多元共治：打造生態(tài)治理現(xiàn)代化的銅陵樣本

胡磊

多年來(lái)，從先行探索到綜合集成，從解決突出問題到厚植生態(tài)理念，銅陵探索的腳步始終清晰而堅(jiān)定，多元共治的創(chuàng)新實(shí)踐構(gòu)建起生態(tài)治理的“同心圓”，“生態(tài)共治”正推動(dòng)著銅陵高質(zhì)量發(fā)展從藍(lán)圖愿景變成生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。

“要加快形成全社會(huì)共同參與的共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)格局，更加有效地動(dòng)員和凝聚各方面力量。” 2018年4月，習(xí)近平總書記在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，就推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理開出了一劑“共治藥方”。

推進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治，是生態(tài)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。地方生態(tài)治理成效不彰，根源之一在于政府陷入了包辦的狹隘思維，一方面承擔(dān)了過重的責(zé)任，另一方面又缺乏足夠的治理能力。

破解生態(tài)治理的瓶頸，地處長(zhǎng)江岸線的銅陵市邁出先行探索的腳步。作為一座傳統(tǒng)工礦城市，銅陵的生態(tài)治理背負(fù)著沉重的歷史負(fù)擔(dān)。邁入新時(shí)代，銅陵致力于打造沿江城市生態(tài)文明建設(shè)的樣板。市委書記李猛強(qiáng)調(diào)，要同奏綠色發(fā)展大合唱，以責(zé)無(wú)旁貸的擔(dān)當(dāng)凝聚生態(tài)文明建設(shè)合力，努力實(shí)現(xiàn)更平衡更充分的高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)現(xiàn)代化幸福美麗新銅陵。

經(jīng)過探索，素有改革基因的銅陵在生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，構(gòu)建起以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境多元共治體系。那么，生態(tài)治理的各方主體如何凝聚合力，改革又帶來(lái)哪些積極效應(yīng)？

政企合作，破解資金瓶頸

水生態(tài)是一個(gè)城市的靈魂，銅陵生態(tài)共治的開篇也從水治理破題。

下水道被譽(yù)為一座城市的良心，承擔(dān)著城市排水排污的重要功能。2016年長(zhǎng)江流域普降暴雨，嚴(yán)重的城市內(nèi)澇讓銅陵人至今記憶猶新，城市排水系統(tǒng)也因此被詬病。然而，近三年來(lái)，銅陵市再未出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間道路積水，城市內(nèi)湖、河道水系的水質(zhì)也得到了很大改觀，這一切的改變肇始于銅陵市城市排水系統(tǒng)的全面整治。

治事易、治水難，水生態(tài)治理前期建設(shè)投入大，成本回收周期長(zhǎng)，后期管護(hù)不僅依賴專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，還需要不斷追加投入。尷尬的是，政府財(cái)政資源的制約，和群眾對(duì)城市水生態(tài)治理的期待構(gòu)成了難以調(diào)和的矛盾。

銅陵的城市排水系統(tǒng)此前一直由政府承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，職能在住建和水利部門之間多次變更，職責(zé)不明，體制不暢，治水能力始終停滯不前。2016年，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)形勢(shì)不斷強(qiáng)化，銅陵的生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，如何治理城市排水系統(tǒng)的問題擺到了銅陵人的面前。

通過政府投入建設(shè)，既缺乏合適的主體，也缺少資金和專業(yè)人員，而政府力有不逮的領(lǐng)域，也成為市場(chǎng)主體和社會(huì)力量大有可為的舞臺(tái)。實(shí)際上，相對(duì)于排水系統(tǒng)，銅陵的供水系統(tǒng)很早就開展了政企合作。2003年，銅陵就在全國(guó)率先探索公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，將城市供水委托全國(guó)水務(wù)行業(yè)龍頭企業(yè)北京首創(chuàng)運(yùn)營(yíng)。首創(chuàng)進(jìn)駐銅陵后，城市供水系統(tǒng)運(yùn)行效率顯著提升，同時(shí)也極大地減輕了政府的財(cái)政壓力。

