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    安全導(dǎo)向下城市建設(shè)用地管控策略研究

    2019-09-26 02:37:36徐玥葉如海楊龑
    重慶建筑 2019年9期
    關(guān)鍵詞:用地導(dǎo)向監(jiān)管

    徐玥,葉如海,楊龑

    (南京工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院,江蘇南京 211800)

    0 引言

    改革開放以來,中國許多城市的發(fā)展過度依賴土地財(cái)政。在快速城市化過程中,規(guī)劃管理者重視城市的發(fā)展與建設(shè)速度,雖然過去的幾十年城市發(fā)展取得了令人矚目的成就,但是在用地的審批和批后監(jiān)管方面卻時(shí)常缺位。王妍[1]分析了當(dāng)前城市建設(shè)用地審批程序在實(shí)踐中存在審批環(huán)節(jié)過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監(jiān)管環(huán)節(jié)等問題,導(dǎo)致建設(shè)用地審批效率低下;王攀[2]指出建設(shè)用地批后監(jiān)管存在的問題主要有重審批輕監(jiān)管意識(shí),建設(shè)用地違法違規(guī)查處力度不夠,現(xiàn)行的法律法規(guī)中,批后監(jiān)管相關(guān)制度不夠具體化和縱橫向部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立。在用地的審批和批后監(jiān)管中存在的這些問題導(dǎo)致用地使用方面的不安全現(xiàn)象頻頻發(fā)生。例如,2015年8月12日,位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故,該起事故造成了極其惡劣的社會(huì)影響、巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[3]。

    當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),以往土地財(cái)政式的發(fā)展模式正在轉(zhuǎn)變,城市建設(shè)用地的審批程序和批后監(jiān)管制度也亟待完善。目前,已有部分學(xué)者開始關(guān)注城市建設(shè)用地的管控問題,但鮮有基于安全角度對(duì)城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管層面的研究??祰蝃4]基于節(jié)約集約視角對(duì)長沙市建設(shè)用地批前管理進(jìn)行了研究;朱一諾[5]對(duì)我國大中型城市新增建設(shè)用地管理的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策進(jìn)行了研究;陸萃[6]研究了常州市新北區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地批后監(jiān)管中的利益博弈與對(duì)策。安全是城市建設(shè)的首要前提,城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管在城市建設(shè)用地管控中的作用不容忽視,建設(shè)用地的審批是保證用地被合理使用的前提,批后監(jiān)管則是敦促開發(fā)商按照規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的必要保障。城市的建設(shè)用地在城市發(fā)展中起到了不可或缺的重要作用,但是城市建設(shè)用地使用的不安全現(xiàn)象卻頻頻發(fā)生,所以本文以城市建設(shè)用地為研究對(duì)象,在分析城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管中存在的安全問題的基礎(chǔ)上,從城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管兩個(gè)層面提出以安全為導(dǎo)向的城市建設(shè)用地的管控策略。

    1 城市建設(shè)用地管控問題

    城市建設(shè)用地審批和批后監(jiān)管是對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行管控的重要手段。目前,我國建設(shè)用地審批制度是以《土地管理法》為法律依據(jù),以管制用地用途為核心的審批制度。該制度實(shí)施以來,在嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是從實(shí)踐情況看,我國的建設(shè)用地管理使用還存在很多問題,城市建設(shè)用地審批程序中不合理的成分亟待優(yōu)化改進(jìn)。同時(shí),國土資源系統(tǒng)大量時(shí)間和精力用于具體用地事項(xiàng)審查,對(duì)審批后土地的使用情況缺乏有效監(jiān)管手段[7],當(dāng)前土地領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā),建設(shè)用地的安全問題也屢屢出現(xiàn),這與批后監(jiān)管乏力有重要關(guān)系。

    1.1 用地審批程序的問題

    1.1.1 統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大

    各部門建設(shè)用地審批職權(quán)交叉?,F(xiàn)行的新增建設(shè)用地審批制度從用地申請(qǐng)到取得土地使用權(quán),要經(jīng)過用地預(yù)審、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、行政審批和依規(guī)供地四個(gè)環(huán)節(jié)[8]。建設(shè)用地的審批需要涉及環(huán)保、規(guī)劃和國土等多個(gè)部門,每個(gè)不同的部門均有其職責(zé)權(quán)限,但是各個(gè)部門之間又存在職權(quán)交叉、推諉扯皮和相互協(xié)作度不高等問題,還沒有形成統(tǒng)一的目標(biāo)導(dǎo)向,導(dǎo)致部分開發(fā)商因?yàn)榻ㄔO(shè)用地程序冗雜而不得不先于批復(fù)之前進(jìn)行建設(shè),從而引發(fā)了建設(shè)用地被不安全使用的行為。

