以法律視角探討新疆基層政府依法行政問題

王騰飛 陳亞盟 阿米娜·阿力甫

摘 要 依法行政是依法治國(guó)、依法治疆的重要內(nèi)容，法治國(guó)家的建設(shè)不但要有完善的法律體系，更要有將靜態(tài)的法律貫徹執(zhí)行到社會(huì)生活中的執(zhí)法體系，行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律執(zhí)行的重要載體之一，在依法治國(guó)、依法治疆中具有重要作用。依法行政經(jīng)過多年的推進(jìn)，新疆各級(jí)政府在依法行使職權(quán)、依法決策、行政公開等方面已經(jīng)取得了顯著的成就，在這個(gè)過程中由于基層行政機(jī)關(guān)與群眾直接接觸，承擔(dān)著大量的行政決策、行政執(zhí)法工作，但是基層行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和依法行政的能力還有待提高，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、隨意執(zhí)法、多方執(zhí)法、推諉執(zhí)法、違法不究、行政救濟(jì)流于形式、行政監(jiān)督不到位等問題。本文通過對(duì)新疆基層政府依法行政問題進(jìn)行探究，找出現(xiàn)階段新疆基層政府依法行政存在的突出問題，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的依法行政經(jīng)驗(yàn)，為新疆基層政府依法行政改革建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞 依法治國(guó) 依法治疆 新疆 基層政府 依法行政

基金項(xiàng)目：新疆法學(xué)會(huì)2018年度法學(xué)研究課題“新疆基層治理過程中的基層行政機(jī)關(guān)執(zhí)法問題法律研究（XF2018B04）”階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：王騰飛，新疆理工學(xué)院，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、行政法;陳亞盟，阿克蘇職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：行政法、經(jīng)濟(jì)法;阿米娜·阿力甫，新疆理工學(xué)院，研究方向：行政法、經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.207

一、依法治疆背景下新疆基層政府依法行政取得的成效

法治已經(jīng)成為深入人心的治理理念，隨著依法治國(guó)、依法治疆戰(zhàn)略的提出，新疆基層政府從觀念意識(shí)到具體的行政行為都有了顯著的提高。基層行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件不再像以前那樣隨性而為或者是以領(lǐng)導(dǎo)的主觀意識(shí)為主，而是依上位法為依據(jù)，注重法律的權(quán)威。在行政執(zhí)法過程中，更加注重程序的正義，注重證據(jù)的采集，以證據(jù)事實(shí)為依據(jù)，以法律等規(guī)范性文件為準(zhǔn)繩。在行政服務(wù)觀念上，注重服務(wù)型政府的建設(shè)，行政過程中的民主參與、行政公開、方便群眾等具體舉措都得到建立和實(shí)行。在行政糾錯(cuò)過程中，從以前的扯皮推諉到現(xiàn)在的行政監(jiān)察、紀(jì)檢監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟等制度的不斷完善，讓老百姓在基層行政機(jī)關(guān)面前有了更多的話語(yǔ)權(quán)。新疆各級(jí)政府都在逐步推進(jìn)法律咨詢專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，有的行政事業(yè)單位還有專門合作的律師事務(wù)所，行政機(jī)關(guān)從以前行政復(fù)議、行政訴訟中的被動(dòng)應(yīng)訴到現(xiàn)在將法律咨詢貫穿到行政決策、行政執(zhí)法、行政復(fù)議和行政訴訟的整個(gè)行政行為過程。經(jīng)過依法行政、依法治疆的持續(xù)推行，新疆基層政府依法行政已經(jīng)取得了顯著的成效，在錄用基層公務(wù)員過程中引導(dǎo)有法律知識(shí)的人才到基層去充實(shí)基層公務(wù)員隊(duì)伍，大大提高了公務(wù)員隊(duì)伍的法治意識(shí)。通過持續(xù)的法律宣傳和培訓(xùn)，行政機(jī)關(guān)在行政決策過程中以往存在的以言立法等現(xiàn)象得到了根本的改觀，群眾的法律知識(shí)得到了很大的提高，具有了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督意識(shí)。另外，國(guó)家對(duì)監(jiān)察制度的改革也促使新疆基層行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)更加規(guī)范。

二、新疆基層政府依法行政存在的問題

新疆有著特殊的地理區(qū)位，屬于多民族聚居的邊疆地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化有著其特殊性，因此其基層政府在社會(huì)治理過程中面臨的問題也有其獨(dú)特性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新疆基層政府在依法行政過程中存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）新疆基層公務(wù)員法治意識(shí)不強(qiáng)

