頻繁而嚴(yán)重的國家,水旱災(zāi)害歷來是中華民族的心腹之患,水旱災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占各類自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)總損失的60%左右[3]。

    2.1 洪澇災(zāi)害基本情況我國洪澇災(zāi)害總體表現(xiàn)為發(fā)生頻率高、影響范圍廣、洪澇災(zāi)害種類多、經(jīng)濟(jì)損失較重的特點(diǎn)。

    1950年以來,我國每年都會發(fā)生不同程度的洪水災(zāi)害,以1954年和1998年長江洪水、1963年和1996年海河洪水、1975年和1991年淮河洪水、1998年松遼洪水最為嚴(yán)重。21世紀(jì)以來,城市暴雨內(nèi)澇又十分突出,2007年濟(jì)南市發(fā)生了特大暴雨災(zāi)害,2010年廣州市、2012年北京市、2016年武漢市等都發(fā)生了暴雨內(nèi)澇災(zāi)害,近年來一些中小城市也頻頻因暴雨成災(zāi),對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。據(jù)統(tǒng)計[4-5],1950年以來,洪澇災(zāi)害造成我國農(nóng)作物累計受災(zāi)面積逾6.6億hm2(年均960萬hm2)(圖1),成災(zāi)面積逾3.6億hm2(年均528萬hm2),因?yàn)?zāi)死亡人口28萬人(年均4098人)(圖2),倒塌房屋1.2億間(年均177.71萬間),直接經(jīng)濟(jì)損失近44 000億元(年均1509.02億元)(圖3)。2001年以來,登陸我國臺風(fēng)個數(shù)共137個,造成直接經(jīng)濟(jì)損失8284.23億元(年均460.24億元)。由于特殊的地理位置和氣候條件,我國北方的黃河、黑龍江、松花江等河流冬春易遭遇凌汛災(zāi)害。

    圖1 1950—2018年各年代因洪澇農(nóng)作物受災(zāi)面積統(tǒng)計

    圖2 1950—2018年各年代因洪澇死亡人口統(tǒng)計

    圖3 1990—2018年因洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計

    2.2 干旱災(zāi)害基本情況我國干旱災(zāi)害主要表現(xiàn)特點(diǎn)為:一是具有地域性,但受旱區(qū)域發(fā)生明顯變化;二是具有廣泛性,各時段、各區(qū)域都有可能發(fā)生干旱,干旱影響已經(jīng)逐步從農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到城市、從生活、生產(chǎn)擴(kuò)展到生態(tài)等各個領(lǐng)域[6-7]。

    1950年以來,干旱災(zāi)害造成我國作物累計受災(zāi)面積逾1.4億hm2(年均2031萬hm2)(圖4),成災(zāi)面積逾6290萬hm2(年均912萬hm2),糧食損失11 213億kg(年均162.52億kg)(圖5),造成飲水困難人口6億人(年均2362萬人)(圖6),飲水困難牲畜5億頭(年均1787萬頭),直接經(jīng)濟(jì)損失11 071億元(年均851億元)(圖7)。

    圖4 1950—2018年各年代因干旱作物受災(zāi)面積統(tǒng)計

    圖5 1950—2018年各年代因干旱糧食損失統(tǒng)計

    圖6 1991—2018年因干旱飲水困難人口統(tǒng)計

    圖7 2006—2018年因干旱直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計

    2.3 山洪災(zāi)害基本情況我國幅員遼闊,山丘區(qū)面積約占國土面積的2/3,山洪災(zāi)害發(fā)生十分頻繁而嚴(yán)重,其總體特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是分布較廣泛、發(fā)生頻率高;二是突發(fā)性強(qiáng),監(jiān)測預(yù)警預(yù)報難度大;三是成災(zāi)較快,造成巨大破壞;四是具有季節(jié)性和區(qū)域性。