    1.1.2 審批機(jī)制缺乏彈性

    建設(shè)用地審批機(jī)制缺乏彈性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下,用地建設(shè)具有極強(qiáng)的不可預(yù)見性??傮w規(guī)劃可以預(yù)見城市的宏觀發(fā)展,但是土地利用控制規(guī)劃不可能對(duì)每一塊城市土地的開發(fā)建設(shè)提出微觀的預(yù)見。因此,即使制定了用地控制法規(guī),變更土地的使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度仍是無法避免的。用地控制法規(guī)在控制內(nèi)容和管理機(jī)制上必須適應(yīng)和體現(xiàn)這種彈性,它應(yīng)當(dāng)既是一部靜態(tài)的法規(guī),又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的法制管理過程[9]。然而當(dāng)前的建設(shè)用地審批機(jī)制彈性不足,且對(duì)建設(shè)用地利用類型日常變更要求較高,這就導(dǎo)致了部分開發(fā)商在進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)時(shí)違法違規(guī)擅自變更土地使用性質(zhì),從而埋下了安全隱患。

    1.2 監(jiān)管存在的問題

    1.2.1 批后監(jiān)管缺乏反饋制度

    批后監(jiān)管缺乏有效反饋制度。當(dāng)下城市建設(shè)用地批后管理機(jī)制越來越不適應(yīng)常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,規(guī)劃主管部門對(duì)批復(fù)后的城市建設(shè)用地缺乏有效的監(jiān)管。全國大部分城市尚未建立起基于安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后監(jiān)督評(píng)估反饋機(jī)制,建設(shè)用地審批通過并且核發(fā)一書兩證后,規(guī)劃管理者對(duì)于批復(fù)后項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況往往疏于監(jiān)督,因而很多開發(fā)商在進(jìn)行開發(fā)的時(shí)候雖違反了已批復(fù)項(xiàng)目中的部門規(guī)定,如擅自更改用地性質(zhì)、突破容積率和壓縮公共綠地等行為,卻并沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理,最后可能釀成嚴(yán)重的后果,天津?yàn)I海新區(qū)的案例就是鮮活的例子。

    1.2.2 政府部門銜接配合不力

    政府部門批后監(jiān)管各自為政。目前,城市建設(shè)用地的批后監(jiān)管涉及規(guī)劃、國土、城建和發(fā)改委等多個(gè)政府職能機(jī)關(guān),每個(gè)不同的部門均有其職責(zé)權(quán)限,而各職能部門之間往往只是各司其職,沒有形成科學(xué)的批后監(jiān)管體系和統(tǒng)一的批后監(jiān)管目標(biāo),對(duì)違法違規(guī)使用建設(shè)用地的情況進(jìn)行統(tǒng)一查處,導(dǎo)致建設(shè)用地批后監(jiān)管的實(shí)施效果不理想。

    1.2.3 相關(guān)政策制度不具體

    目前城市建設(shè)用地的批后監(jiān)管僅僅是政府的一些政策性文件,并沒有具體的工作流程和操作規(guī)范,僅僅停留在提出各種處理違規(guī)用地的理念上,如提出了土地利用動(dòng)態(tài)巡查等土地管理的工作機(jī)制,但是依舊沒有制定出具體的工作要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏具體的操作流程和工作措施的規(guī)章制度,導(dǎo)致了各地對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行批后監(jiān)管的相關(guān)機(jī)關(guān)并沒有盡到應(yīng)盡職責(zé),對(duì)建設(shè)用地批后監(jiān)管這項(xiàng)工作都是自由操作,僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)部門的檢查,導(dǎo)致該項(xiàng)工作目前僅僅停留在文件上,并未實(shí)質(zhì)性地開展。

    2 城市建設(shè)用地安全管控策略

    本文所研究的 “安全”之內(nèi)涵是在狹義安全概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行了延伸,聚焦于通過完善現(xiàn)有城市建設(shè)用地在審批和批后監(jiān)管的不足之處,達(dá)到對(duì)城市建設(shè)用地的安全管控的效果,以保障城市建設(shè)用地合理、高效和安全使用,從而進(jìn)一步達(dá)到保護(hù)用地內(nèi)的企事業(yè)單位及其人員的生產(chǎn)和生活安全。