依法行政是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)，國(guó)家的治理需要行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)行政行為的水平關(guān)系到國(guó)家治理的水平，而行政機(jī)關(guān)行政行為的水平又依賴公務(wù)員的水平。所以要想做好行政機(jī)關(guān)依法行政工作就必須提高公務(wù)員依法行政的意識(shí)，只有公務(wù)員具有較好的法治意識(shí)，才能在作出行政決策時(shí)重視法律的權(quán)威，杜絕出現(xiàn)基層政府作出的規(guī)范性文件違反上位法的低級(jí)錯(cuò)誤。只有公務(wù)員具有較好的法治意識(shí)，才能在行使具體行政行為時(shí)，注重依照法定權(quán)限和法定程序來行使權(quán)力，并且在出現(xiàn)糾紛時(shí)，才能保持克制，依據(jù)法律的授權(quán)妥善的處理糾紛。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于新疆基層公務(wù)員存在學(xué)歷層次較低、國(guó)語(yǔ)水平不高、法律知識(shí)薄弱等情況，導(dǎo)致相當(dāng)一部分基層公務(wù)員法治意識(shí)不強(qiáng)。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員面對(duì)的多為學(xué)歷不高的各民族群眾，導(dǎo)致基層公務(wù)員在作出行政行為時(shí)考慮的重點(diǎn)在于群眾能不能聽懂和理解，尤其是針對(duì)一些素質(zhì)不高的法盲群眾時(shí)，嚴(yán)格的依法行政就會(huì)給工作帶來困擾，久而久之，基層公務(wù)員依法行政意識(shí)就會(huì)淡薄。

（二）基層政府依法行政行為不夠規(guī)范

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新疆基層政府在行政決策的科學(xué)化、民主化方面重形式輕實(shí)效。由于基層政府與群眾直接接觸，基層政府的每一項(xiàng)決策都關(guān)系到老百姓的切身利益，對(duì)于一些關(guān)系到大多數(shù)人的重大事項(xiàng)或者是對(duì)行政相對(duì)人的人身財(cái)產(chǎn)有重大影響的決定時(shí)，基層政府應(yīng)當(dāng)通過召開聽證會(huì)、座談會(huì)等形式廣泛聽取意見，這種形式是非常好的，但是在現(xiàn)實(shí)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這種聽證會(huì)、座談會(huì)往往流于形式，拍拍照、領(lǐng)導(dǎo)講講話，沒有取得實(shí)際的效果。新疆基層政府還存在選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不公正不文明、行政不作為、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、自由裁量權(quán)不合理等情況。針對(duì)一些關(guān)系到基層群眾切實(shí)利益的一些輕微違法行為，基層行政機(jī)關(guān)存在由于怕繁瑣、擔(dān)責(zé)而推諉不作為的情況。對(duì)于同一種類違法行為，存在執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)，根據(jù)自己的好惡來決定處罰的種類。

（三）群眾法律意識(shí)薄弱，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督

依法治疆不僅需要行政機(jī)關(guān)的工作人員有良好的法律素養(yǎng)，同時(shí)也需要群眾了解法律知識(shí)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，當(dāng)自己的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵害的時(shí)候，可以通過行政訴訟、行政復(fù)議等合法的方式來維護(hù)自己的權(quán)利。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾多為少數(shù)民族聚居地方，由于交通不便，經(jīng)濟(jì)落后，尤其是南疆克州、和田和喀什的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民文化水平普遍比較低，對(duì)于法律法規(guī)賦予公民的權(quán)利不太了解。再加上這些地區(qū)宗教氛圍濃厚，對(duì)于法律的保障性功能依賴性比較低。

三、完善新疆基層政府依法行政的建議

（一）引導(dǎo)基層公務(wù)員正確認(rèn)識(shí)依法行政的內(nèi)涵

依法治國(guó)、依法行政、依法治疆是一脈相承的，并且隨著改革開放的不斷深化，其內(nèi)涵也在不斷豐富，基層公務(wù)員要想落實(shí)好依法行政的政策，就必須知道依法行政的內(nèi)涵。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的新疆基層公務(wù)員對(duì)依法行政、依法治疆都有所了解，但他們認(rèn)為的依法行政和國(guó)家要求的依法行政還有差距。一些基層公務(wù)員認(rèn)為依法行政就僅僅是將法律作為管理公民的手段，沒有確立法律至上和依法為民服務(wù)的理念。一些公務(wù)員在面對(duì)上級(jí)意見和法律相沖突的時(shí)候，還會(huì)選擇按照領(lǐng)導(dǎo)意志辦。這些情況反映出一些新疆基層公務(wù)員并沒有深刻領(lǐng)會(huì)依法行政的真正內(nèi)涵，根深蒂固的人治思想和法律工具主義嚴(yán)重影響了依法行政、依法治疆政策在基層政府中的實(shí)施。隨著依法治國(guó)國(guó)策的不斷推進(jìn)，依法行政、依法治疆的內(nèi)涵也在不斷完善，對(duì)于新疆基層政府的執(zhí)政能力也提出了更高的要求。新疆基層公務(wù)員在學(xué)習(xí)依法行政相關(guān)政策時(shí)不要僅僅滿足于了解依法行政、依法治疆的相關(guān)政策，要深入學(xué)習(xí)其內(nèi)涵，要將其內(nèi)涵與自己的工作職責(zé)結(jié)合起來，才能真正將依法行政的要求落實(shí)到實(shí)處。

（二）提高新疆基層公務(wù)員法律知識(shí)和依法行政意識(shí)

