分析與研討：設(shè)區(qū)的市地方立法的現(xiàn)狀、問題與對策
——以山東省為例

韋 柏

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加之我國幅員遼闊人口眾多的基本國情。由中央和省級統(tǒng)一立法已經(jīng)無法滿足地方需求的多樣性，地方立法權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)需求越來越緊迫。最終2000年《立法法》將地方立法權(quán)下放到國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，2015年最新修訂的《立法法》第72條將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，至此全國有284設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)。立法權(quán)大幅度的下方給地方帶來機(jī)遇的同時也帶來了很大的挑戰(zhàn)。如何有效推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使成為學(xué)界關(guān)注的問題。4年多來的實(shí)踐表明，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，更有利于地方根據(jù)自身的特殊性有針對性的立法。但在實(shí)際操作中，對設(shè)區(qū)的市立法在行使立法權(quán)時，尚存一些不問題。本文將以山東省16個設(shè)區(qū)的市為例，立足2015年新《立法法》，對山東省設(shè)區(qū)的市近5年的地方立法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析研討地方立法權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀，以期能夠?yàn)樵O(shè)區(qū)的市地方立法帶來一點(diǎn)建議。

一、分析：山東省設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的現(xiàn)狀

（一）各設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)時間情況

2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了新修訂的《立法法》，山東省人大常委會于2015年7月24日會第十五次會議做出決定，分兩批賦予山東省14個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。①接著各設(shè)區(qū)的市便著手制定立法條例，開展立法工作。威海市于2016年7月21日率先制定出《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》，并于2016年9月23日被山東省人大常委會批準(zhǔn)通過，正式開始實(shí)施。其余各設(shè)區(qū)的市也開始陸續(xù)的制定地方性法規(guī)。

從表1統(tǒng)計(jì)的立法時間和山東省人大常委會審議批準(zhǔn)通過的時間來看，在新《立法法》修訂后的一年里各設(shè)區(qū)的市都已經(jīng)嘗試進(jìn)行地方立法，立法時間大多集中在2016年下半年，個別市在2017年下半年才開始嘗試立法。而省人大常委會審議批準(zhǔn)通過的時間大多集中在1個月左右，并且一次性審議通過多個立法條例?？傮w而言，省級人大常委會審議效率較高能夠比較快速的審議設(shè)區(qū)的市上報的地方性法規(guī)。這也表明省級人大常委會和設(shè)區(qū)的市級人大常委會銜接合作比較高效，設(shè)區(qū)的市地方立法工作穩(wěn)步推進(jìn)。

表1 山東省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市首次立法時間一覽②

（二）數(shù)量分布情況

各設(shè)區(qū)的市在開始嘗試進(jìn)行地方立法后，便逐漸推進(jìn)立法數(shù)量，就數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而言各設(shè)區(qū)的市立法數(shù)量逐年增加，這也反映出各設(shè)區(qū)的市立法需求愈加旺盛。截至2019年6月1日山東省現(xiàn)行有效的設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)已達(dá)423件。③具體而言如圖1、圖2所示。

圖1 設(shè)區(qū)的市立法年份數(shù)量分布

從上圖可以看出，從2015年《立法法》修改至2019年6月，經(jīng)山東省人大常委會批準(zhǔn)通過現(xiàn)行有效的法規(guī)數(shù)量共195件，其中立法條例13件，三個事項(xiàng)范圍④的地方性法規(guī)182件。各設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法堅(jiān)持程序第一，先制定地方立法條例再進(jìn)行后續(xù)的地方立法，以盡量避免出現(xiàn)程序性的錯誤。從上圖的折線圖來看立法數(shù)量逐年上升，并于2017年進(jìn)入立法快速增長階段。

進(jìn)一步細(xì)化到各個設(shè)區(qū)的市自身的立法數(shù)量來看，截至2019年6月，可以看出大部分立法數(shù)量集中在6-7件左右，棗莊市則立法數(shù)量最少，僅有2件。由于濟(jì)南、青島、淄博在2015年修訂《立法法》之前就具有立法權(quán)，故這三個市立法技術(shù)相對成熟一些，立法經(jīng)驗(yàn)更加豐富，這三個市的立法數(shù)量相對而言要多一些，具體分布情況見圖2。