    1990年代以前,我國每年因山洪災(zāi)害死亡人數(shù)約占洪澇災(zāi)害死亡總?cè)藬?shù)的2/3,21世紀(jì)開始呈現(xiàn)遞增趨勢,2010年甚至達(dá)到87.6%(圖8)。山洪災(zāi)害導(dǎo)致大量群死群傷事件,嚴(yán)重破壞基礎(chǔ)設(shè)施,毀壞水利工程,改變河流形態(tài)和自然環(huán)境,是威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全的突出隱患,直接影響廣大人民群眾生產(chǎn)生活。近年來發(fā)生的典型山洪災(zāi)害如2005年黑龍江省沙蘭鎮(zhèn)、2010年甘肅省舟曲、2012年甘肅省岷縣、2013年遼寧省清原縣等都造成了大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。

    圖8 2000—2018年山洪災(zāi)害死亡人數(shù)及其占洪澇災(zāi)害總死亡人數(shù)比例情況

    3 防洪抗旱工程與非工程措施

    新中國成立以來,黨和政府高度重視防洪抗旱工作,投入了大量人力、物力、財力,從工程措施與非工程措施兩個方面建設(shè)我國的江河防洪和抗旱減災(zāi)體系,大大增強(qiáng)了我國抗御水旱災(zāi)害的能力。

    3.1 工程措施經(jīng)過70年的防洪建設(shè),各流域已形成了較完備的防洪工程體系,主要江河的防洪標(biāo)準(zhǔn)有了較大提高,基本上能防御新中國成立以來的最大洪水。截至2017年底,全國已建成水利工程包括[8]:(1)堤防和水閘。5級及以上江河堤防30.6萬km,達(dá)標(biāo)堤防21.0萬km,堤防達(dá)標(biāo)率為68.6%;建成流量為5 m3/s及以上的水閘103 878座,其中大型水閘893座。(2)水庫和樞紐。各類水庫98 795座,總庫容9035億m3。(3)機(jī)電井和泵站。日取水大于等于20 m3的供水機(jī)電井或內(nèi)徑大于200 mm的灌溉機(jī)電井共496.0萬眼;各類裝機(jī)流量1 m3/s或裝機(jī)功率50 kW以上的泵站9.5萬處。(4)灌溉工程。設(shè)計灌溉面積133.3 hm2及以上的灌區(qū)2.3萬處,全國總灌溉面積7333.3 hm2。全國引水灌溉工程供水量1958.1億m3。(5)調(diào)水工程。已建成引灤入津、引黃濟(jì)津、引黃濟(jì)青、引黃入晉、南水北調(diào)、引黃入冀補(bǔ)淀等調(diào)水工程。正在實(shí)施的大型調(diào)水工程有滇中調(diào)水、引額濟(jì)烏、引江濟(jì)淮、珠江三角洲水資源配置工程等。(6)農(nóng)村水電。農(nóng)村水電站4.7萬座。

    3.2 非工程措施[9-10]

    (1)設(shè)置健全的組織機(jī)構(gòu)。我國防汛抗旱工作實(shí)行人民政府行政首長負(fù)責(zé)制,按照統(tǒng)一指揮,分級負(fù)責(zé)的原則,建立了國家、流域、省、市、縣五級組織指揮體系,全國有防汛抗旱任務(wù)的縣級以上人民政府都建立了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)。有防汛任務(wù)的部門和單位設(shè)立防汛機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)本行業(yè)和本單位的防汛工作。

    (2)制定明確的水利方針。1950年,確立了“大力防治水患,有重點(diǎn)地進(jìn)行河流治本工程,兼及上游水土保持,以求初步消滅嚴(yán)重水災(zāi),同時興修灌溉工程,以減輕旱災(zāi)”的水利工作方針[11]。改革開放后至21世紀(jì)初,主要是建立工程措施與非工程措施相結(jié)合的防汛抗旱體系。21世紀(jì)初,水利部提出防汛抗旱“兩個轉(zhuǎn)變”,即堅持防汛抗旱并舉,實(shí)現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變;由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變。2016年,習(xí)近平總書記在河北省唐山市考察時發(fā)表重要講話,提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念。2018年,根據(jù)我國治水主要矛盾變化,水利部提出“水利工程補(bǔ)短板,水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)。

