宅基地還權賦能

陳 斌

日前，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，文件凡七條，包括嚴格落實“一戶一宅”規(guī)定、鼓勵節(jié)約集約利用宅基地、鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅及依法保護農(nóng)民合法權益等。

2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。這個方向是正確的。土地作為一種生產(chǎn)要素，應該無分城鄉(xiāng)畛域、擺脫地域區(qū)隔、消除不當?shù)挠猛竟苤?，將各種非市場因素導致的摩擦減到最少，從而讓市場在資源配置中起決定性作用，并讓市場決定城鄉(xiāng)的分布與邊界。最終，根據(jù)市場活動頻度的不同，城鄉(xiāng)將是一個連續(xù)平滑、邊界模糊的分布。

由此，一個反直覺的推論是，因為城市單位面積的人口、產(chǎn)出與市場活動頻度要遠遠高于農(nóng)村，城市本身就構成了更高效利用、更節(jié)約土地的方式。也就是說，城市化率越高，耕地反而越多，用于宅基地建房的土地會越少。

然而，根據(jù)中國社科院農(nóng)村所《中國農(nóng)村發(fā)展報告》(2018)，2001-2011年全國農(nóng)村人口減少了1.33億人，但以宅基地為主的農(nóng)村建設用地反而增加了3045萬畝。中國目前共有2億多畝宅基地。一項研究顯示，全國“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約為1.14億畝。

嚴格落實“一戶一宅”規(guī)定，即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，看起來再合理不過了。不過，子女成年后在本村析戶結婚，可以分配到一處宅基地。待到老人去世后，繼承老人的宅基地與住宅，就會形成“一戶多宅”的局面。老宅也是財產(chǎn)，繼承人一般也不會放棄。另外，宅基地一般限于在本村內(nèi)買賣，通過買賣也可以造成“一戶多宅”。“一戶一宅”居然內(nèi)生出“一戶多宅”，這是因為，“一戶一宅”的操作性含義是：農(nóng)村村民一戶只能申請一處宅基地。源起上的“一戶一宅”并不導致結果上的“一戶一宅”。

說到底，無論法律如何限制宅基地的流動范圍，無論法律如何限制宅基地轉向高價值用途，由此大大壓低了宅基地的市場價值，但宅基地多少還是值錢的，如果能通過申請與繼承保有宅基地，有幾個人會選擇放棄呢？一般人的選擇就是進城但不放棄農(nóng)村戶口與宅基地權益，這樣既獲得宅基地的現(xiàn)值，還持有一個“期權”，期待有一天所持有的宅基地被賦予完整的產(chǎn)權與權能。這是農(nóng)民進城但宅基地不減反增并且高比例閑置的深層次原因。

2019年4月15日，中共中央、國務院《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市，朝著還權賦能的方向邁進了一步。