壓力型體制下基層政策執(zhí)行主體的行動(dòng)邏輯

摘 要 基層社會(huì)治理是國家治理體系中不可缺少的重要組成部分，而國家政策在基層社會(huì)的執(zhí)行是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。本文在我國現(xiàn)行壓力型體制下并結(jié)合國家權(quán)威類型、文化傳統(tǒng)，通過分析2011年鄂西L市地方政府、官員以及農(nóng)民在土地征用的相關(guān)事實(shí)與結(jié)果，來探究我國基層社會(huì)治理中多方主體在政策執(zhí)行中的行動(dòng)邏輯。

關(guān)鍵詞 壓力型體制 基層政策 執(zhí)行主體

作者簡介：王玥淳，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)，本科生，研究方向：社會(huì)學(xué)。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.203

一、背景分析

制度的生命力在于執(zhí)行，而制度執(zhí)行的主體則是掌握公共權(quán)力的各級政府和官員，對于基層政府和官員而言，影響其行為模式的兩個(gè)主要因素是壓力與能力（謝正富，2013），這種壓力便根植于我們國家政治上的“壓力型體制”?！皦毫π腕w制”最初主要是用來描述中國地方各級政府為了完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)而將任務(wù)指標(biāo)量化，并將量化的任務(wù)指標(biāo)層層分解到下級部門和個(gè)人，為確保任務(wù)完成而層層簽訂責(zé)任狀或制定的考核程序，這種自上而下通過評價(jià)考核產(chǎn)生壓力的體制就叫“壓力型體制”。（趙峻榮，2016）

二、鄂西L市的實(shí)例

鄂西L市是湖北省西部邊陲的一個(gè)小縣城，與其他地方一樣，L市在投入巨額資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后進(jìn)行了土地商業(yè)開發(fā)，作為國家一級貧困縣的L市的商品房價(jià)格也升至全省前幾名。土地商業(yè)開發(fā)前必須要政府國土部門進(jìn)行土地征收再掛牌出讓地塊，征收土地中難免補(bǔ)償不合理，尤其是對部分失地農(nóng)民的生活保障不利。而且有了之前村民的前車之鑒，新的拆遷計(jì)劃就更難繼續(xù)推行下去，出現(xiàn)了激烈的拆遷矛盾。于是在L市D村黨委書記的爭取下，村民獲得了接近50平米的宅基地，村民在滿足自身居住需要的前提下可以自主建房。

自主建房是有其規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的，但是許多人并沒有按當(dāng)時(shí)規(guī)劃部門的要求就直接開始修。而這些超過村民基本需要而多出來的住房大多數(shù)都由進(jìn)城務(wù)工的人們購買或者租住，雖然沒有正規(guī)的手續(xù)，但是比商品房便宜很多，因此需求量也相當(dāng)?shù)拇蟆Ｓ绕涫窃诟髦袑W(xué)附近的房子，一度出現(xiàn)了“炒價(jià)格”的行為。對于這樣的“搶修”風(fēng)氣，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)并沒有做出明確的回復(fù)與指示，不提倡但是也沒有明確的制止，而是秉著“改善民生”的初衷任其發(fā)展，讓村民們滿意。

這樣的自主建房是不符合當(dāng)時(shí)國家的政策和當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)的初衷的。除此之外，因?yàn)閷⒔ㄖ牧隙逊旁诒緛砭筒粚挼娜诵械郎匣蛘呤茄刂愤吷隙逊?，也?yán)重影響了人們的出行和交通秩序?；谶@種情況，當(dāng)?shù)卣坏貌贿M(jìn)行“三違”治理。三違治理在實(shí)際執(zhí)行中并不順利，修建的人太多，根本就顧不過來;違規(guī)治理一直受阻，政府的執(zhí)法人員也苦不堪言。群眾和執(zhí)法人員都在觀望：一方面，執(zhí)法人員因?yàn)樗椒啃藿ɡ餇砍兜教嗟睦?，要是全部令行拆除，只怕?huì)更加激化政府和群眾的矛盾;另一方面，違法修建房子的人以一種“別人都能修為什么我不能修”或者是“要拆一起拆”的心態(tài)而一窩蜂地?fù)屩薹孔印?/p>

