加快PPP中國實踐理論建設，推進PPP行穩(wěn)致遠

張燕

PPP正進入高質量發(fā)展的新時期。

自2014年5月財政部設立PPP工作領導小組以來，PPP模式在中國落地生根。截至2018年12月末，財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目比2017年12月末凈增1517個、投資額為2.4萬億元;管理庫項目累計達8654個、投資額為13.2萬億元。中國已經成為全球最大的PPP市場。

中國的PPP是在探索中進行的，在立足我國基本國情和發(fā)展階段的基礎上，積極借鑒國際經驗，形成了具有中國特色的PPP模式。

在實踐中，PPP項目積攢了大量的經驗和教訓，豐富完善PPP理論和制度體系，推動PPP改革穩(wěn)健發(fā)展極為重要。

2017年，財政部與北京大學聯合成立PPP研究中心，加大PPP智庫建設，積極服務國家重大戰(zhàn)略部署，大膽創(chuàng)新部校級合作模式，充分發(fā)揮財政部的政策優(yōu)勢、北京大學的學科優(yōu)勢和業(yè)界參與者的資源優(yōu)勢，努力創(chuàng)建國際一流的高校PPP研究平臺，共同探討研究PPP改革發(fā)展。兩年以來，北京大學PPP研究中心圍繞以PPP改革促進國家治理體系和治理能力現代化、實現PPP公共服務供給動能轉換、PPP改革過程中的重點和難點問題，開展系列課題研究，發(fā)布了《北京大學·中國PPP市場藍皮書》《北京大學·中國PPP指數》《當前PPP發(fā)展中若干問題的研究》等一系列成果。

2019年9月9日下午，北京大學PPP研究中心成立兩周年座談會在北京大學經濟學院召開。

北京大學黨委副書記、紀委書記葉靜漪在會議講話中指出，北京大學PPP研究中心作為北大“雙一流”建設重點學科，北京大學將繼續(xù)推進中心各項工作，大膽創(chuàng)新部校合作模式，充分發(fā)揮部校資源合作優(yōu)勢，進一步推動支持中心的發(fā)展，希望中心站在國家治理的高度，加強PPP相關機制體制研究，為我國PPP事業(yè)貢獻更多力量。

北京大學PPP研究中心指導委員會委員、財政部PPP中心主任焦小平在致辭中對中心提出了四點希望：第一點，認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，加強PPP基礎和應用理論研究;第二點，繼續(xù)搭建國內外政府和市場合作大平臺，規(guī)范和引領PPP改革的學術發(fā)展和智庫建設;第三點，豐富完善北大“雙一流”PPP學科建設內容，傳播PPP改革作為一種法制文化、市場文化和合作文化的理念，培養(yǎng)一批領軍人才;第四點，繼續(xù)加強PPP改革經驗總結，擴大國際合作，為“一帶一路”沿線國家基礎設施建設貢獻中國智慧。希望北大PPP研究中心不忘初心、再接再厲，更好地發(fā)揮部校合作優(yōu)勢，為中國PPP事業(yè)高質量發(fā)展貢獻力量。

北京大學經濟學院院長董志勇，國務院參事、北京大學教授李慶云，北京大學經濟學院金融系主任王一鳴，北京大學經濟學院教授何小鋒，中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春，瑞信大中華區(qū)CEO唐臻怡，中國PPP基金投資總監(jiān)范永芳，上海交通大學黨委常委、宣傳部長胡昊，華夏幸福執(zhí)行總裁張書峰，山東省財政廳二級巡視員李學春，中國水環(huán)境集團副總裁張璐晶等出席了會議，并就當前PPP發(fā)展的熱點、重點和難點進行了討論和交流。