    (3)完善法規(guī)制度。國家先后頒布實(shí)施了一系列相關(guān)的法律法規(guī),如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》《特大防汛抗旱補(bǔ)助費(fèi)使用辦法》《中央級防汛物資儲備及其經(jīng)費(fèi)管理辦法》《中華人民共和國抗旱條例》等,這些都給防洪抗旱工作依法進(jìn)行提供了依據(jù)。

    (4)制定防洪和抗旱規(guī)劃。防洪規(guī)劃是江河流域規(guī)劃的重要組成部分,是指導(dǎo)防洪建設(shè)的綱要。1950年代,各大江河的流域防洪規(guī)劃編制工作全面展開;1980年代至1990年代,堅持全面規(guī)劃,在原規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上,全面補(bǔ)充修訂各江河的綜合規(guī)劃。

    抗旱規(guī)劃是提高我國抗旱減災(zāi)能力和管理水平的有效措施。國務(wù)院辦公廳于2007年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)抗旱工作的通知》(國辦發(fā)[2007]68號),明確要求“各地區(qū)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抗旱減災(zāi)工作實(shí)際,組織編制抗旱規(guī)劃”。2011年國務(wù)院審議并批復(fù)了新中國成立以來第一個《全國抗旱規(guī)劃》,并于2014—2016年實(shí)施。

    (5)編制預(yù)案。防洪預(yù)案主要包括:大江大河流域防御洪水方案和洪水調(diào)度方案、流域度汛方案和蓄滯洪區(qū)洪水調(diào)度預(yù)案、水庫汛期調(diào)度運(yùn)用計劃、城市和圍(圩)垸度汛方案、內(nèi)湖防洪排澇調(diào)度方案、蓄滯洪區(qū)救生和轉(zhuǎn)移安置方案、特大洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等。

    抗旱預(yù)案包括總體預(yù)案和專項預(yù)案。2003年,水利部先后出臺了《抗旱預(yù)案導(dǎo)則(試行)》(2004年)、《抗旱預(yù)案編制大綱》(2006年),2006年國務(wù)院頒布了《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》,2010年國家防辦發(fā)布了《跨流域跨省區(qū)(區(qū)域)水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案編制大綱》,2013年水利部頒布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則》(SL 590-2013)。目前,全國大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、地(市)、縣和流域已編制完成本地區(qū)(流域)抗旱預(yù)案或應(yīng)急調(diào)水預(yù)案。

    (6)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)。我國防洪抗旱監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、水文站網(wǎng)和水利網(wǎng)信系統(tǒng)逐漸完善。截至2017年,全國已建各類水文測站11萬處,向縣級以上防汛指揮部門報送水文信息的各類水文測站59104處,發(fā)布預(yù)報的各類水文測站1565處??h級以上防汛部門配置各類衛(wèi)星設(shè)備2731臺(套),具備北斗衛(wèi)星短報文傳輸能力的報汛站達(dá)7900多個,配置應(yīng)急通信車68輛、無人機(jī)409架、集群通信終端5767個;全國省級以上防汛部門各類信息采集點(diǎn)達(dá)42萬處,大中型水庫安全監(jiān)測采集點(diǎn)約22.4萬個;全國旱情監(jiān)測預(yù)警綜合平臺正在建設(shè)中。

    (7)搶險與物資儲備。目前,全國縣級以上各級防汛抗旱指揮部辦事機(jī)構(gòu)和解放軍,陸續(xù)組建了專業(yè)搶險隊伍,形成了專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的防汛抗旱新格局。

    全國中央防汛物資定點(diǎn)倉庫以及省級防汛部門進(jìn)行防汛搶險救災(zāi)物資儲備,防災(zāi)減災(zāi)保障能力顯著提高。2004年頒布了《防汛儲備物資驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》(SL297-2004)和《防汛物資儲備定額編制規(guī)程》(SL298-2004)兩個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),用以指導(dǎo)防汛抗旱物資儲備的管理工作。

    (8)抗旱服務(wù)組織。截至2018年,我國已建成省、市、縣、鄉(xiāng)四級抗旱服務(wù)隊共計16 000多支,初步形成了以縣級抗旱服務(wù)隊為龍頭,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)分隊為依托,以村級農(nóng)民抗旱協(xié)會和抗旱專業(yè)戶為基礎(chǔ)的社會化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[12]。