提高基層政府依法行政的能力首要解決的問題就是基層公務(wù)員的思想問題，要不斷強(qiáng)化基層公務(wù)員的法治意識(shí)，只有培養(yǎng)出一批具有良好法治意識(shí)的公務(wù)員隊(duì)伍才能保證依法治疆的戰(zhàn)略落地生根。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在新疆基層公務(wù)員中擁有全日制本科學(xué)歷的人員占的比例還不大，尤其是南疆地區(qū)比例更少。并且這些公務(wù)員中有一些還存在國(guó)語(yǔ)水平較弱、年紀(jì)較大、學(xué)習(xí)自主性和學(xué)習(xí)能力較弱的情況，這就導(dǎo)致新疆基層公務(wù)員對(duì)于依法行政相關(guān)知識(shí)的掌握達(dá)不到國(guó)家要求的水平，不具有相關(guān)的法律知識(shí)，在依法行政過程中就很難做到依法行政。在今后推進(jìn)依法行政工作中，要采取多種方式提高基層公務(wù)員的法律知識(shí)?？梢酝晟谱⒅貙?shí)效的培訓(xùn)制度，將培訓(xùn)考試成績(jī)與評(píng)優(yōu)評(píng)先結(jié)合起來，提高學(xué)習(xí)質(zhì)量。可以創(chuàng)新學(xué)習(xí)的內(nèi)容和方式，在以集中學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行組織討論、模擬演練、去法院旁聽行政案件等方式提高學(xué)習(xí)的效率。通過不斷的學(xué)習(xí)，讓基層公務(wù)員既掌握了相關(guān)法律知識(shí)，也提高了依法行政的意識(shí)。

（三）提高依法行政的決策力和執(zhí)行力

陽(yáng)光是最好的防腐劑，行政機(jī)關(guān)掌握著大量的權(quán)力，每一項(xiàng)決策都關(guān)系到老百姓的切身利益。因此，行政機(jī)關(guān)在作出決策時(shí)一定要慎之又慎，切忌隨性而為。一是注重行政決策的公開化。從決策方案的制定、論證都要廣泛的聽取社會(huì)各方面的意見，并且對(duì)群眾反映較多的意見要及時(shí)反饋，從而形成一個(gè)良性的互動(dòng)機(jī)制。二是決策要科學(xué)。政府在制定各項(xiàng)規(guī)章制度時(shí)要充分調(diào)動(dòng)各方面的專業(yè)力量，要建立一個(gè)長(zhǎng)效的顧問制度，將高校、科研院所、行政司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)充分的調(diào)動(dòng)起來，切忌閉門造車。三是建立權(quán)責(zé)明確的行政執(zhí)法體制。基層政府大多存在人員不足，但是處理的事務(wù)又繁瑣，就導(dǎo)致不同部門職責(zé)不是很清晰，出了問題就容易推諉扯皮。因此，要明確各部門之間的權(quán)力劃分，通過層層分解目標(biāo)任務(wù)而明確責(zé)任。責(zé)任清晰了，在后面的行政行為時(shí)，就可以實(shí)現(xiàn)違法必究，并且要把執(zhí)法的實(shí)效與考核、晉升相掛鉤，從而促進(jìn)公務(wù)員依法行政的積極性，進(jìn)一步提高基層政府依法行政的能力。

（四）完善健全法律顧問制度

近幾年各級(jí)政府開始建立法律專家?guī)欤晟品深檰柡凸毬蓭熤贫?，各?jí)行政事業(yè)單位也都主動(dòng)的完善法律顧問制度，新疆基層政府由于在作出行政行為時(shí)面臨的問題更為復(fù)雜，所以更要重視法律顧問制度的建立。通過聘請(qǐng)律師事務(wù)所或者設(shè)立公職律師崗位，讓他們?yōu)榛鶎诱卮鬀Q策、重大行政行為提供法律意見;參與規(guī)范性文件的起草、論證;參與合作項(xiàng)目的洽談、協(xié)助起草法律文書;為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件提供法律服務(wù);參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)。有了專業(yè)的法律專家的參與，將極大的促進(jìn)基層政府依法行政的能力。

四、結(jié)語(yǔ)

新疆作為民族自治地方相比內(nèi)地來說面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題更加復(fù)雜，尤其是基層政府在依法行政過程中還要注重民族習(xí)慣、宗教習(xí)慣等問題，因此新疆基層政府在依法行政的道路上面臨更多的困難。本文通過實(shí)地調(diào)研，找出現(xiàn)階段新疆基層政府依法行政面臨的突出問題，在借鑒國(guó)內(nèi)外基層政府依法行政好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，因地制宜的提出一些建議，為新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、為依法治疆政策的進(jìn)一步實(shí)施建言獻(xiàn)策。

參考文獻(xiàn)：

[1]卓澤淵.法治與國(guó)際治理的科學(xué)化[J].寧夏黨校學(xué)報(bào)，2018（2）.

[2]丁元竹.社會(huì)治理現(xiàn)代化的探索[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2016：1.

[3]郭瑋.新時(shí)期基層干部法治能力提升路徑探索——以成都、深圳和南京的實(shí)踐為例[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（4）：42-46.

[4]肖金明.法治中國(guó)建設(shè)視域下的依法執(zhí)政的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑新探[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（3）：1-10.