基于“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理應(yīng)用探索

吳文龍 張麗萍

【摘要】目前，“多規(guī)合一”信息平臺(tái)已成為各地“多規(guī)合一”工作的重要支撐，特別是隨著全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作逐步推進(jìn)，“多規(guī)合一”在規(guī)劃差異協(xié)調(diào)、規(guī)劃成果共享等方面作用逐步凸顯。經(jīng)由“多規(guī)合一”形成統(tǒng)一的“國(guó)土空間規(guī)劃”如何指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目落地，并進(jìn)一步對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批進(jìn)度進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，形成建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理已成為“多規(guī)合一”領(lǐng)域重要應(yīng)用研究課題。本文試圖通過(guò)捋順建設(shè)項(xiàng)目在城建系統(tǒng)各部門(mén)的審批流程和審批節(jié)點(diǎn)，充分利用各地市已建政務(wù)共享平臺(tái)，整合建設(shè)項(xiàng)目審批信息并引入多規(guī)合一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基于地理空間信息的建設(shè)項(xiàng)目全生命周期跟蹤管理，促進(jìn)各級(jí)部門(mén)“縱向聯(lián)通”和 “橫向聯(lián)動(dòng)”，推進(jìn)“放管服”審批改革工作。

【關(guān)鍵詞】“多規(guī)合一”信息平臺(tái);地理空間信息;項(xiàng)目全生命周期管理

近年來(lái)，隨著“放管服”改革逐步推進(jìn)，城市營(yíng)商投資環(huán)境出現(xiàn)明顯改善，群眾申辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)便利性明顯提升，部門(mén)“懶政”和“互相推諉”等作風(fēng)得到抑制。其中，城市建設(shè)項(xiàng)目審批業(yè)務(wù)一直以來(lái)都是改革重點(diǎn)，許多共性問(wèn)題制約行政審批效率提升——建設(shè)項(xiàng)目審批涉及部門(mén)眾多，項(xiàng)目審批流程復(fù)雜、項(xiàng)目協(xié)調(diào)周期漫長(zhǎng)等問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地，嚴(yán)重制約項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益的發(fā)揮。此外，建設(shè)項(xiàng)目審批的數(shù)據(jù)常以分散在各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過(guò)數(shù)據(jù)交換交換到各地政務(wù)共享平臺(tái)，然而各部門(mén)之間缺乏業(yè)務(wù)審批的協(xié)同機(jī)制，項(xiàng)目審批流轉(zhuǎn)過(guò)程中的數(shù)據(jù)未建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，阻礙了部門(mén)間的信息聯(lián)動(dòng)，致使各部門(mén)建設(shè)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)只能“躺在”政務(wù)共享平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)中，沒(méi)有得到的深化應(yīng)用，未能發(fā)揮行政審批數(shù)據(jù)的最大效能。

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)是提供基礎(chǔ)地理空間信息、規(guī)劃成果信息、項(xiàng)目信息共享查詢，各部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同的綜合地理信息平臺(tái)，是多規(guī)合一工作的重要基礎(chǔ)信息支撐平臺(tái)。廣州、廈門(mén)等地 “多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，“多規(guī)合一”不僅是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果共享的平臺(tái)，還是落實(shí)規(guī)劃管控的有力工具，依托該平臺(tái)，各部門(mén)可在項(xiàng)目落地前期對(duì)項(xiàng)目落地條件進(jìn)行充分論證，促進(jìn)重大項(xiàng)目生成，有效提升項(xiàng)目行政審批效率。

基于此，本項(xiàng)目著眼于充分利用“多規(guī)合一”信息平臺(tái)在GIS等空間數(shù)據(jù)共享和項(xiàng)目落地前期業(yè)務(wù)協(xié)同的優(yōu)勢(shì)，及政務(wù)共享平臺(tái)是部門(mén)項(xiàng)目審批信息匯交平臺(tái)的有利條件，將項(xiàng)目審批管理和“多規(guī)合一”建設(shè)進(jìn)一步結(jié)合，深化“多規(guī)合一”信息平臺(tái)在項(xiàng)目審批管理方面的應(yīng)用，探索建設(shè)基于“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理應(yīng)用。