圖2 山東省設(shè)區(qū)的地方性法規(guī)地域分布狀況⑤

（三）山東省各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)分類數(shù)量

2015年《立法法》將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，但總體而言立法權(quán)雖放尤收，一方面設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)這便是放權(quán)，另一方面《立法法》第72條將設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”方面的事項(xiàng)這便是限權(quán)。推動國家治理現(xiàn)代化的重要舉措之一便是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但要想有效發(fā)揮設(shè)區(qū)的市在推動國家治理現(xiàn)代化過程中的作用，必須處理好設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限這一“元問題”。［1］因此，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍是近幾年學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。下面就山東省設(shè)區(qū)的市近4年多實(shí)際的立法情況進(jìn)行分析，觀察其設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的范圍。詳見圖3。

圖3 山東省設(shè)區(qū)的市在三個事項(xiàng)范圍的立法數(shù)量⑥

圖3反應(yīng)了山東省16個設(shè)區(qū)的市在2015年—2019年6月在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個方面立法數(shù)量的分布。從上圖中可以看出，立法項(xiàng)目主要集中在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面共113件，占比62. 1%；其次是環(huán)境保護(hù)方面共54件，占比29. 6%；相對而言，在歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)數(shù)量最少共15件，占比8. 2%。在不同領(lǐng)域地方性法規(guī)數(shù)量分布不均衡，這反應(yīng)了地方在不同領(lǐng)域立法需求的不同，同時也反映了地方對不同領(lǐng)域的重視程度不同，由上圖可以看出山東省各設(shè)區(qū)的市更加重視城鄉(xiāng)建設(shè)與管理。

在此基礎(chǔ)上，為了更好的體現(xiàn)各設(shè)區(qū)的市對不同領(lǐng)域重視程度的不同，本文整理了各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的名稱，并生成詞云圖，如圖4所示。

圖4 山東省設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)名詞云圖

由上圖可以看出“管理”、“城市”、“環(huán)境保護(hù)”、“城市綠化”等詞占據(jù)了詞云圖的主要內(nèi)容，這也反應(yīng)了各設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護(hù)”等方面的立法數(shù)量多?！肮芾怼焙汀俺鞘小敝饕磻?yīng)的是地方性法規(guī)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的立法，尤其是在道路交通安全、經(jīng)營管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃。煙花爆竹方面的立法。而環(huán)境保護(hù)則主要體現(xiàn)在，濕地保護(hù)、飲水水源、大氣污染方面的立法作為。

以上圖表表明，山東省各設(shè)區(qū)的市在穩(wěn)步推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使，就《立法法》限定的三個事項(xiàng)范圍而言，各設(shè)區(qū)的市是立法基本在其范圍內(nèi)進(jìn)行立法。關(guān)于《立法法》第72條的“等”字，就山東省各設(shè)區(qū)的市近幾年的立法情況來看，其立法事項(xiàng)基本屬于“等”內(nèi)立法。將“等”字理解和界定為“等內(nèi)等”即“用于列舉煞尾”更為符合新《立法法》既“賦權(quán)”又“限權(quán)”的原意和精神。［2］由此看出山東省各設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)時依據(jù)上位法將“等”字做“等內(nèi)等”理解。當(dāng)然有不同的學(xué)者主張理解為“等外等”，具體如何理解“等”字并沒有一個明確的規(guī)定，這也是設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)時比較模糊的一點(diǎn)，各設(shè)區(qū)的市理解不同就會導(dǎo)致立法范圍的差異。