本著城市供排水一體化的建設(shè)原則，銅陵著手與首創(chuàng)水務(wù)開展PPP項(xiàng)目合作，以從根本上解決城市排水問題。在雙方合作框架內(nèi)，銅陵將原有的污水處理廠、城市排澇站、道路排水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)等城區(qū)“廠、網(wǎng)、站”資產(chǎn)打包轉(zhuǎn)讓給首創(chuàng)，同時(shí)明確項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)年滿后，所有項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償移交政府，實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有存量資產(chǎn)的盤活。本著項(xiàng)目公司保本微利的經(jīng)營(yíng)原則，雙方約定在付費(fèi)總額中劃出一定比例作為政府對(duì)首創(chuàng)績(jī)效考核的獎(jiǎng)懲，通過目標(biāo)考核的方式，政府從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“裁判員”，生態(tài)治理的監(jiān)督職能也得以強(qiáng)化。

在首創(chuàng)公司的協(xié)同治理下，銅陵市城市雨污排水管網(wǎng)得到徹底整治，城市污水處理標(biāo)準(zhǔn)從一級(jí)B提升至一級(jí)A，多年的城市內(nèi)澇痼疾得到徹底改觀。更為重要的是，通過市場(chǎng)化機(jī)制，雙方合作過程中形成了以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體的生態(tài)多元共治體制，實(shí)現(xiàn)了政府少花錢、辦成事的初衷愿望，這一創(chuàng)新也作為政府盤活存量資產(chǎn)和政企公用事業(yè)合作的典范案例，成為全國(guó)為數(shù)不多獲得國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部雙推薦的示范項(xiàng)目。

借力登高，增添綠色動(dòng)能

作為一座老工礦城市，銅陵以銅冶煉加工和化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，銅陵?duì)奚镜氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境發(fā)展工業(yè)，為新中國(guó)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，也付出了沉重的代價(jià)。2009年，銅陵被列入資源枯竭性城市。彼時(shí)，重工業(yè)仍在銅陵工業(yè)結(jié)構(gòu)中占有絕對(duì)比重，粗放式發(fā)展和環(huán)保意識(shí)的局限，使得生態(tài)環(huán)境日漸惡劣。

銅陵市委副書記、市長(zhǎng)胡啟生認(rèn)為，銅陵的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)決定了必須要從工業(yè)生產(chǎn)源頭抓生態(tài)環(huán)境治理，要用環(huán)境治理倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

銅陵六家主板上市的公司被并稱為“銅陵板塊”，讓銅陵人引以為傲，但上市企業(yè)總體“偏重”，也使得生態(tài)治理工作面臨新的考題。推動(dòng)工業(yè)企業(yè)深度參與生態(tài)治理，促進(jìn)其達(dá)標(biāo)排放，進(jìn)行清潔生產(chǎn)、循環(huán)化改造，對(duì)于銅陵而言，重要性不言而喻。

安徽六國(guó)化工股份有限公司是銅陵六家上市企業(yè)之一，也是銅陵市生態(tài)治理的重點(diǎn)企業(yè)。多年來(lái)，生態(tài)環(huán)保問題始終是牽制企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2013年，六國(guó)化工與世界先進(jìn)環(huán)保企業(yè)法國(guó)威立雅共同組建六國(guó)威立雅中法合資公司。新成立的公司承擔(dān)六國(guó)化工全部生活水、工藝水及污水處理業(yè)務(wù)。六國(guó)化工將原有污水處理設(shè)施以股份形式注入合資公司，建設(shè)過程中，采取建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOT）模式，減少了企業(yè)一次性投入4000萬(wàn)元。

改變由此而生。

過去，六國(guó)化工的排污治污都在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，各生產(chǎn)車間自我監(jiān)督，導(dǎo)致排污各環(huán)節(jié)缺乏約束。在與威立雅的合同中，雙方約定污水處理費(fèi)用的結(jié)算取決于總水量和污水濃度，一旦超出限量或濃度升高，就要相應(yīng)提升價(jià)格，處理費(fèi)用的博弈倒逼著六國(guó)化工不斷提升企業(yè)管理質(zhì)效。

為了清楚掌握企業(yè)污水排放情況，六國(guó)化工著手對(duì)各生產(chǎn)車間排污口進(jìn)行準(zhǔn)確的流量計(jì)算和水質(zhì)監(jiān)測(cè)，還創(chuàng)新實(shí)行“溝長(zhǎng)制”，做到每條排污溝渠責(zé)任到人，污水處理費(fèi)用按考核情況分?jǐn)偟礁鬈囬g。除此之外，六國(guó)化工對(duì)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行完善的清污分流改造，有效提升污水的循環(huán)利用率。六國(guó)威立雅公司自運(yùn)營(yíng)以來(lái)，未發(fā)生一起水質(zhì)超標(biāo)事件，年減排廢水量達(dá)218.8萬(wàn)噸，月減少取水量400萬(wàn)方。