    (9)山洪災(zāi)害防御非工程措施。山洪災(zāi)害防御秉持以防為主,防治結(jié)合,以非工程措施為主,綜合運(yùn)用工程措施的原則,最大限度減少人員傷亡。

    截至2018年,全國已經(jīng)初步建成了山洪災(zāi)害防御非工程措施體系[13]:①查清了155萬個自然村的山洪災(zāi)害防治區(qū)范圍、人員分布、社會經(jīng)濟(jì)和歷史山洪災(zāi)害情況。②完成了53萬個山丘區(qū)小流域基本特征和暴雨特性分析、16萬個重點(diǎn)沿河村落的防洪現(xiàn)狀評價。③劃定山洪災(zāi)害危險區(qū)41萬處,形成了全國統(tǒng)一的山洪災(zāi)害調(diào)查評價成果數(shù)據(jù)庫。編制了縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和企事業(yè)單位山洪災(zāi)害防御預(yù)案32萬件。④建設(shè)完成自動雨量站、水位站7.5萬個,簡易監(jiān)測報警站36萬個,安裝專用報警設(shè)施設(shè)備140萬套。⑤建設(shè)完成全國2058個縣700多萬km2國土面積的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺,29個省(自治區(qū)、直轄市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及305個地(市)的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息管理系統(tǒng)。⑥制作警示牌、宣傳欄、轉(zhuǎn)移指示牌119萬塊,發(fā)放明白卡6652萬張,組織培訓(xùn)演練1635萬人次。⑦完成了342條重點(diǎn)山洪溝防洪治理項目,保護(hù)1811個行政村、45 423個自然村和311萬人。

    4 科學(xué)技術(shù)對防洪抗旱的支撐作用

    科學(xué)技術(shù)為我國防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。主要包括以下三個方面。

    4.1 為水利工程建設(shè)提供支撐新中國成立初期,水利建設(shè)多依賴蘇聯(lián)專家,1959年蘇聯(lián)專家撤離后,我國自主培養(yǎng)的水利科學(xué)工作者發(fā)揮了重要作用,他們潛心鉆研,攻堅克難,開拓創(chuàng)新,解決了一系列重大科技問題,完成了一大批水利工程的建設(shè),掀開了新中國水利建設(shè)事業(yè)的新篇章。

    新中國成立70年,水利科學(xué)工作者通過一系列科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā),制訂出了一整套水利工程勘察、規(guī)劃、設(shè)計、施工等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范體系,使我國的水利工程建設(shè)水平和能力不斷提高,于今躋身世界前列?;诖?,逐步建成了以堤防、水閘、水庫、樞紐、泵站、蓄滯洪區(qū)、分洪河道等為主的防洪減災(zāi)工程體系和以蓄水工程、引水工程、提水工程、調(diào)水工程、節(jié)水灌溉工程、抗旱應(yīng)急水源工程等為主的抗旱減災(zāi)工程體系,為新中國防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)進(jìn)步做出了重要貢獻(xiàn)。

    4.2 為治水思路的重大轉(zhuǎn)變提供支撐

    (1)為防洪減災(zāi)新思路的形成提供理論支撐。1990年代提出了洪水災(zāi)害具有自然與社會“雙重屬性”的概念[14-15],闡明了洪水災(zāi)害的本質(zhì)屬性,揭示了“洪水風(fēng)險”概念的本質(zhì);提出了“要堅持人與自然和諧共處,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”[16]的“人水和諧”治水理念;提出了基于洪水風(fēng)險分析技術(shù)、通過洪水年期望損失減少值與防洪工程投入年費(fèi)用的比較確定適宜的流域、區(qū)域和局地防洪標(biāo)準(zhǔn)的方法[17];提出了防洪減災(zāi)工作重點(diǎn)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移[18],將防洪減災(zāi)方針由工程防洪向工程與非工程措施相結(jié)合轉(zhuǎn)變、重點(diǎn)發(fā)展非工程防洪措施,建立相應(yīng)的法規(guī)體系、社會化減災(zāi)體系和防洪減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制,形成與洪水共存的治水方略,由控制洪水轉(zhuǎn)向管理洪水的政策建議[19-21]。上述研究,為我國“由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”的防洪減災(zāi)新思路提供了有力的支撐。