（四）立法體制機(jī)制建設(shè)情況

為了更好的提升設(shè)區(qū)的市地方立法的質(zhì)量，山東省各設(shè)區(qū)的市在地方立法中也是摸著石頭過河，在不斷的完善地方立法的體制機(jī)制，在取得一定成效的基礎(chǔ)上，也存在一些問題。第一，立法機(jī)制方面，就檢索山東省各個設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)而言，各個設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站上大多設(shè)置了專門的立法板塊，只有臨沂人大網(wǎng)在人大工作板塊下設(shè)立法工作單元，泰安人大在常委會工作板塊下設(shè)立法工作單元。就人大網(wǎng)站立法板塊設(shè)置可以看出各個設(shè)區(qū)的市對立法工作的重視程度不均衡，且存在人大和常委會權(quán)限不清的問題。第二，立法意見征集機(jī)制方面，各個設(shè)區(qū)的市都進(jìn)行了立法草案的意見征詢，“立法不是立法機(jī)關(guān)的自成品，而是相互競爭的利益群體之間尋求某種妥協(xié)的博弈產(chǎn)物，如果相關(guān)利益群體不能充分表達(dá)意見，實(shí)際上就是取消博弈，扼殺表達(dá)?！保?］好的地方立法，必然是更能夠反應(yīng)社情民意的地方性法規(guī)。山東省各設(shè)區(qū)的市立法意見征詢大多依靠網(wǎng)站進(jìn)行宣傳，公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法的渠道相對比較單一。第三，就立法專家咨詢制度而言，山東省各設(shè)區(qū)的市大多數(shù)沒有建立立法咨詢制度。就各檢索各個設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站來看，地方進(jìn)行立法時會召開一些立法座談會，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)研，但并沒有建立一個專門的專家咨詢制度。僅臨沂市人大和濰坊市人大公示了立法專家名單，專家構(gòu)成以高校立法專家、律師、法院機(jī)關(guān)工作人員、有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的立法人員構(gòu)成為主。

二、山東省設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使面臨的問題

自2015年《立法法》修改以來，山東省設(shè)區(qū)的市在地方立法方面取得了一定的成效，各個設(shè)區(qū)的市也逐漸積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)，地方立法工作也逐漸走向正軌，但存在的問題也逐漸暴露出來，主要集中在以下幾個方面：

（一）立法質(zhì)量問題

地方立法重復(fù)是設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行地方立法時存在的一個很大問題，由于設(shè)區(qū)的市剛被賦予地方立法權(quán)不久，缺乏相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行立法時就容易出現(xiàn)和上位法重復(fù)的現(xiàn)象。不必要的立法重復(fù)，使設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行地方立法時浪費(fèi)了本就不太豐富的立法資源，導(dǎo)致上位法的權(quán)威性受到損害。在地方立法中對上位法的一些重復(fù)屬于必要性重復(fù)，如在某些特殊情況下要保持與上位法的一致性、為了在邏輯上保持地方立法的完整性等方面進(jìn)行的一些重復(fù)性規(guī)定。［4］不必要的立法重復(fù)主要是指“地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的行為模式界定和法律后果進(jìn)行重復(fù)性的表述；或者僅僅在表述上與上位法有所差異但實(shí)質(zhì)含義以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有改變的，都屬于立法重復(fù)?！保?］如《菏澤市大氣污染防治條例》與《山東省大氣污染防治條例（2018修正）》在篇章布局結(jié)構(gòu)上完全一致，都是由五章構(gòu)成，并且章節(jié)的名稱表述完全相同。在法條的表述上也幾乎一致，第二章監(jiān)督管理的主體只是從山東省一級換成了菏澤市一級。立法重復(fù)問題非常嚴(yán)重，無法做到《立法法》規(guī)定的可操作、不抵觸、有特色的地方立法基本原則。重復(fù)立法“降低地方治理法治化，導(dǎo)致地方立法在實(shí)際執(zhí)行的過程中出現(xiàn)執(zhí)法難、執(zhí)法效率低的現(xiàn)象，并且這會使得設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)不能真正解決地方問題，而僅僅是徘徊在重復(fù)上位法與創(chuàng)新立法的邊緣”。［6］設(shè)區(qū)的市地方立法重復(fù)現(xiàn)象亟待解決，地方立法質(zhì)量需進(jìn)一步提高。

同位階的法律之間出現(xiàn)立法雷同也是設(shè)區(qū)的市在地方立法中存在的一個比較嚴(yán)重的問題，容易出現(xiàn)后制定的參照先制定的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)條例表達(dá)進(jìn)行立法。如聊城市2018年12月發(fā)布的《聊城市禁止燃放煙花爆竹條例》與2017年9月發(fā)布的《濟(jì)南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》在結(jié)構(gòu)安排與法條表述上就存在許多雷同表述。對比發(fā)現(xiàn)兩者之間的法條表述重復(fù)率可達(dá)90%。由此可見設(shè)區(qū)的市立法抄襲也將大大浪費(fèi)立法資源，并且導(dǎo)致立法沒有地方特色，針對性弱的問題。