    2.1 優(yōu)化現(xiàn)有城市建設(shè)用地審批制度

    2.1.1 從法律層面完善建設(shè)用地審批制度

    從法律層面厘清各部門審批職權(quán)界限,優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。建設(shè)用地審批過程中出現(xiàn)的部門推諉現(xiàn)象必須要從法律層面予以解決,通過全面評(píng)估現(xiàn)行用地審批制度,修改《土地管理法》及配套法規(guī),優(yōu)化城市建設(shè)用地審批流程。進(jìn)一步明確各個(gè)職能部門的審批權(quán)限,構(gòu)建共同責(zé)任制。建議厘清中央政府和地方政府的審批權(quán)限,將一些非必要審批權(quán)限下放給地方政府,國務(wù)院只審批關(guān)系到國家安全和重大民生的建設(shè)項(xiàng)目。但是中央政府也要強(qiáng)化對(duì)地方審批項(xiàng)目的復(fù)核工作。歸并地方政府間的審查項(xiàng)目,各部門內(nèi)部取消職能交叉的項(xiàng)目,進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范審批職責(zé)。

    2.1.2 將彈性機(jī)制納入城市建設(shè)用地審批過程

    將彈性機(jī)制納入城市建設(shè)用地審批過程中。城市建設(shè)用地的審批機(jī)制應(yīng)借鑒美國分區(qū)規(guī)劃采取的方法,美國區(qū)劃的彈性并非體現(xiàn)在控制指標(biāo)上,而是集中于用地類別的變更上,彈性機(jī)制可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是每一種區(qū)劃的分類以區(qū)間的形式來進(jìn)行控制。只要不超出區(qū)間范圍,開發(fā)商就可以根據(jù)自己的需求來進(jìn)行開發(fā);二是如果開發(fā)商認(rèn)為當(dāng)前的區(qū)劃類別和自己的項(xiàng)目定位不符,可以通過法定程序根據(jù)項(xiàng)目的要求來提交用地區(qū)劃的類別。若獲批,則可以按照當(dāng)前區(qū)劃類別及其控制標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行建設(shè)。

    2.2 完善城市建設(shè)用地批后監(jiān)管制度

    2.2.1 建立縱橫向部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

    建立縱橫向部門聯(lián)動(dòng)批后監(jiān)察體系,將建設(shè)用地安全使用作為各部門統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)。建設(shè)用地的批后監(jiān)管是一項(xiàng)涉及主體部門多元、執(zhí)行過程歷時(shí)久和執(zhí)行難度較大的任務(wù),不是一個(gè)單位能夠完成的工作,必須建立縱橫向部門聯(lián)動(dòng)批后監(jiān)察體系,形成建設(shè)用地批后監(jiān)管的科學(xué)工作機(jī)制和統(tǒng)一的批后監(jiān)管目標(biāo)。一方面,各相關(guān)職能部門要加強(qiáng)聯(lián)系和合作,加大執(zhí)法力度。針對(duì)各個(gè)單位職責(zé)范圍內(nèi)出現(xiàn)的建設(shè)用地違規(guī)情況,應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的制裁和懲罰。另一方面,也要加強(qiáng)土地行政執(zhí)法力度和強(qiáng)度,對(duì)于拒不配合的用地單位或者個(gè)人,應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,拒不執(zhí)行法院判決的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況,追求其刑事責(zé)任。在對(duì)違法用地行為的查處中,不僅要對(duì)其進(jìn)行罰款,同時(shí)還要聯(lián)系紀(jì)檢監(jiān)察部門,對(duì)主要責(zé)任人要進(jìn)行嚴(yán)肅處分,提高違法用地的處罰力度,真正發(fā)揮土地管理工作中法律法規(guī)的威懾和震懾力。

    2.2.2建立安全導(dǎo)向的用地批后項(xiàng)目評(píng)估反饋機(jī)制

    建立安全導(dǎo)向的用地批后項(xiàng)目評(píng)估反饋機(jī)制,以此保障建設(shè)用地批復(fù)后的安全使用。安全導(dǎo)向是城市建設(shè)用地管理的重要原則,一直貫穿在城市建設(shè)用地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。而對(duì)城市建設(shè)用地審批過后進(jìn)行評(píng)估有利于糾正項(xiàng)目建設(shè),但這卻一直是我國用地監(jiān)管方面的薄弱環(huán)節(jié)。本文創(chuàng)新性地將兩者結(jié)合起來,建立“安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后項(xiàng)目指標(biāo)評(píng)估機(jī)制”。圍繞安全導(dǎo)向下城市建設(shè)用地管理的“生產(chǎn)安全、生活安全、環(huán)境安全、建設(shè)安全”四大價(jià)值目標(biāo),制定安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后項(xiàng)目指標(biāo)評(píng)估,并結(jié)合規(guī)劃管理體系形成動(dòng)態(tài)的評(píng)估反饋機(jī)制。