一、研究思路

本項(xiàng)目研究思路如圖所示，主要分為建設(shè)項(xiàng)目審批流程梳理、“多規(guī)合一”項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)及系統(tǒng)模塊建設(shè)。（見(jiàn)圖一）

（一）首先對(duì)ZS市城建系統(tǒng)現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目審批流程及所涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)材料情況進(jìn)行梳理總結(jié)，依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)以及各部門(mén)的管理實(shí)際，梳理總結(jié)ZS市城建系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目（主要包括政府投資和企業(yè)投資兩類(lèi)項(xiàng)目）審批所涉及整個(gè)生命周期的審批流程和相關(guān)的業(yè)務(wù)資料;

（二）按照第一步梳理的建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)流程圖，整合并交換ZS市政務(wù)共享平臺(tái)已匯總的部門(mén)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)，建立“多規(guī)合一”項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)庫(kù);

（三）依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目審批流程及“多規(guī)合一”項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)庫(kù)，在多規(guī)合一信息平臺(tái)中構(gòu)建“項(xiàng)目全生命周期跟蹤管理”（分別為“項(xiàng)目落地前期協(xié)調(diào)”和“項(xiàng)目審批進(jìn)度”）等系統(tǒng)模塊，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目跟蹤把控。

二、城建系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目審批流程梳理及數(shù)據(jù)交換內(nèi)容識(shí)別

一個(gè)行政審批業(yè)務(wù)流程是一組相關(guān)的、結(jié)構(gòu)化的活動(dòng)集合，或者說(shuō)是一系列步驟、環(huán)節(jié)所構(gòu)成的鏈條。城建系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目審批流程是指一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目從開(kāi)始啟動(dòng)辦理審批到辦結(jié)的過(guò)程，按照行政程序規(guī)定在整個(gè)辦結(jié)的過(guò)程中所經(jīng)過(guò)的步驟、環(huán)節(jié)，以及由這些步驟、環(huán)節(jié)組成起來(lái)的有機(jī)系統(tǒng)（鏈條）。

項(xiàng)目審批梳理首先通過(guò)了解部門(mén)之間審批項(xiàng)目所必需的程序和環(huán)節(jié)，研究審批流程所包含節(jié)點(diǎn)及內(nèi)容，梳理項(xiàng)目審批流程圖;在流程梳理上，首先定義和厘清審批事項(xiàng)、審批文件這些要素的關(guān)系，然后分階段進(jìn)行梳理，以批復(fù)文件作為節(jié)點(diǎn)串聯(lián)各個(gè)流程，最后以提交的表單列表和部門(mén)調(diào)研來(lái)驗(yàn)證流程的正確性;在項(xiàng)目梳理流程的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)審批流程數(shù)據(jù)交換內(nèi)容進(jìn)行識(shí)別，數(shù)據(jù)交換內(nèi)容識(shí)別包括甄別數(shù)據(jù)交換的節(jié)點(diǎn)，確定交換數(shù)據(jù)的內(nèi)容，建立數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)共享交換方式。

以ZS市社會(huì)投資類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目為例，其項(xiàng)目審批流程可分為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段、施工許可階段、竣工驗(yàn)收階段四個(gè)階段，每個(gè)階段參與的主要部門(mén)及主要審批成果資料簡(jiǎn)圖如下所示 。（見(jiàn)圖2）

三、系統(tǒng)設(shè)計(jì)與應(yīng)用

（一）系統(tǒng)總體架構(gòu)

平臺(tái)依托全市政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立相關(guān)的信息化標(biāo)準(zhǔn)、制度和安全體系，以“多規(guī)合一”各類(lèi)數(shù)據(jù)為中心，與政務(wù)共享平臺(tái)交換項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)，建立功能完善、數(shù)據(jù)豐富的多規(guī)合一數(shù)據(jù)庫(kù)。項(xiàng)目總體框架由運(yùn)行支撐層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、接口層、應(yīng)用層五層，以及安全保障體系、運(yùn)維管理體系、政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系架構(gòu)而成。其總體架構(gòu)體系如下圖3所示.