《中國經濟周刊》作為北京大學PPP研究中心的戰(zhàn)略合作伙伴，參加了本次座談會。

財政部PPP中心主任焦小平：PPP的具體實踐必須抓好統籌、創(chuàng)新和高效三個重點

2013年以來，PPP在中國經過了統一市場建設階段和快速發(fā)展階段，在2018年以后進入高質量發(fā)展時代。為此，PPP工作必須堅持“規(guī)范控風險、創(chuàng)新促發(fā)展”兩手抓，堅持改革開放，推動轉變政府職能、更好激發(fā)市場活力、積極融入并開拓國際市場。

PPP在中國是有理論淵源和實踐的。從上世紀80年代的農村承包責任制、90年代的國企改制，到今天的PPP，本質上都是利用市場機制，增加公共產品和服務的供給，提高公共產品和服務的質量與效率。在傳統的公有事業(yè)領域，PPP打破了公共產品供給單一壟斷的“官辦官營”局面，引進“官督民營”市場競爭機制，使政府投資管理關注點從重事前審批轉向最終服務的品質和價格，從重項目建設轉向全生命周期供應鏈的整體優(yōu)化，從重項目前期融資轉向項目產出和績效付費。解決了公共服務供給不足、政府投資效率不高、服務品種單一、系統不優(yōu)化、透明度不夠等問題，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質公共服務需求。

進入高質量發(fā)展時代后，PPP的具體實踐必須抓好統籌、創(chuàng)新和高效三個重點。第一，要統籌好政府和市場兩種資源，統籌好我們的存量資源和增量資源;第二，要統籌好政府投資、專項債、PPP等政府資源;第三，要助力“一帶一路”建設，統籌好國際、國內兩個資源，利用好PPP的方式，利用“一帶一路”建設機遇，助力中國企業(yè)走出去。

北京大學PPP研究中心主任孫祁祥：用三個P來承擔PPP的使命

在北京大學PPP研究中心成立之初，曾經提到要用三個P來承擔PPP的使命，即平臺Platform、促進者Producer和提供者Provider。

第一個P指平臺，北京大學PPP研究中心要成為政產學研的聯盟平臺、創(chuàng)新理論的研究平臺、科研成果的轉化平臺、專業(yè)人才的培養(yǎng)平臺和國際交流的合作平臺。

第二個P是促進者。中心要促進中國，乃至世界PPP理論及實踐的發(fā)展，要促進政府與市場有效結合的推進探索，要促進資源配置最佳方式的實踐探索，以及促進中國經濟可持續(xù)健康發(fā)展的探索。

最后一個P指提供者Provider。中心要提供基礎理論、政策咨詢、國際經驗、中國案例、專業(yè)人才和國際對話。

以這三個P為出發(fā)點，成立以來，北京大學PPP研究中心按照國際視野、中國理念、學術高地、行業(yè)智能的要求，以服務國家戰(zhàn)略、推動北大雙一流建設為目標，重點突出四大中心任務，即學術研究、政策機制、創(chuàng)新實踐和國際合作，取得了一定的成果。

接下來，中心將從以下五個方面繼續(xù)優(yōu)化戰(zhàn)略布局，夯實研究基礎。一、要發(fā)揮好學術聯盟作用，進一步增強中心的凝聚力，穩(wěn)步推進以北京為核心，雄安、西南和香港三極并存的發(fā)展戰(zhàn)略;二、進一步當好財政政策的研究員，服務國家建設;三、搭好人才培養(yǎng)的人字梯，培養(yǎng)優(yōu)秀的PPP人才;四、當好科研成長的發(fā)動機，促進理論與實踐的結合;五、做好國際交流的先行者，推動中國PPP的國際發(fā)展。

中國財政科學研究院院長劉尚希：要鼓勵探索開發(fā)性政府和社會資本合作模式

PPP作為舶來品，在中國發(fā)生了較大的變化，但這個變化不是變異，實際上是一種創(chuàng)新、是中國特色。這種創(chuàng)新主要是手段、是路徑、是途徑、是方式上創(chuàng)新，這就使得中國特色的PPP模式成為一個涉及公共服務、資源配置、法律性質、資產與負債、社會學等多門學科的復合體。理論層面的進展遠遠跟不上實踐的發(fā)展，需更多的研究機構、復合型人才，通過理論的集成創(chuàng)新，去指導實踐。