（二）公眾參與立法問題

立法是對國家和社會利益的分配，同時也是管理國家和社會公共事務(wù)和私人事務(wù)的一種重要形式，所以人民也有權(quán)參與立法或者是通過參與立法來管理國家和社會公共事務(wù)。［7］本文所稱公眾是指其權(quán)力、義務(wù)受到設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)內(nèi)容影響的與公權(quán)力相對的私權(quán)利主體的普通公民，并不當(dāng)然的包括專家、學(xué)者以及有專門立法知識。公眾參與立法指設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)過程中允許立法機(jī)關(guān)以外的普通公眾參與發(fā)表意見的過程。在實(shí)踐中，立法公眾參與沒有相應(yīng)的具體制度保障，或者是盡管存在相應(yīng)的法律法規(guī)，但其規(guī)定過于原則化沒有具體操作的規(guī)定，這樣便導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過程中不能很好的保障民眾參與立法，立法民主在設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)過程中沒能很好的體現(xiàn)。

通過查閱山東省各設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前階段公眾立法參與主要存在以下問題：第一，公眾參與立法渠道較少、方式比較單一。目前山東省各設(shè)區(qū)的市立法征求意見僅僅止步于在網(wǎng)站發(fā)布征求立法意見的公告，然后留下相應(yīng)的聯(lián)系方式，這種方式很難達(dá)到立法民主化效果。觀察威海市人大網(wǎng)發(fā)現(xiàn)2019年1月4日發(fā)布的關(guān)于公開征求《威海市海上交通安全條例（草案）》意見的公告，截至今日訪問次數(shù)僅僅20次，⑦由此可見真正能夠提出立法意見的人寥寥無幾。因此網(wǎng)站公告立法草案意見征集大多流于形式，成為空中樓閣。第二，公眾參與立法程度低，參與階段有限。要公眾參與立法，首先必須讓公眾對立法項(xiàng)目、法律草案、參與途徑和參與時間等基本要素有便捷、全面、及時的了解。［8］但就山東省各設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法的各個階段而言，公眾只是在立法草案階段有機(jī)會參與設(shè)區(qū)的市地方立法，立法的立項(xiàng)、修改、廢除、解釋公眾都沒有機(jī)會參與進(jìn)來。公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法僅停留在表層，深度不夠。第三，公眾參與立法的信息反饋機(jī)制不健全?！肮妳⑴c強(qiáng)調(diào)的是決策者和受決策影響的利益相關(guān)人，遵循互動、包容、尊重的基本原則，進(jìn)行溝通協(xié)商的互動過程”，［9］公眾參與設(shè)區(qū)的市立法是與立法機(jī)關(guān)互動的過程。公眾提出的意見和建議如果得不到官方的及時回應(yīng)，便會打擊公眾參與的積極性。山東省各設(shè)區(qū)的市并沒有建立良好的互動信息反饋機(jī)制，還需對立法過程中公眾提出的意見和建議予以重視。