（1）基礎(chǔ)層是指平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行所需的軟硬件環(huán)境以及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。軟件方面主要包括操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)、應(yīng)用中間件和開(kāi)發(fā)組件等;硬件方面主要包括服務(wù)器、客戶機(jī)終端、存儲(chǔ)設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、機(jī)房及附屬設(shè)施等;網(wǎng)絡(luò)方面是由ZS市政務(wù)網(wǎng)絡(luò)組成。

（2）數(shù)據(jù)層負(fù)責(zé)對(duì)收集到的數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行分類(lèi)、整理、入庫(kù)，主要包括基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)、土地三調(diào)數(shù)據(jù)、地理國(guó)情數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)、其他數(shù)據(jù)等。其中，項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)是通過(guò)對(duì)接政務(wù)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)共享與交換，并按照業(yè)務(wù)流程節(jié)點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)整合建庫(kù)所得。數(shù)據(jù)是一切應(yīng)用的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的合理分類(lèi)、整理為整個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享提供了保證。

（3）數(shù)據(jù)微服務(wù)層是實(shí)現(xiàn) WebGIS Service 空間數(shù)據(jù)共享的核心。它通過(guò)集成和使用分布在不同服務(wù)器上的GIS Service，實(shí)現(xiàn)分布式的 Web GIS。當(dāng)客戶端向服務(wù)器提交 HTTP請(qǐng)求時(shí)，Web 服務(wù)器接收請(qǐng)求并負(fù)責(zé)與應(yīng)用服務(wù)器進(jìn)行連接。應(yīng)用服務(wù)器解析請(qǐng)求并執(zhí)行應(yīng)用邏輯，加載和調(diào)用相應(yīng)的本地組件和遠(yuǎn)程 GIS Web Service 協(xié)同進(jìn)行業(yè)務(wù)處理， 并將處理結(jié)果通過(guò) Web 服務(wù)器返回給客戶端。

（4）服務(wù)接口層是將微服務(wù)層的 WebGIS Service 空間數(shù)據(jù)共享數(shù)據(jù)的具體實(shí)現(xiàn)，包括對(duì)外SOAP服務(wù)、REST服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、OGC服務(wù)和數(shù)據(jù)交換服務(wù)等。

（5）應(yīng)用系統(tǒng)層主要是指多規(guī)合一信息平臺(tái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊，主要包括規(guī)劃一張圖、業(yè)務(wù)協(xié)同管理、項(xiàng)目全生命周期管理、系統(tǒng)運(yùn)維等功能模塊。多規(guī)合一信息平臺(tái)通過(guò)對(duì)接政務(wù)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)的共享交換。平臺(tái)用戶包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)經(jīng)辦人、后臺(tái)管理員等。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全體系、政策法規(guī)、運(yùn)維管理體系包括關(guān)于電子政務(wù)、數(shù)字城市建設(shè)、信息化建設(shè)等方面的各項(xiàng)國(guó)家和政府的方針政策，軟件工程開(kāi)發(fā)的相關(guān)規(guī)范、信息系統(tǒng)安全體系、統(tǒng)一信息資源匯交和管理的措施和規(guī)范等的建設(shè)管理。

（二）項(xiàng)目全生命周期管理模塊應(yīng)用

通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目前期協(xié)調(diào)和項(xiàng)目審批信息管理模塊，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目在落地前以及項(xiàng)目審批中的全生命周期監(jiān)控。