違規(guī)建筑的修建嚴(yán)重阻礙了整座城市的規(guī)劃建設(shè)和社會(huì)的穩(wěn)定。就拿小產(chǎn)權(quán)房來說，因?yàn)橘Y金有限而缺乏相應(yīng)的配套服務(wù)設(shè)施，比如沒有停車場，租住這些房子的市民不得不把車停在樓下，甚至占用人行道和公路，影響了市民的正常出行;同時(shí)也沒有專業(yè)的物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，社區(qū)秩序及其混亂，偷盜事件常有發(fā)生。因?yàn)槌菂^(qū)內(nèi)的私房太多，給后續(xù)政府的土地征收和拆遷也帶來了極大的困難。

三、基層政策不同執(zhí)行主體行動(dòng)邏輯

（一）基層政府變通、執(zhí)行監(jiān)督難與“不出事”邏輯

在本文的案例中，基層黨支部班子成員面對拆遷矛盾，在壓力型體制的要求下，通過為村民爭取相當(dāng)面積的宅基地和默許村民修建自建房來暫時(shí)緩解這一矛盾。表面上看來，官民和睦：一邊村委會(huì)日常事務(wù)能照常開展，另一邊村民如火如荼的開展房屋修建，互不干擾。盡管到這種不正之風(fēng)的弊端已經(jīng)慢慢開始“嶄露頭角”，后續(xù)問題也在時(shí)間的醞釀之下日益凸顯出來之時(shí)，村委會(huì)還是秉持著“為民謀?！钡挠^念而無動(dòng)于衷。因?yàn)樗麄冇X得比起嚴(yán)重的拆遷矛盾，這些問題都是“小事”。再者便是基層執(zhí)法人員：他們一方面因?yàn)槔娴娜箮шP(guān)系避免與“三違”治理中較強(qiáng)硬的一方進(jìn)行抗衡;另一方面，他們?yōu)榱吮苊饧せc村民的矛盾而不敢“輕舉妄動(dòng)”去拆違法建筑，他們覺得只要沒出大事兒，就是萬幸。也正因?yàn)檫@種不合理的“制衡”狀態(tài)，村民才有可乘之機(jī)，進(jìn)行違法修建。

在現(xiàn)行的壓力型體制中，最重要的考核標(biāo)準(zhǔn)之一就是基層社會(huì)的穩(wěn)定狀況。因此在基層治理中，部分官員為了避免群眾通過采取極端行為來表達(dá)不滿和抗?fàn)?，而做出退讓和變通，來達(dá)到短暫的平穩(wěn)，這就是一種“不出事邏輯”。謝正富指出，在現(xiàn)階段，“不出事邏輯”是“穩(wěn)定壓倒一切”的政治背景下政府行動(dòng)邏輯。“不出事”并不是什么問題、什么矛盾都沒有或沒有發(fā)生，只是這些矛盾和問題都沒有超出政府的掌控范圍，因此也不會(huì)引起新聞媒體和上級政府的關(guān)注，最關(guān)鍵的是對地方政府的政績沒有影響。

謝正富提到，目的導(dǎo)向的“不出事”邏輯下有兩種模式：高壓控制式和妥協(xié)讓步式。在本案例中基層村委會(huì)和三違辦執(zhí)法人員就是采取妥協(xié)讓步的方式來實(shí)現(xiàn)維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的目的。同時(shí)，“不出事”邏輯也是結(jié)果導(dǎo)向性的。在某種意義上，也可以將“不出事邏輯”簡單概括為“維穩(wěn)邏輯”。案例中地方官員的做法就是典型的為了追求結(jié)果即社會(huì)秩序的穩(wěn)定而忽視了行動(dòng)過程的邏輯，這樣的目的導(dǎo)向最終會(huì)造成程序的非公正。

