地方政府性債務的結構性風險及其治理路徑分析

摘要：在經(jīng)濟社會新常態(tài)背景下，地方政府性債務存在一定的結構性風險，通過有效的風險治理可以使地方經(jīng)濟平穩(wěn)運行，打破地方政府性債務惡性循環(huán)的困境?；诖?，本文以地方政府性債務作為研究對象，通過對地方政府性債務的結構性風險分析，分別從發(fā)債制度、預算管理、PPP模式等角度闡述治理地方政府性債務的有效途徑。

關鍵詞：地方政府;債務結構性風險;治理路徑

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化發(fā)展進程不斷加快，各地方不斷拓展基礎設施建設，政府建設性融資需求逐年提高，分稅制改革后地方政府財力下降，已經(jīng)無法滿足建設投資的需求。面對已經(jīng)形成惡性循環(huán)的地方政府性債務風險，要求采取有效的制度和治理措施，降低風險帶來的損失，并盡可能規(guī)避風險。

1.地方政府性債務的結構性風險分析

1.1融資主體緊縮和資金需求之間的矛盾風險

當前地方政府性債務支出方向主要有市政建設、土地收儲、保障性住房、交通建設、生態(tài)建設與水利建設等?，F(xiàn)如今政府融資能力不斷下降，對資金的需求卻日漸強烈，二者矛盾導致地方政府性債務結構性風險的產(chǎn)生。從債務資金的來源來看，政府債務來源主要有銀行貸款和發(fā)行債券，作為政府最大債權人，銀行貸款占據(jù)了78.07%。此外，融資平臺和影子銀行的存在，不利于政府進行審計。政府在推行醫(yī)療與養(yǎng)老保險時，其支出逐年增加，無形中加大了地方政府性債務風險。

1.2經(jīng)濟減速背景下地方政府償債能力下降與違約風險

政府償還債務的能力和其公共財政收支水平、項目投資盈利水平相關。隨著土地價格的上漲，這一部分成為地方政府性債務擴張的推動力量，多地政府已經(jīng)成為“土地財政”。隨著房間的持續(xù)升高，政府性債務對土地收入過度依賴，融資平臺也以土地作為抵押物導致土地價格波動影響了地方政府性債務的償還能力。

1.3負債層級下移引發(fā)的結構性風險

從地方性政府層級來看，地方政府存在大量債務。省級政府債務償還比重為16.33%;市級政府債務償還比重為44.05%;縣級政府債務償還比重為36.35%;鄉(xiāng)級政府債務償還比重為2.82%。隨著層級的下移，地方政府面臨的財政危機就越大。市縣兩級政府沒有發(fā)行債券的資格，財政收入能力比較低，隨著債務的增加，政府面臨的結構性債務風險將會不斷累積，最終形成惡性循環(huán)。

1.4債務期限錯配和格局失衡引發(fā)的流動性風險

一般情況下，地方政府性債務投資的基礎設施建設項目，都有著建設周期長和變現(xiàn)能力弱的特點。在3-5年債券發(fā)行時間內(nèi)，政府投資的基礎設施建設將會給當?shù)亟鹑跈C構帶來資產(chǎn)流動性風險。此外，地方政府經(jīng)常存在借新債務償還舊債務的行為，這種運作方式會對地方政府性債務產(chǎn)生信用風險，也容易對金融機構造成質(zhì)量風險。

2.提升地方政府性債務的結構性風險治理效率的有效途徑

2.1完善地方政府自主發(fā)債制度

地方政府性債務的融資可以將融資與經(jīng)濟負擔相結合，實現(xiàn)約束性融資策略。建議地方政府進一步完善自主發(fā)債制度，將法律、金融和財政等因素涵蓋進去，雖然《中華人民共和國預算法》中已經(jīng)有了關于地方政府發(fā)債權的約束管理內(nèi)容，但是政府債務融資還需要相應的管理體制和制度，推進地方政府債務信息的公開化與透明化。目前地方政府性債務無論是發(fā)債規(guī)模，還是信息披露，都與市場化融資機制之間存在差距，導致地方政府性債務面臨著潛在的結構性金融風險。完善政府發(fā)債制度的同時，還應該規(guī)范政府自主發(fā)債行為，讓地方政府通過自主發(fā)債實現(xiàn)融資。充分利用這一融資機制可以有效控制地方政府的債務風險，將過去的劣勢轉為優(yōu)勢，縮小地方政府性債務的結構性風險，避免其轉化為社會危機。