    該評(píng)估指標(biāo)將安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后項(xiàng)目評(píng)估分為5個(gè)大項(xiàng),其中“設(shè)計(jì)規(guī)范”大項(xiàng)作為執(zhí)行評(píng)估的先決條件,達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后再進(jìn)行 “生產(chǎn)安全”、“生活安全”、“環(huán)境安全”、“建設(shè)安全”4個(gè)大項(xiàng)評(píng)估。4個(gè)大項(xiàng)又可分為16個(gè)中項(xiàng),較為全面地覆蓋了城市建設(shè)用地批后安全管理的各個(gè)方面(表1)。該評(píng)估方法采用國內(nèi)外評(píng)估體系中應(yīng)用較為成熟的指標(biāo)量化評(píng)分法,共分為定義目標(biāo)、規(guī)范評(píng)價(jià)、分配標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重、根據(jù)建設(shè)用地類型選擇指標(biāo)、計(jì)算指標(biāo)權(quán)重、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)評(píng)價(jià)6個(gè)步驟[10](圖1)。

    表1 安全導(dǎo)向下建設(shè)用地批后項(xiàng)目評(píng)估具體指標(biāo)

    圖1 評(píng)價(jià)系統(tǒng)和指標(biāo)評(píng)價(jià)過程

    首先,在前期校準(zhǔn)中,根據(jù)第一步提出的“安全目標(biāo)”來權(quán)衡評(píng)估的“指標(biāo)分配權(quán)重”,根據(jù)生產(chǎn)、生活、環(huán)境和建設(shè)安全等在中項(xiàng)或小項(xiàng)指標(biāo)上賦予不同權(quán)重。其次,在指標(biāo)計(jì)算中,“設(shè)計(jì)規(guī)范”中的指標(biāo)為評(píng)估的先決條件,批后待評(píng)估項(xiàng)目若有任何一項(xiàng)不符合“設(shè)計(jì)規(guī)范”中的指標(biāo)則項(xiàng)目不合格。根據(jù)項(xiàng)目中其他五大項(xiàng)指標(biāo)分解出的19個(gè)中項(xiàng)指標(biāo)的表現(xiàn)分為 3個(gè)級(jí)別,即不達(dá)標(biāo)、達(dá)標(biāo)和超出標(biāo)準(zhǔn);不達(dá)標(biāo)項(xiàng)為0分,通過的小項(xiàng)得1分,高于標(biāo)準(zhǔn)的小項(xiàng)酌情予以額外加分。將五大項(xiàng)的得分相加得出項(xiàng)目的總分值。最后,在指標(biāo)評(píng)價(jià)反饋中,由評(píng)審專家對(duì)該建設(shè)用地批后項(xiàng)目出具評(píng)估報(bào)告[11],得到該城市建設(shè)用地的整體評(píng)價(jià),在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化建議,即對(duì)不合格的方面進(jìn)行立刻整改,對(duì)不達(dá)標(biāo)的方面在未來的開發(fā)建設(shè)中進(jìn)行完善。

    4 結(jié)論與展望

    本文以城市建設(shè)用地為研究對(duì)象,在分析現(xiàn)狀城市建設(shè)用地管控不足之處的基礎(chǔ)上,從城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管兩個(gè)層面提出安全為導(dǎo)向的城市建設(shè)用地的管控策略:一是構(gòu)筑用地審批的法制基礎(chǔ),二是建立基于用地安全使用的批后監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制,以此保障城市建設(shè)用地的合理、高效和安全使用。但是如何在實(shí)際建設(shè)中準(zhǔn)確落實(shí)上述策略,以及如何將安全導(dǎo)向下城市建設(shè)用地批后評(píng)價(jià)指標(biāo)落實(shí)到城市建設(shè)用地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中,仍需要規(guī)劃師和建設(shè)者們的不斷探索與實(shí)踐。

    圖片來源:作者自繪

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