（三）立法人才隊(duì)伍問題

在我國現(xiàn)行立法體制下，所謂立法人才是指符合公平正義的職業(yè)倫理，具有嫻熟的立法技能，在人大和政府專門從事立法工作的一種特殊人才。［10］高素質(zhì)的立法人才隊(duì)伍是立法質(zhì)量提高的重要保障。而設(shè)區(qū)的市立法人才短乏，無法有效的承接地方立法權(quán)。第一，編制人手偏少，立法人員無法與繁重的立法任務(wù)相匹配。立法工作在人大總工作量中占比很大，按照全國人大張德江委員長的要求，地市級人大法工委應(yīng)配備10人，而山東省各地級市滿足這一標(biāo)準(zhǔn)的幾乎沒有，法工委的同志長期加班加點(diǎn)、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。［11］如果立法人員長期缺失將會大大挫傷地方立法的積極性，無法保證高效的完成立法工作。第二，設(shè)區(qū)的市立法人員專業(yè)化程度有待加強(qiáng)。山東省各設(shè)區(qū)的市普遍存在立法者專業(yè)化程度參差不齊的問題，立法者專業(yè)水平的不均衡導(dǎo)致其所制定的地方性法規(guī)的質(zhì)量也是參差不齊。地方人大代表及其常委會委員的產(chǎn)生并不以專業(yè)程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，更多的是強(qiáng)調(diào)其廣泛的代表性。雖然這些代表們在自己所屬的行業(yè)領(lǐng)域具有一定的成就，但大部分是沒有過相應(yīng)的法學(xué)知識背景，沒有專業(yè)的立法知識，這無疑會對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的質(zhì)量產(chǎn)生影響。第三，設(shè)區(qū)的市立法人員結(jié)構(gòu)存在問題。地方立法人員結(jié)構(gòu)存在比例失調(diào)問題，人員配置結(jié)構(gòu)不夠合理。兼職委員過多專職常委會委員過少，導(dǎo)致專門委員會無法有效協(xié)助常委會進(jìn)行立法工作。并且老委員比例遠(yuǎn)超中青年委員比例，年齡結(jié)構(gòu)配置也不盡合理。立法隊(duì)伍人員配置結(jié)構(gòu)問題也將成為提升設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量的一個關(guān)鍵因素。

（四）第三方參與立法問題

第三方主要是指與立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)相對的，接受委托參與立法的具有豐富的立法專業(yè)知識的專家、學(xué)者團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)或組織等，與上文公眾參與立法中的普通公眾相區(qū)別。第三方參與立法指地方立法主體委托第三方參與設(shè)區(qū)的市立法草案的起草、立法評估等專業(yè)性的立法活動，以彌補(bǔ)設(shè)區(qū)的市地方立法主體專業(yè)知識不足的劣勢。在進(jìn)行地方立法時許多立法專業(yè)術(shù)語以及立法技術(shù)需要非常專業(yè)的人才，借助第三方的力量進(jìn)行地方立法。引入第三方參與立法可以避免出現(xiàn)部門利益法治化，增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法的專業(yè)性。因此，引入第三方參與立法對設(shè)區(qū)的市完成立法任務(wù)，提高立法質(zhì)量顯得尤為重要。山東省各設(shè)區(qū)的市也開始探索第三方參與立法以提升立法質(zhì)量，就檢索各市人大網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，各個設(shè)區(qū)的市都與高校的法學(xué)院進(jìn)行合作，召開立法座談會、研討會時都引入第三方高校專家。如威海市人大依托山東大學(xué)威海分校法學(xué)院建立了專門的立法研究服務(wù)基地，煙臺市人大也依托煙臺大學(xué)法學(xué)院、山東工商學(xué)院法學(xué)院進(jìn)行地方立法。但設(shè)區(qū)的市引入第三方參與立法尚在摸索過程中，并不成熟，因此第三方參與立法的效果不是很好。第三方參與立法在規(guī)模、數(shù)量、程序方面都沒有具體詳細(xì)的規(guī)定，并且對第三方資質(zhì)的考核也沒有具體的指標(biāo)，因此如何選擇一個高質(zhì)量的第三方主體參與立法，彌補(bǔ)設(shè)區(qū)的市地方立法存在的經(jīng)驗(yàn)不足等問題，成為設(shè)區(qū)的市引入第三方參與立法的一個難題。目前缺乏引入第三方參與立法缺乏相應(yīng)的選聘以及監(jiān)管機(jī)制，效果不太理想。引入第三方參與立法是發(fā)揮設(shè)區(qū)的市地方立法功能的關(guān)鍵，如果不能保證第三方參與立法的效果，那么第三方參與立法將成為形式主義，不僅無法提升立法的質(zhì)量還會導(dǎo)致稀缺的立法資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法效益下降。［12］因此要對第三方的主體資格、選拔程序、監(jiān)督監(jiān)管制定詳細(xì)具體的辦法，對第三方參與立法進(jìn)一步規(guī)范。