    (2)為抗旱減災(zāi)新思路形成提供理論支撐。長期以來,世界各國都采用危機(jī)管理的方式進(jìn)行旱災(zāi)的管理,重抗輕防,重工程輕非工程,其采取的措施往往是臨時性的、應(yīng)急性的,最終的抗旱效果往往不盡人意。隨著人類活動的加劇,干旱災(zāi)害影響越來越廣、損失越來越大[22]。旱災(zāi)戰(zhàn)略管理研究引進(jìn)了20世紀(jì)以美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的旱災(zāi)風(fēng)險管理理念,提出了在加強(qiáng)旱災(zāi)危機(jī)管理的同時,積極推進(jìn)旱災(zāi)風(fēng)險管理的思路,構(gòu)建了包括干旱災(zāi)害風(fēng)險評估戰(zhàn)略、干旱災(zāi)害風(fēng)險控制戰(zhàn)略、干旱災(zāi)害風(fēng)險處置戰(zhàn)略、干旱巨災(zāi)風(fēng)險回避戰(zhàn)略和干旱災(zāi)害風(fēng)險適應(yīng)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略框架[23]。旱災(zāi)管理理念與戰(zhàn)略研究為“由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變”的抗旱減災(zāi)新思路提供了理論依據(jù),并對《中華人民共和國抗旱條例》《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》等政策法規(guī)的制定提供了理論支撐。

    4.3 為新時期綜合減災(zāi)實(shí)踐提供支撐1990年代起,工程措施與非工程措施相結(jié)合的防洪抗旱減災(zāi)新理念逐步被各級政府及社會各界所接受。2003年以來,防洪抗旱組織體系、政策法規(guī)建設(shè)、規(guī)劃預(yù)案、雨水情預(yù)報預(yù)警、洪水風(fēng)險分析與模擬、防洪調(diào)度、抗旱水量調(diào)度、經(jīng)費(fèi)及物資保障、抗旱服務(wù)組織建設(shè)等非工程措施建設(shè)得到重視,并取得了重大實(shí)踐進(jìn)展[24]。如:洪水分析方法和模型研究自1980年代起進(jìn)入快速發(fā)展的階段,我國水利專家學(xué)者研發(fā)并改造了一維、二維洪水分析模型[25-30],廣泛應(yīng)用于全國范圍內(nèi)城市和流域洪澇的模擬分析;研發(fā)的適用于各種情況的水文模型和洪水預(yù)報模型[31—33],可靠性和精度不斷提高;研發(fā)的基于各種算法的水庫防洪優(yōu)化調(diào)度模型[34-36],編制的洪水預(yù)報與防洪調(diào)度方案,構(gòu)建的洪水預(yù)報與防洪調(diào)度系統(tǒng),提升了洪水調(diào)度技術(shù)水平,為防洪決策提供技術(shù)支撐;應(yīng)用GIS、三維、遙感、BIM、VR、數(shù)據(jù)模型、虛擬仿真等技術(shù),實(shí)現(xiàn)了洪水風(fēng)險信息三維可視化展示[37];基于實(shí)時雨情、水情數(shù)據(jù)和抗旱統(tǒng)計上報數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)了旱情監(jiān)視;遙感監(jiān)測產(chǎn)品研究,為旱情監(jiān)測提供了支持;基于遙感、水文、氣象等綜合信息構(gòu)建的旱情監(jiān)測預(yù)測系統(tǒng)[38],可在未來更精確地提供業(yè)務(wù)化應(yīng)用;旱災(zāi)風(fēng)險評估技術(shù),可為區(qū)域干旱管理規(guī)劃與政策制定以及旱災(zāi)保險等提供技術(shù)支持等。