2.2將地方政府性債務納入到全口徑預算管理

從預算角度出發(fā)，預算可以控制地方政府的債務規(guī)模，也能防止地方政府對中央財政援助產(chǎn)生道德風險，幫助政府進行結構性債務風險的防控。編制預算時，需要明確這一過程的本質(zhì)內(nèi)容，即對政府債務風險進行預先評估。政府債務預算不僅是政府籌集和使用債務的資金計劃，也是政府對接下來的財政支出的合理安排。想要加強對地方政府性債務的科學管理，盡可能化解風險，建議將債務納入全口徑預算管理過程中，并安排專門的債務預算指導和政府負債表，并實行政府財政報告制度。以政府融資機制的規(guī)范化為基礎，在國務院批準的前提下進行債務舉借，并按照相應的程序進行資金的固定，要求這部分資金只能用在公益性基礎設施建設中，而不能用來進行其他財政支出。

2.3推廣PPP模式進入公共服務領域

PPP模式指的是政府有關部門與社會資本之間建立合作關系，為社會提供產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)公共服務和產(chǎn)品的社會化。PPP模式在一定程度上可以緩解政府財政壓力，能夠為地方政府帶來穩(wěn)定的資金流，適合用在交通設施和市政道路設施等變化較緩的項目中。建議地方政府加強對市場的宏觀調(diào)控，通過PPP模式，將社會資本引入自身體系中，讓政府財政管理進入公共服務市場，激發(fā)市場的活力，降低政府債務融資需求，緩解政府資金壓力。政府的融資平臺和投資平臺，通過一定的改造后可以充分應用，這一過程中要求地方政府財政部門對融資平臺公司加以觀察，防止其借助PPP模式變相舉債，幫助地方政府規(guī)避債務的結構性風險。

2.4剝離融資平臺的政府融資功能

從本質(zhì)上來講，融資平臺是地方政府對公共職責的有效延伸，也是地方政府面向市場進行服務的重要平臺，有利于推動當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展，并發(fā)揮政府財政資金的杠桿作用。這一過程中，無法避免地會出現(xiàn)追逐利益的現(xiàn)象，且政府缺乏對融資平臺的有效管理，很多潛在的地方政府性債務風險依然存在。對此，建議地方政府嚴格按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出的內(nèi)容，遵循“誰受益，誰承擔”的存量債務管理原則，并對存量債務展開分類管理。將政府的融資功能逐漸地從融資平臺中脫離出去，提高政府對債務的償還能力，并通過商業(yè)運作擴大地方政府的財政性收入。

除了地方政府采取結構性風險的規(guī)避措施，融資平臺可以與政府合作，并按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和政府對債務的償還能力，雙方簽訂外包服務協(xié)議，站在法律的角度讓融資平臺企業(yè)成為社會公共服務項目的重要投資主體。不僅如此，融資平臺企業(yè)還可以依靠自身多年來積累的社會經(jīng)驗，結合多次開展項目的運作經(jīng)驗，以自身的實力代表地方政府，與社會資本進行合作，并在合作過程中保護政府的經(jīng)濟利益。融資平臺企業(yè)可以通過多種方式進行融資，例如銀行貸款和收益抵押，其中收益抵押中的收益指的是該項目的收益，這樣做可以幫助地方政府優(yōu)化負債率，在當前經(jīng)濟周期內(nèi)優(yōu)化企業(yè)融資結構，幫助政府實現(xiàn)資產(chǎn)的增值。

建議政府構建地方政府性債務結構性風險預警體系，針對風險識別、評估與判斷等階段進行預警。要求政府以借債為基礎，選擇相適應的債務規(guī)模，及時償還債務。建議地方政府結合實際情況為借債、用債和還債進行指標的設定，并對這三種指標賦予相應的權重、風險預警區(qū)間、風險界限值。結合地方政府性債務應用情況，分析當前城市基礎設施建設情況和經(jīng)濟發(fā)展情況，為地方政府構建債務風險預警體系。

3.總結

總而言之，雖然目前地方政府性債務風險得以有效控制，但是政府性債務償還方面依然存在著融資結構不合理、融資模式不規(guī)范和債務結構不科學等問題，且地方政府性債務償還能力也在不斷降低。面對這些情況，地方政府需要制定地方政府性債務結構性風險治理策略，從財政角度出發(fā)，消除地方政府隱性債券，幫助政府規(guī)避風險，降低風險帶來的不良影響。

參考文獻：

[1]許友傳.中國地方政府債務的結構性風險[J].統(tǒng)計研究，2018，35（02）：14-28.

[2]鄭潔.地方政府債務結構性風險分析與防控路徑研究[J].經(jīng)濟研究參考，2016（65）：94-97+99.

[3]鄭潔，左翎.地方政府性債務的結構性風險及其治理[J].財經(jīng)問題研究，2016（07）：77-81.

作者簡介：

孫怡晨（1994-? ），男，漢族，陜西省西安市，吉林財經(jīng)大學公共管理學院碩士研究生在讀，研究方向：地方政府治理。