城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的現(xiàn)實(shí)意義探討

王麗君

[摘?要]文章對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的產(chǎn)生原因進(jìn)行剖析，通過研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、扶貧效益等現(xiàn)實(shí)意義，目的在于提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用率，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;生態(tài)效益;經(jīng)濟(jì)效益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.024

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干個擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地的地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊），在拆舊地塊面積大于建新地塊面積的情況下共同組成增減掛鉤項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)新增耕地面積有效增加，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

1?城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的產(chǎn)生原因

第一，可利用土地資源總量較少。目前人口規(guī)模仍呈現(xiàn)指數(shù)增長的模式，人口的快速增長衍生了許多環(huán)境問題，如人們過度開墾造成土地荒漠化、核污染造成土地短時間不能再被使用等。土壤資源的總量固定、無法再生，人類肆意的破壞使原本較少的土地資源日益枯竭，如何利用有限的土地資源去實(shí)現(xiàn)最大利益，是實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要原因。

第二，建設(shè)用地供需矛盾的影響。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國進(jìn)入了工業(yè)化和城市化的快車道，而按現(xiàn)行土地利用規(guī)劃管理體制和國家對新增建設(shè)用地規(guī)模的控制要求，導(dǎo)致人地矛盾突出。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施，在達(dá)到耕地占補(bǔ)需求的情況下，掛鉤指標(biāo)用來進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，這樣年度用地指標(biāo)將不會受到影響，也不會對規(guī)劃期中用地產(chǎn)生不良影響，利用有限土地資源完成既定設(shè)施建設(shè)，提高了土地資源的利用價值，以此使城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾得到緩解。

第三，土地集約利用的影響。土地集約利用是指在單位土地面積中，投入最佳配比的人力、物力、技術(shù)，使單位面積可以釋放最大產(chǎn)能的方式。[1]雖然受到地域限制，土地資源價格會出現(xiàn)不同變動，但總體上土地資源價格呈上漲趨勢。為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，開發(fā)者將土地區(qū)域結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使土地資源產(chǎn)能可以得到最大程度釋放。

第四，城市統(tǒng)籌安排的影響。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了相應(yīng)變動，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐漸向城市靠攏，最終形成城鄉(xiāng)一元化結(jié)構(gòu)。在實(shí)際操作中，因為農(nóng)村人口基數(shù)較大，無法在短時間追趕城市發(fā)展步伐，所以在發(fā)展過程中形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，制約著城市化發(fā)展。通過合理調(diào)配土地資源，可以逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的影響，達(dá)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目的。

2?城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的現(xiàn)實(shí)意義

2.1?社會效益

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施可以提高土地資源利用率，并且可以將土地進(jìn)行規(guī)模化管理，加快經(jīng)濟(jì)增長速度。[2]例如，阜平縣在執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目之前，該縣所有地塊處于分散管理狀態(tài)，沒有形成規(guī)?；Ｊ健．?dāng)?shù)卣畬Ξ?dāng)?shù)剡M(jìn)行土地資源整合，將建設(shè)用地補(bǔ)充至耕地面積中，使阜平縣在保持耕地總面積不變的基礎(chǔ)上增加了更多的耕地。除此之外，通過用地調(diào)整，阜平縣當(dāng)?shù)氐母貙?shí)現(xiàn)了規(guī)?；芾?，可以通過外包或集中種植管理的方式增加農(nóng)民的收入。完成調(diào)整后，阜平縣耕地面積較以前增加6.98公頃，總復(fù)墾面積9.65公頃。通過利用建設(shè)用地增加掛鉤項目，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提高，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以產(chǎn)業(yè)化形式增長。除此之外，當(dāng)?shù)卣畬δ壳绊椖繀^(qū)土地進(jìn)行合理調(diào)配，借助地面硬化、調(diào)整灌溉設(shè)施位置、修整田間道路等方式，將當(dāng)?shù)仨椖繀^(qū)土地面積適當(dāng)補(bǔ)充至周邊耕地，使原有耕地面積擴(kuò)大，將擴(kuò)大后的耕地面積等比例補(bǔ)充原用地農(nóng)民，使農(nóng)民可以進(jìn)行集中種植。當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行種植技能培訓(xùn)時，可以在耕地中隨機(jī)選擇一家作為例子進(jìn)行技術(shù)講解，由于所有人員種植作物品種相同，使種植技術(shù)培訓(xùn)的實(shí)用性增強(qiáng)，可以幫助農(nóng)民獲得更多的收益。