三、完善山東省設(shè)區(qū)的市地方立法的路徑選擇

（一）提升立法質(zhì)量的路徑

首先，針對設(shè)區(qū)的市出現(xiàn)的重復(fù)上位法的現(xiàn)象，省級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督。2015年《立法法》第72條規(guī)定省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度，這便賦予省級人大常委會立法監(jiān)督職能。出現(xiàn)立法重復(fù)現(xiàn)象就是因?yàn)槭〖壢舜蟪Ｎ瘯υO(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)審查力度不夠。上級人大常委會不僅要對設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)進(jìn)行合法性審查，還要對其合理性進(jìn)行監(jiān)督。對于與上位法重復(fù)較多的設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)讓其修改甚至不予批準(zhǔn)通過。山東省曾一次性批準(zhǔn)通過13件地方性法規(guī)，一次性通過如此大批量的地方性法規(guī)，可見上級人大常委會對其審查監(jiān)督力度還不夠。因此要進(jìn)一步細(xì)化上級人大常委會審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)審查批準(zhǔn)力度，增強(qiáng)操作方案的實(shí)施性。并且建議應(yīng)當(dāng)召開專門的審查會議，要求報請批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市人大常委會專門的工作人員到場做出相應(yīng)的解釋說明，聽取相關(guān)的意見和建議。［13］不僅要建立事前監(jiān)督，也要加強(qiáng)事后監(jiān)督，建立立法評估制度。立法后，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)時的立法目的，對其立法的實(shí)施效果、立法質(zhì)量等進(jìn)行后續(xù)的跟蹤調(diào)查研究。建立一套評估標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合評估標(biāo)準(zhǔn)的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷。一套精細(xì)、完整的地方立法評估程序，才能真正實(shí)現(xiàn)立法評估的目的，規(guī)范地方立法活動，提升地方立法的質(zhì)量。［14］

其次針對同級地方性法規(guī)立法雷同問題，各設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法理念突出地方特色。各設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行了充分的立法調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行。立足本市的實(shí)際情況進(jìn)行有特色的立法。而不是僅僅的追求立法的數(shù)量而不注重理發(fā)的質(zhì)量。設(shè)區(qū)的市在立法時應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“少而精、有特色”的立法理念，通過座談會、發(fā)放問卷、實(shí)地走訪調(diào)查等形式，充分了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況，根據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，精準(zhǔn)把握立法的范圍，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，有順序有針對性的制定出切實(shí)可行的富有特色的地方性法規(guī)。［15］設(shè)區(qū)的市立法理念應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)變，注重追求立法質(zhì)量才是地法立法的首要任務(wù)。

（二）擴(kuò)大公眾參與的路徑

立法權(quán)屬于人民所有，所以立法權(quán)以及指導(dǎo)立法權(quán)運(yùn)作的規(guī)則只能在人民的利益、信仰和同意中才能尋求合法的來源和正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。［16］因此，公眾充分參與立法，能夠有效提升公眾對地方性法規(guī)的實(shí)施，從而使公眾自覺遵守法規(guī)。具體而言擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市公眾參與立法的途徑主要有以下幾點(diǎn)：第一，豐富公眾參與立法渠道，多渠道保證公眾參與立法。增加立法信息的公開度，不能僅僅停留在依靠各市人大網(wǎng)站進(jìn)行立法宣傳。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在微博、微信等新媒體平臺上公開立法信息，讓公眾能夠快速了解到立法信息，并且參與進(jìn)來。通過召開群眾座談會、立法聽證會、專家論證會等多種形式，保障公眾能夠有機(jī)會參與立法中來，深入了解立法背景、立法目的、立法內(nèi)容等。并且完善相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，使立法公眾參與不僅在理論上有保障，在實(shí)踐中也能夠有保障。第二，完善各個階段公眾參與機(jī)制，提升公眾參與立法熱情。保障公眾在立法前期與立法后期都能夠參與進(jìn)來。目前山東省各設(shè)區(qū)的市僅立法草案階段讓公眾參與進(jìn)來，后續(xù)階段暫時沒有公眾參與。在后期地方性法規(guī)的表決通過、修改、解釋、廢除等階段可以讓公眾進(jìn)行旁聽，以增加公眾的地方性法規(guī)的理解。通過公眾與專業(yè)立法人才的雙向互動，可以達(dá)到科學(xué)立法、民主立法，立法質(zhì)量才能得到提升。同時應(yīng)當(dāng)建立立法激勵制度，以激發(fā)公眾參與立法的熱情。當(dāng)然，激勵的方式不僅僅知識經(jīng)濟(jì)激勵，或許人們有的時候還渴望得到認(rèn)可、贊美、尊敬以及其他更高的心里想需求。［17］根據(jù)“不讓參與人為了公共利益而使個人利益受損”的原則，立法機(jī)關(guān)采取鼓勵措施彌補(bǔ)公眾參與立法的成本，有助于公眾真正關(guān)心立法，提升參與立法的積極性，并且認(rèn)真負(fù)責(zé)的提出立法建議。［18］第三，建立公眾參與立法的信息反饋機(jī)制。對于公眾提出的立法建議以及意見，應(yīng)當(dāng)有專門的部門進(jìn)行收集，并且盡快和公眾進(jìn)行反饋。針對人大網(wǎng)站上提出的意見，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)給予回應(yīng)。還可以采用微博互動、面對面座談等方式回應(yīng)公眾的立法建議，從而全面真實(shí)的了解公眾的意見。形成公眾與立法機(jī)構(gòu)的有效互動。