“不出事”行動(dòng)邏輯只是一種權(quán)宜性行動(dòng)邏輯，并不利于社會(huì)矛盾的根本解決，只是通過拖延、掩蓋等方式延遲矛盾爆發(fā)的時(shí)間。在本案例，村委會(huì)班子成員向地方政府爭取村民的宅基地面積，來緩解拆遷矛盾而求得一時(shí)的安穩(wěn)，而沒有從整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展遠(yuǎn)景來考慮政策的合理性。這種不以社會(huì)矛盾的徹底解決為最終目的“不出事”邏輯，只要沖突在一定時(shí)期不發(fā)生即可，這也是由于官員任期制和政績考核制度的弊端所在。

（二）政策受眾的執(zhí)行偏差

背景——關(guān)系社會(huì)的延展。中國傳統(tǒng)社會(huì)行政治理的末梢是縣級政府，而廣大的鄉(xiāng)村主要由鄉(xiāng)紳通過儒家倫理道德和鄉(xiāng)規(guī)風(fēng)俗進(jìn)行治理。重倫理道德、輕規(guī)章制度是中國傳統(tǒng)社會(huì)治理的基本特征。（曾小峰，2017）在案例中，部分村民憑借自己在有限空間內(nèi)的社會(huì)資源來為自己爭取修建房子的非正式權(quán)力，因?yàn)椤瓣P(guān)系硬”而形成與執(zhí)法人員的僵持局面，仗著壓力型體制下與官員晉升掛鉤的上下級關(guān)系這一縫隙，對執(zhí)法人員進(jìn)行“要挾”，阻礙了正常的執(zhí)法。除此之外，我們可以發(fā)現(xiàn)村民嚴(yán)重的趨同從眾心理，一是看到別人修房子自己也跟風(fēng)去修的逐利行為，二是在面對執(zhí)法人員時(shí)“別人都能修為什么我不能修”抑或是“要拆一起拆”的心態(tài)。當(dāng)大家都有這樣的心理時(shí)，就形成了一種無形的“文化屏障”，在村民群體內(nèi)形成一種共同的認(rèn)同和公理，即防止自己和大家共同的利益受損，進(jìn)而加大了執(zhí)法的難度。

四、利益驅(qū)使下政策受眾執(zhí)行偏差背后的城市化

改革開放后，我國的基層治理開始向“基層政府主導(dǎo)型”發(fā)展，盡管社會(huì)力量還不強(qiáng)大，但也呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的趨勢。比如，基層居民維護(hù)利益事件逐步增多，就表明社會(huì)力量的不斷發(fā)展。陳永超指出農(nóng)民在自己的利益受到損害且又無力捍衛(wèi)時(shí)，容易選擇兩種方式，一是默不作聲，任其發(fā)展;二是誓死捍衛(wèi)，不惜代價(jià)（如聚眾鬧事、上訪等）。（楊永超，2018）在大多數(shù)情況下，前者是人們的第一選擇，因此他們對其他的事物更加漠視，這也是村民自治過程中村民政治冷漠、不懂得協(xié)作的原因之一;而后一種傾向則對基層的維穩(wěn)工作帶來了不少麻煩。

在本案例中，村民采取的是干擾正常的政府辦公以及正規(guī)執(zhí)法的途徑來爭取自己的利益。能夠爭取利益的前提便是有逐利的空間，而在本案例中村民們能夠通過租售小產(chǎn)權(quán)房或是自建房獲取利益的前提就是該地區(qū)對住房的強(qiáng)烈需求，尤其是進(jìn)城務(wù)工或是求學(xué)家庭對住房的需求。這也從側(cè)面反映了該村鎮(zhèn)商品房的價(jià)格高昂，不僅從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)的人群買不起房，當(dāng)?shù)氐木用褚渤惺懿黄鸶甙旱姆績r(jià)。在這種雙重困境下，違法修建的行為就在夾縫中滋長，使村民“一舉兩得”。在該市的城鎮(zhèn)化過程中，雖然進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，表面上已經(jīng)具備了承接流動(dòng)人口的能力，但實(shí)際上并不能真正讓當(dāng)?shù)厝罕姾土鲃?dòng)人口受益。城市化是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，既要考慮到城市的承接能力，更要關(guān)懷流動(dòng)人口的承受能力。