    5 防洪抗旱減災(zāi)成效分析

    經(jīng)過70年的努力,至2018年年底,我國已最大限度地減少了因洪造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失,最大限度地降低了因旱造成的人畜飲水困難,保障了糧食安全,防洪抗旱減災(zāi)成績斐然。

    (1)確保了防洪安全。中國依靠逐步完善的工程和非工程防洪體系,依靠全社會的廣泛參與和各級各部門的協(xié)調(diào)配合,成功地應(yīng)對了1954年江淮大水、1963年海河大水、1982年黃河大水、1998年長江松花江大水、1999年太湖大水、2003年和2007年淮河大水、2005年珠江大水以及2016年長江、太湖大水等江河洪水,成功抗御多個臺風(fēng)、強(qiáng)臺風(fēng)登陸襲擊,有效防范局部嚴(yán)重洪澇、山洪泥石流、城市內(nèi)澇災(zāi)害等,最大限度地減輕了洪澇災(zāi)害損失。

    新中國成立以來,我國洪澇災(zāi)害造成的人員死亡人口數(shù)和倒塌房屋數(shù)不斷減少(圖9、圖10),1950年代、1960年代、1970年代、1980年代、1990年代和21世紀(jì)前10年,洪澇災(zāi)害年均死亡人數(shù)分別是8571人、4091人、5181人、4349人、3909人和1454人,2011—2018年是798人,其中2018年是187人,為新中國成立以來最少。同樣,倒塌房屋數(shù)量由1950年代的年均240萬間減少到2011—2018年年均57萬間,其中2018年為8萬間,為歷史最低。

    圖9 1950—2018年因洪澇因?yàn)?zāi)死亡人口變化趨勢

    圖10 1950—2018年因洪澇倒塌房屋變化趨勢

    (2)保障了旱區(qū)供水。我國政府高度重視防旱抗旱減災(zāi)工作,戰(zhàn)勝了1959—1961年大旱、1972年大旱、1988年大旱、1997年大旱、2000年和2001年大旱、2010年西南大旱等頻繁發(fā)生的干旱災(zāi)害,保障了城鄉(xiāng)供水和糧食安全。2000年發(fā)生重大旱災(zāi)之后,積極轉(zhuǎn)變抗旱思路、方針,完善抗旱工程措施和非工程措施,投入大量抗旱保障資金,科學(xué)調(diào)度水庫等骨干工程,全力開展抗旱工作,因旱糧食損失和飲水困難人口數(shù)大幅度降低(圖11、圖12)。

    圖11 1950—2018年因干旱糧食損失變化趨勢

    圖12 1991—2018年因干旱飲水困難人口占總?cè)丝谧兓厔?/p>

    2012—2018年,全國累計投入抗旱勞力30374.98萬人次,開動機(jī)電井3319.06萬眼、泵站72.52萬處、機(jī)動抗旱設(shè)備6007.42萬臺(套),出動各類運(yùn)水車1373.64萬輛次,解決了6945.58萬人和4195.58萬頭大牲畜的因旱飲水困難,保障了旱區(qū)群眾生活用水安全。通過珠江枯水期水量調(diào)度、引江濟(jì)太、引江濟(jì)巢、引黃入冀、大伙房水庫輸水工程及其他水利工程應(yīng)急調(diào)水,保障了澳門、廣東珠海、太湖周邊地區(qū)、巢湖周邊地區(qū)以及河北、遼寧等省的供水及抗旱用水需求。

    (3)確保了防臺風(fēng)安全。我國平均每年有7個臺風(fēng)在沿海登陸,最多年份可達(dá)10個。我國政府把確保人民生命安全放在防臺減災(zāi)工作的首位,緊緊圍繞“不死人、少傷人”的目標(biāo),突出抓好“防”“避”“救”三個重要環(huán)節(jié),取得了巨大成效。2001—2018年登陸我國的臺風(fēng)個數(shù)及致災(zāi)情況統(tǒng)計見表1。從表1可知,2001—2017年,因臺風(fēng)農(nóng)作物受災(zāi)面積、受災(zāi)人口、倒塌房屋、死亡人口等指標(biāo)均呈波動性下降趨勢;2018年,雖然我國遭受多個臺風(fēng)登陸或影響,受災(zāi)嚴(yán)重,但是通過多措并舉,積極應(yīng)對,及時轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾,并未造成重大人員傷亡。