（三）立法人才隊(duì)伍建設(shè)的路徑

一支素質(zhì)高、專業(yè)知識過硬的立法人才隊(duì)伍，是提升設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的關(guān)鍵。完善山東省設(shè)區(qū)的市立法人才隊(duì)伍建設(shè)主要有以下改善路徑：第一，嚴(yán)格規(guī)范立法人員遴選機(jī)制，做好人才編制工作。地方人事選拔機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足本地區(qū)實(shí)際情況，合理編制人員配置，著力解決立法人才不足問題。更新人員選拔招聘路徑，社會選聘與內(nèi)部遴選相結(jié)合。在人員選拔方面要嚴(yán)把“用人關(guān)”與“進(jìn)人關(guān)”，綜合考慮人才的綜合素質(zhì)，堅(jiān)持選拔人才的政治性、理論性、實(shí)踐性相結(jié)合。優(yōu)選理論知識過硬、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)知識夠強(qiáng)的綜合性人才，確保選拔的人才能夠滿足設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法的人才需求。第二，加強(qiáng)立法人員培訓(xùn)，著力提升立法人員專業(yè)素質(zhì)。省級以及設(shè)區(qū)的市一級定期組織地方立法人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，拓展人員培訓(xùn)方式。不僅要請相關(guān)的立法專家進(jìn)行專門理論知識的培訓(xùn)，還要請立法經(jīng)驗(yàn)豐富的同志進(jìn)行立法實(shí)踐方面的培訓(xùn)。根據(jù)立法形勢的變化以及實(shí)際的需要，采用“引進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合的方式，不但開展座談會引進(jìn)來，還要讓立法人員進(jìn)行實(shí)地調(diào)研走出去?？梢越姆蠗l件的律師、政府法制部門、法學(xué)專家中招錄優(yōu)秀立法人才機(jī)制，多渠道引進(jìn)地方立法需要的人才。第三，優(yōu)化人員配置結(jié)構(gòu)，注重人員梯隊(duì)建設(shè)。優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，形成人員年齡上的合理梯次結(jié)構(gòu)，這是保持地方人大專門委員會工作的連續(xù)性的關(guān)鍵。［19］注重對青年立法人才的選拔培養(yǎng)，形成“老人”帶“新人”的合理立法人員年齡結(jié)構(gòu)。同時增加有立法工作經(jīng)驗(yàn)的專職委員的數(shù)量，增加專業(yè)知識過硬具有法學(xué)教育背景的委員代表比例。依托當(dāng)?shù)胤▽W(xué)院校資源，建立人才智庫，為立法遴選優(yōu)秀人才。