威立雅公司的進(jìn)入，攪動(dòng)了六國(guó)化工舊的生產(chǎn)管理體制，加速了企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝的進(jìn)度，提升了改進(jìn)環(huán)保治理的力度。六國(guó)化工副總經(jīng)理馬健認(rèn)為，盡管合作治水的成本比內(nèi)部運(yùn)營(yíng)略高，但生態(tài)治理晚做不如早做，企業(yè)在環(huán)保治理方面下好先手棋，也意味著能夠提前消化成本，隨著環(huán)保政策的不斷加碼，如今的負(fù)重前行，是為在未來(lái)的行業(yè)深度調(diào)整中贏得先機(jī)。

六國(guó)化工正是銅陵工業(yè)企業(yè)升級(jí)提標(biāo)改造的一個(gè)縮影。六國(guó)化工與威立雅的成功合作也為銅陵工業(yè)治污提供了樣本，未來(lái)銅陵市計(jì)劃將該合作模式在開發(fā)園區(qū)的更多企業(yè)中推廣，并逐步延伸至能源、固廢等領(lǐng)域，進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)企業(yè)改變粗放式發(fā)展的方式。通過與一流生態(tài)治理企業(yè)開展合作，讓生態(tài)治理推動(dòng)銅陵工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迸發(fā)新一輪活力，實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中治理，在治理中發(fā)展。

共建平臺(tái)，打造綜合環(huán)保

銅陵生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，山水林田湖洲圩兼有，加之工業(yè)生產(chǎn)廢棄物，生態(tài)治理覆蓋面極為廣泛。由于政府生態(tài)治理多為縱向條線管理，機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位，管理范圍沖突，不乏出現(xiàn)各部門各自為陣的現(xiàn)象。

另一方面，從生態(tài)治理企業(yè)角度看，在生態(tài)治理細(xì)分類別中，能夠?qū)崿F(xiàn)有效盈利的項(xiàng)目往往大受追捧，利潤(rùn)微薄的領(lǐng)域卻常常無(wú)人問津。這就導(dǎo)致了容易摘的果子先摘完，剩下的是行業(yè)內(nèi)被稱之為“骨頭”的項(xiàng)目。

治理好生態(tài)痼疾，要有中醫(yī)系統(tǒng)化的思維，點(diǎn)面結(jié)合，統(tǒng)籌好整個(gè)城市的生態(tài)治理，“綜合環(huán)?！备拍钜灿纱藨?yīng)運(yùn)而生。

2015年，銅陵市與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，該集團(tuán)是唯一一家以節(jié)能環(huán)保為主業(yè)的中央企業(yè)，是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組確定的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶污染治理主體平臺(tái)，業(yè)務(wù)類型全面，產(chǎn)業(yè)鏈完整，在推動(dòng)環(huán)保綜合治理方面有著顯著優(yōu)勢(shì)。

雙方多輪協(xié)商后，決定共同組建工業(yè)污染治理合資平臺(tái)，成立中節(jié)能長(zhǎng)江工業(yè)環(huán)境治理有限公司，依托中節(jié)能技術(shù)及運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，將銅陵市境內(nèi)危廢、固廢、水生態(tài)治理等多個(gè)項(xiàng)目打包，實(shí)現(xiàn)了高效益項(xiàng)目與低效益項(xiàng)目的合理搭配。

此外，雙方未來(lái)將進(jìn)一步在環(huán)保產(chǎn)業(yè)和資源再生產(chǎn)業(yè)培育方面開展合作，緊扣銅陵有色金屬和化工兩大重點(diǎn)領(lǐng)域，打造銅基資源再生，有色金屬產(chǎn)業(yè)、磷化工工業(yè)廢棄物資源化與污染治理等一系列關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。

銅陵與中節(jié)能 “央地合作、共建平臺(tái)”的合作模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)銅陵市地方環(huán)境問題診斷、治理方案論證、治理措施實(shí)施的有機(jī)統(tǒng)一，有利于提升區(qū)域環(huán)境治理的系統(tǒng)性和專業(yè)性，也有利于治理措施與治理目標(biāo)的有機(jī)銜接。