（1）項(xiàng)目前期協(xié)調(diào)信息

通過(guò)業(yè)務(wù)協(xié)同模塊，實(shí)時(shí)獲取當(dāng)前正在協(xié)調(diào)的項(xiàng)目信息，具體包括項(xiàng)目信息、各部門(mén)協(xié)調(diào)意見(jiàn)情況、項(xiàng)目辦理過(guò)程中所有附件。方便領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目的空間位置、協(xié)調(diào)進(jìn)展等情況進(jìn)行查詢。

（2）項(xiàng)目審批進(jìn)度

通過(guò)對(duì)接政務(wù)共享平臺(tái)，實(shí)時(shí)獲取項(xiàng)目信息列表及項(xiàng)目的詳細(xì)信息。同時(shí)，根據(jù)流程梳理結(jié)果，按照項(xiàng)目審批流程和部門(mén)職責(zé)兩種角度對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)行組織，實(shí)現(xiàn)了審批項(xiàng)目從立項(xiàng)、報(bào)建、施工報(bào)建到竣工驗(yàn)收的全生命周期管理，為領(lǐng)導(dǎo)全面掌握項(xiàng)目審批進(jìn)度，查看審批信息提供了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理、整合、對(duì)接建設(shè)項(xiàng)目的審批流程和審批進(jìn)度信息，ZS“多規(guī)合一”信息平臺(tái)在促進(jìn)項(xiàng)目落地生成基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理和跟蹤，有效提升行政審批效率，促進(jìn)“放管服”改革工作。此外，平臺(tái)為落實(shí)規(guī)劃管控，實(shí)施項(xiàng)目審批過(guò)程“容缺機(jī)制”等方面提供基礎(chǔ)支撐。

（一）落實(shí)規(guī)劃管控。多規(guī)合一信息平臺(tái)是規(guī)劃成果共享平臺(tái)，是承載“生態(tài)保護(hù)紅線”、“永久基本農(nóng)田”、“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”三線的重要平臺(tái)，通過(guò)建設(shè)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)微服務(wù)框架，為市級(jí)并聯(lián)審批平臺(tái)、各部門(mén)行政審批系統(tǒng)提供“規(guī)劃成果查看服務(wù)”、“規(guī)劃疊加分析服務(wù)”、“三線管控服務(wù)”等規(guī)劃合規(guī)性審查，從空間上落實(shí)規(guī)劃管控，真正起到規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)、落實(shí)生態(tài)保護(hù)等作用。

（二）為建立項(xiàng)目審批過(guò)程“容缺機(jī)制”奠定基礎(chǔ)。“容缺機(jī)制”，簡(jiǎn)而言之，就是在不違反規(guī)章制度的前提下，允許一邊補(bǔ)充材料，一邊進(jìn)行審批，而依照法律、法規(guī)和規(guī)定屬于前置條件的材料，不列入容缺機(jī)制范圍。依托“多規(guī)合一”信息平臺(tái)各部門(mén)可實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目審批進(jìn)度，掌握項(xiàng)目材料的提交和審批情況，意味著相關(guān)部門(mén)可對(duì)平臺(tái)上基本條件具備、主要申報(bào)材料齊全且符合法定條件，但次要條件或手續(xù)有欠缺的事項(xiàng)，先予以受理和預(yù)審，為實(shí)施“容缺機(jī)制”創(chuàng)造了條件。

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作者簡(jiǎn)介：吳文龍（1986--），男，漢族，廣東揭陽(yáng)人，工程師，主要研究方向?yàn)榈乩硇畔⑾到y(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用、測(cè)繪、國(guó)土信息化研究與建設(shè)、國(guó)土空間規(guī)劃研究。

作者簡(jiǎn)介：張麗萍（1986--），女，漢族，甘肅會(huì)寧人，項(xiàng)目經(jīng)理。主要研究方向?yàn)檎?wù)信息化咨詢、國(guó)土空間信息化建設(shè)及通訊信息。