（四）完善第三方參與立法的路徑

充分發(fā)揮第三方參與立法的作用，完善第三方參與立法的路徑：第一，在引入第三方進(jìn)行立法時，要保障立法資源的充分性。地方要提供充足的科研經(jīng)費(fèi)保障，設(shè)區(qū)的市人大要對充分保證第三方對立法的調(diào)研以及資料的收集工作。同時立法機(jī)關(guān)也要及時跟進(jìn)立法的進(jìn)度，加強(qiáng)監(jiān)督工作，以克服在立法過程中出現(xiàn)的部門利益法制化的現(xiàn)象。第二，構(gòu)建專門的第三方參與立法管理機(jī)制。對第三方的資質(zhì)進(jìn)行審查，綜合審查第三方人員專業(yè)素質(zhì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，以確保第三方能夠真正承擔(dān)起地方立法的任務(wù)。設(shè)置引入第三方參與立法招標(biāo)機(jī)制，構(gòu)建第三方有序參與競爭機(jī)制，能夠促進(jìn)第三方的積極性以及參與立法的質(zhì)量，并且能夠公平的使有資質(zhì)的第三方參與進(jìn)來。［20］在多方競爭的情況下，選擇最優(yōu)的第三方，以滿足地方立法的需求。第三，第三方多環(huán)節(jié)參與立法，第三方參與立法目前大多停留在立法起草環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)引入第三方參與的力度還不夠，立法草案、征求意見、審議表決各個環(huán)節(jié)都可引入第三方，以確保立法機(jī)構(gòu)和第三方的優(yōu)勢互補(bǔ)。只有在這種第三方充分參與的情況下，第三方的意見才能被徹底貫徹到立法中，充分發(fā)揮第三方的專業(yè)優(yōu)勢，從而人大也能夠依托第三方的專業(yè)力量彌補(bǔ)自己在立法方面的不足，避免部門利益法制化的現(xiàn)象。［21］立法機(jī)構(gòu)與第三方的有效結(jié)合，也是提升設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的關(guān)鍵一步。

四、總結(jié)

設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法，是推動地方治理法治化，滿足地方發(fā)展多樣性的重要手段。在新《立法法》賦予其地方立法權(quán)的背景下，山東省各設(shè)區(qū)的市在地方立法的路上摸索前進(jìn)，在取得一定成效的同時，難免存在一些問題。諸多因素都將影響到設(shè)區(qū)的市地方立法的質(zhì)量，如何克服設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行地方立法時存在的諸多苦難，成為設(shè)區(qū)的市面臨的首要難題。在立法質(zhì)量、公眾參與立法、立法人才隊(duì)伍建設(shè)以及第三方參與立法等諸多問題的困擾下，必將倒逼設(shè)區(qū)的市完善其行使立法權(quán)的路徑。從而推動立法的精細(xì)化，提高立法的質(zhì)量，掌握高超的立法技術(shù)。因此，在為獲得地方立法權(quán)高興的同時，必須保持頭腦清醒，盡快化解立法中遇到的困難，設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

注釋：

①濟(jì)南、青島、淄博作為較大的市在2015年之前就有立法權(quán)，萊蕪市在2015年還未并入濟(jì)南市，故2015年批準(zhǔn)者設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)時為14個設(shè)區(qū)的市。東營、煙臺、濰坊、濟(jì)寧、泰安、威海、萊蕪、臨沂、菏澤市人大及其常委會2015年8月1日起可以制定地方性法規(guī)；棗莊、日照、德州、聊城、濱州市人大及其常委會2015年12月1日起可以制定地方性法規(guī)。

②數(shù)據(jù)來源：北大法寶。萊蕪市由于并入濟(jì)南市其制定的地方性法規(guī)已失效便不再統(tǒng)計(jì)。

③數(shù)據(jù)來源：本大法寶，最后訪問日期2019-06-01。該數(shù)據(jù)含濟(jì)南市、青島市、淄博市制定的地方性法規(guī)，含立法條例。

④“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”簡稱“三個事項(xiàng)范圍”

⑤數(shù)據(jù)來源：北大法寶，最后訪問日期2019-06-03。

⑥分類方法參見：易有祿. 設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使的實(shí)證分析——以立法權(quán)限的遵循為中心［J］. 政治與法律，2017，（6）。

⑦數(shù)據(jù)來源威海人大網(wǎng)［EB/OL］http：//www. weihairenda. cn/art/2019/1/4/art_19914_1522119. html，最后訪問日期2019-06-06。