    表1 2001—2018年登陸我國的臺風(fēng)個數(shù)及致災(zāi)情況統(tǒng)計

    (4)減輕了山洪災(zāi)害損失。1990年代以前,山洪災(zāi)害造成死亡人數(shù)較多。2000—2010年,山洪災(zāi)害年均死亡人口數(shù)為1178人,山洪災(zāi)害防治項目實(shí)施后的2011—2018年,山洪災(zāi)害年均死亡人數(shù)下降至354人(圖13),山洪災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人口數(shù)大幅度降低,說明雖然我國山洪災(zāi)害防治工作起步較晚,但是在2010年之后開展的山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)取得了顯著成效。

    圖13 2000—2018年中小河流和山洪災(zāi)害死亡人口變化趨勢

    (5)確保了防凌安全。凌汛主要發(fā)生在中國北方的黃河、黑龍江、松花江等河流,其中黃河凌汛災(zāi)害最為嚴(yán)重。1990年代以來,發(fā)生過6次較大凌汛災(zāi)害,其中,1993年和2008年損失慘重。近年來,通過統(tǒng)一指揮、科學(xué)調(diào)度、軍民聯(lián)防,黃河防凌取得了顯著成效,有效減輕了凌汛災(zāi)害損失。2007—2008年度,黃河流域遭遇了40年來最為嚴(yán)重的凌汛,通過科學(xué)調(diào)度上游水庫泄水,合理利用兩岸干渠引水,適時運(yùn)用臨時蓄滯洪區(qū)分水,及時破除攔河冰壩排水,以及加強(qiáng)堤防防守等綜合措施,有效地減小了受災(zāi)范圍和程度,實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)重凌汛年份人員零傷亡的目標(biāo)[39]。

    (6)減少了災(zāi)害損失。2009—2018年年均減淹耕地320萬hm2、避免糧食損失152.73億kg、避免城市受淹133座次、減少洪澇受災(zāi)人口3017.05萬人、防洪減災(zāi)效益1092.91億元;年均完成抗旱澆地2059.6萬hm2、挽回糧食損失302.13億kg、挽回經(jīng)濟(jì)作物損失274.65億元。因洪澇和干旱造成的直接經(jīng)濟(jì)損失率都呈現(xiàn)明顯的下降趨勢,2018年分別降為歷史最低值0.18%和0.05%(圖14、圖15)。

    圖14 1990—2018年因洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失率變化趨勢

    圖15 2006—2018年因干旱直接經(jīng)濟(jì)損失率變化趨勢

    6 結(jié)語

    (1)我國是一個水旱災(zāi)害頻繁而嚴(yán)重的國家,水旱災(zāi)害歷來是中華民族的心腹之患,水旱災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占各類自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)總損失的60%左右,防洪抗旱工作艱巨,責(zé)任重大。(2)新中國成立70年來,已構(gòu)建了江河防洪和抗旱工程措施與非工程措施減災(zāi)體系,大大增強(qiáng)了我國抗御水旱災(zāi)害的能力。(3)防洪抗旱系統(tǒng)平臺的建設(shè),大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息等現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用,為防洪抗旱提供了技術(shù)保障。(4)我國防洪抗旱成效顯著,確保了防洪安全、防臺風(fēng)安全、防凌安全,保障了旱區(qū)供水,減少了山洪災(zāi)害損失,人員傷亡、倒塌房屋、直接經(jīng)濟(jì)損失率呈明顯下降趨勢。未來,將按照國家及水利部關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)的總體部署,制定水旱災(zāi)害防御保障目標(biāo),完善防御大江大河洪水、中小河流洪水、山洪、城市內(nèi)澇以及極端干旱等措施,探索水旱災(zāi)害防御新理論、新技術(shù)和新產(chǎn)品,進(jìn)一步提高符合我國新時代要求的水旱災(zāi)害防御能力和水平,為我國實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興提供保障。

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