五、結(jié)論與反思

隨著基層民主的發(fā)展，社會(huì)民眾的民主意識、權(quán)利意識也在不斷增強(qiáng)，社會(huì)對政府的要求也越來越高。（嚴(yán)方豪，2018）地方政府的壓力除了來自上級政府之外，還來自于基層社會(huì)。在地方政府疲于應(yīng)付上級政府的工作的同時(shí)，對社會(huì)的訴求也要作出及時(shí)的回應(yīng)。在這樣的“雙層壓力型體制”下，夾在上級政府與基層社會(huì)之間的基層地方政府要對上要有交代對下要有回應(yīng)，尤其是在上下的目標(biāo)追求不一致的時(shí)候，地方政府就不得不以“不出事”行動(dòng)邏輯為導(dǎo)向?qū)φ邎?zhí)行進(jìn)行變通或是曲解。

“不出事”邏輯能夠維持表面的穩(wěn)定，最低程度地完成上級政府的要求;同時(shí)，“不出事”也是對社會(huì)訴求的回應(yīng)，盡管沒有根本滿足社會(huì)的要求，但是也能部分滿足。我們不可否認(rèn)“政策變通”在政策執(zhí)行過程中的積極效果，尤其是在解決問題和緩和沖突方面的效果。但是因?yàn)榛鶎庸賳T行使自由裁量權(quán)而脫離原本的政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生變異和缺乏明析性，執(zhí)行主體就有可乘之機(jī)和操作余地，并任由“政策變異”隨意發(fā)展，最終會(huì)導(dǎo)致正常的法理程序混亂崩塌。“不出事”邏輯的背后是傳統(tǒng)沖突觀。傳統(tǒng)沖突觀認(rèn)為凡是存在矛盾、沖突的社會(huì)是不健康和病態(tài)的社會(huì)。“不出事”邏輯就是用“堵”和“拖”的辦法來控制社會(huì)問題和矛盾，避免社會(huì)沖突的發(fā)生。

社會(huì)沖突是具有普遍性的，我們在強(qiáng)調(diào)沖突的負(fù)功能時(shí)也不能忽視其正功能;因此給社會(huì)系統(tǒng)安裝一個(gè)“安全閥”將會(huì)避免社會(huì)的斷裂或崩遺，并促進(jìn)社會(huì)健康有序的發(fā)展。謝正富因此提出“出小事”的邏輯運(yùn)行的過程，即是政府給社會(huì)安裝“安全閥”的過程，“出小事”邏輯則正確地認(rèn)識到社會(huì)沖突雖然表面上具有一定的破壞性，但更重要的是它是社會(huì)系統(tǒng)的“安全閥”。在本文的案例中引入“安全閥”則顯得尤為重要，群眾通過表達(dá)敵對情緒來揭示問題和問題背后的問題——即商品房房價(jià)過高，引導(dǎo)基層政府及時(shí)對房地產(chǎn)市場價(jià)格的壟斷和亂象進(jìn)行整治，而不是僅僅對基層官員在政策變通和不作為追責(zé)。這樣才能從根本上去阻斷村民非法逐利的空間，引導(dǎo)村民以及從農(nóng)村遷入城市的流動(dòng)人口在能力所及的情況下通過正規(guī)渠道買房，解決居住問題，最終推動(dòng)整個(gè)城市的城市化進(jìn)程。

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