中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)總會(huì)計(jì)師解國(guó)光表示，從單一環(huán)境問題治理到推進(jìn)“綜合環(huán)?！?，中節(jié)能不僅只是環(huán)保設(shè)備供應(yīng)商、工程服務(wù)商、投資商，未來(lái)將成為銅陵市生態(tài)環(huán)保事業(yè)的合伙人，雙方將在合作基礎(chǔ)上提煉總結(jié)合作模式和商業(yè)模式，逐步推廣至長(zhǎng)三角乃至長(zhǎng)江流域其他城市。

全民參與，厚植生態(tài)理念

2019年初，上海市推出“史上最嚴(yán)”垃圾分類措施，引發(fā)輿論熱議。而在此后公布的全國(guó)首批46個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市中，銅陵也赫然在列。

垃圾分類是一項(xiàng)全社會(huì)協(xié)同參與生態(tài)治理的典型工程，推動(dòng)垃圾分類項(xiàng)目建設(shè)的過程，也是推動(dòng)生態(tài)理念在民眾中間落地生根的過程。此次銅陵入選試點(diǎn)，與銅陵在垃圾分類工作起步較早不無(wú)關(guān)聯(lián)。此前，銅陵已建成較為完備的生活垃圾末端治理體系，依托本地的海螺水泥、隆中環(huán)保等企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生活垃圾的資源化利用和無(wú)害化處置，為推動(dòng)垃圾分類廣覆蓋提供了前置條件。

銅陵將垃圾分類試點(diǎn)看作是一次難得的生態(tài)環(huán)保普及教育的機(jī)會(huì)，結(jié)合垃圾分類任務(wù)目標(biāo)，銅陵大力推動(dòng)社會(huì)參與，在全社會(huì)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)保理念。

官塘社區(qū)是銅陵市開展垃圾分類試點(diǎn)的先行社區(qū)。試點(diǎn)之初，銅陵市城市管理局會(huì)同社區(qū)干部和物業(yè)公司共同協(xié)商，就如何將垃圾分類工作落到實(shí)處展開深入探討。依托社區(qū)居民“黨建+自治”模式，銅陵發(fā)動(dòng)社區(qū)居民黨員和轄區(qū)單位黨員，組建垃圾分類志愿者隊(duì)伍，發(fā)揮宣傳、監(jiān)督、引導(dǎo)作用，逐漸讓垃圾分類成為社區(qū)居民的共同自覺。此外，銅陵市人大部門正加緊開展立法調(diào)研，計(jì)劃將此前頒布的城市生活垃圾分類規(guī)章上升為地方立法，預(yù)計(jì)今年年內(nèi)，銅陵市居民生活垃圾分類制度覆蓋率將達(dá)60%以上。

除垃圾分類外，銅陵市今年還入選全國(guó)11個(gè)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)城市。“無(wú)廢城市”作為一種先進(jìn)的城市管理理念，最終要實(shí)現(xiàn)城市固廢產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的遠(yuǎn)景目標(biāo)。銅陵申請(qǐng)無(wú)廢城市試點(diǎn)，從生態(tài)治理的提標(biāo)升級(jí)角度看也是一種自我加壓，體現(xiàn)了銅陵市委市政府在生態(tài)環(huán)保問題上高度負(fù)責(zé)任的政治站位。銅陵在無(wú)廢城市開展方案中，計(jì)劃從源頭減量、資源化利用和無(wú)害化處置方面采取具體措施，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作，積極構(gòu)建“無(wú)廢城市”建設(shè)制度、技術(shù)、市場(chǎng)、監(jiān)管四大體系。與此同時(shí)，開展一系列細(xì)胞工程建設(shè)，打造綠色醫(yī)院、綠色鄉(xiāng)村、綠色景點(diǎn)、綠色物流，讓無(wú)廢城市的文化底蘊(yùn)植根銅陵。

銅陵市常務(wù)副市長(zhǎng)程雙林表示，城市生活垃圾分類、無(wú)廢城市試點(diǎn)建設(shè)等各領(lǐng)域生態(tài)治理試點(diǎn)項(xiàng)目，構(gòu)建了治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，推動(dòng)了相關(guān)工作的相互整合，凝聚生態(tài)治理共識(shí)，形成多元共治的合力。

多年來(lái)，從先行探索到綜合集成，從解決突出問題到厚植生態(tài)理念，銅陵探索的腳步始終清晰而堅(jiān)定，多元共治的創(chuàng)新實(shí)踐構(gòu)建起生態(tài)治理的“同心圓”，“生態(tài)共治”正推動(dòng)著銅陵高質(zhì)量發(fā)展從藍(lán)圖愿景變成生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。