2.2?生態(tài)效益

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施，使項目區(qū)建設(shè)用地變成農(nóng)業(yè)用地，可以改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，推動土地生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展[3]。例如，蒼溪縣在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤項目時，首先，對當(dāng)?shù)赝恋刭Y源總面積、耕地資源總面積、居住用地總面積及項目規(guī)劃區(qū)總面積進(jìn)行統(tǒng)計，以各類指標(biāo)為參考對耕地資源面積分布、居住用地分布和項目區(qū)分布進(jìn)行勘察，利用作圖軟件，將各占地分布情況進(jìn)行呈現(xiàn)。其次，根據(jù)圖紙判定目前各類用地的分布情況，用不同顏色標(biāo)出該縣各類用地的主要聚集方位，在保持總面積不變的情況下，以此為基礎(chǔ)將各類用地相互重疊的部分進(jìn)行抵消，使圖紙形成規(guī)?；膸最愑玫亍Ｗ詈?，對抵消結(jié)果進(jìn)行判定，將原居住位置替換成耕地，使當(dāng)?shù)馗乜梢猿蕢K狀分布，方便后續(xù)進(jìn)行管理。在確定執(zhí)行方案后，需要對居民采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施，使需要搬遷的用戶可以了解此項目的生態(tài)價值。在完成動遷操作后，聚集當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行種植技術(shù)培訓(xùn)，使所有農(nóng)民可以掌握最新的種植技術(shù)。當(dāng)?shù)卣度胭Y金完善當(dāng)?shù)毓喔仍O(shè)施，使所有農(nóng)民可以配合政府工作，利用新技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。

2.3?經(jīng)濟(jì)效益

土地資源利用率的提高，可以為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，減輕當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)壓力。例如，老河口市在2016年年末共有耕地5.79萬公頃，建設(shè)用地1.71萬公頃，根據(jù)目前老河口人數(shù)增長情況，初步估算出老河口市在2020年農(nóng)村人口會增長至21萬人。該市農(nóng)村居民點(diǎn)集散度較大，其中，老河口市孟樓鎮(zhèn)人口分布較少，人均占地面積可以達(dá)到400平方米，而李樓鎮(zhèn)人口分布密集，人均占地不足190平方米。當(dāng)?shù)卣槍Υ祟惽闆r進(jìn)行綜合整改，采取將零散村莊進(jìn)行整體搬遷，將建設(shè)用地還原成耕地。在所有管轄村莊中，當(dāng)?shù)卣x擇人口密集程度較高的村落作為中心村，其他村鎮(zhèn)圍繞中心村進(jìn)行設(shè)立，使現(xiàn)有村落的密集度提高。在完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目后，老河口市新增2100公頃耕地，村落密集度提高，新村落中的居民以鎮(zhèn)為單位重新劃分耕地，以鎮(zhèn)為單位進(jìn)行種植技術(shù)培訓(xùn)。項目在進(jìn)行建設(shè)時，該市總共投入資金8700萬元，該項目資金主要應(yīng)用于新建筑地建立、基礎(chǔ)設(shè)施成立、拆遷戶的補(bǔ)償款、新房安置款等。在進(jìn)行資金分配時，由各縣政府統(tǒng)一進(jìn)行墊付，在完成所有項目建設(shè)后，以項目區(qū)流轉(zhuǎn)指標(biāo)收益將所有資金進(jìn)行返還。在此過程中，各縣政府擁有了充足的資金進(jìn)行項目實(shí)施，使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)可以沿著正確的方向發(fā)展。

2.4?扶貧效益

通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，可以將當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)條件進(jìn)行改善，使當(dāng)?shù)鼐用裆钏降靡蕴岣?。例如，棗莊市市中區(qū)占地總面積為375公頃，總?cè)丝诔^53萬人，其中農(nóng)村人口21萬人，農(nóng)戶總數(shù)為6萬人，下屬管轄村落共計214個，居住用地4.7萬畝。根據(jù)該市人口增長情況，在2020年，該市農(nóng)村人口將突破30萬人，農(nóng)戶居住用地的開發(fā)潛力巨大，棗莊市在啟動城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減項目后，在第一階段，將孟莊鎮(zhèn)進(jìn)行拆遷，拆遷共獲得周轉(zhuǎn)土地90畝，其中安置區(qū)土地面積65畝;在第二階段，將市中區(qū)中的4個城鎮(zhèn)進(jìn)行重排，共獲得3330畝用地，其中安置區(qū)土地面積為1450畝，總共拆遷村莊17個。根據(jù)拆遷獲得的土地資源進(jìn)行資源重排，將18個村莊共計500余人統(tǒng)一安置新建小區(qū)內(nèi)，小區(qū)內(nèi)配置基本的住房、醫(yī)院、學(xué)校、活動室等基本設(shè)施。相較于以前居住環(huán)境，在搬遷新小區(qū)后，居民出行更加方便，生活環(huán)境得到極大改善，使居民的生活品質(zhì)得到提升。除此之外，棗莊市市中區(qū)在從拆遷中獲得了較多的土地資源，當(dāng)?shù)卣侠硪?guī)劃土地資源，使土地資源利用率得到提高。

3?結(jié)?論

綜上所述，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目將城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新劃分，保障了當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣б妗⑸鷳B(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和扶貧效益。并且該方法提高了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?，提升了?dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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[3]吳彬.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目效益評價研究[D].濟(jì)南：山東財經(jīng)大學(xué)，2018.