近年來，一些地方政府與社會資本深度合作，探索將國外的PPP與我國發(fā)展階段和實際需求相結合，產生了“中國特色的開發(fā)性政社合作”的創(chuàng)新化學反應，形成了一系列創(chuàng)新性的政社合作業(yè)務形態(tài)，把公共服務的提供嵌入其中，我們把這類實踐形態(tài)稱之為“開發(fā)性的政府和社會資本合作模式”。

這種新型合作模式已經打破了我們在書本上所看到的所謂PPP的模式。通過政府與社會資本的深度合作，能最大限度發(fā)揮雙方的比較優(yōu)勢，解決項目建設周期長、投資規(guī)模大、產業(yè)招商難、回報方式單一等問題，實現多個單體項目的組合匹配、滾動開發(fā)、均衡推進，實現人口、產業(yè)和城鎮(zhèn)公共服務的協調發(fā)展。

這種基于整體綜合開發(fā)的政府與社會資本合作模式，與當前流行的基于單體項目的政府與社會資本合作模式相比，具有新的特點：一是以整體推動一個片區(qū)的經濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的方式來提供更優(yōu)質的區(qū)域公共服務;二是這種合作模式能提升一個城市片區(qū)的整體價值，實現綜合開發(fā)的自我造血，不只是政府來輸血;三是實現了風險對沖，而不是風險分擔，不會引致政府債務風險上升。

財政部金融司普惠金融處處長姜華東：北大PPP指數要成為中國PPP市場的晴雨表和風向標

5年多來，我國PPP事業(yè)經歷了從探索、推廣到深化、規(guī)范的發(fā)展歷程。當前和今后一段時間，推動PPP去偽存真，規(guī)范有序發(fā)展，既是深化供給側結構性改革做好六穩(wěn)工作的需要，也是落實減費降稅政策，提高財政資金使用效益的需要。更是推動PPP回歸本源、行穩(wěn)致遠的需要。希望北京大學PPP研究中心能夠占領PPP理論的新高地，順應形勢的新要求，更好地發(fā)揮智庫的引領作用，做好公共管理、財政管理、項目管理、信息管理等相關前沿理論研究和技術儲備，為PPP的改革發(fā)展鋪路架橋。

我國PPP領域的國際合作已經從早期的引進來為主，發(fā)展到引進來和走出去并重。希望北京大學PPP研究中心能夠拓展PPP合作的新視野，深入挖掘國內外典型案例和先進經驗。及時把好的做法上升到理論和制度層面，豐富完善我國PPP理論和制度體系，推動更多的中國智慧和中國經驗走出去。

近年來財政部通過對PPP中國新品牌的打造，PPP市場的透明度空前提高，為PPP項目管理和公眾監(jiān)督提供了極大的便利，同時我們也看到，在發(fā)展的過程中逐漸暴露出了政府部門在大數據、深度挖掘以及輿論正向引導等方面的一些短板。很多的數據集中在政府的手里，怎么樣更好地用好這些數據，通過我們的數據挖掘向外界傳遞積極正面的信號，去撥亂反正，這可能是下一步我們面臨的一個主要工作。希望北京大學PPP研究中心能夠做好以下兩件事。

首先，加強調查研究，及時反映PPP發(fā)展中出現的新情況、新問題，加強分析研判和輿論引導。其次，希望加強對PPP大數據的深加工，科學評價地方政府PPP項目的信用狀況，讓北大PPP指數成為中國PPP市場的晴雨表和風向標。

山東省財政廳二級巡視員李學春：PPP有顯著的優(yōu)勢、蓬勃的活力和堅持的根基

隨著PPP改革進入深水區(qū)，一些影響規(guī)范發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的問題也逐漸浮出水面。比如說制度體系不完善、配套政策不健全、能力建設不到位等等，無論是業(yè)界還是公眾都一度質疑、觀望甚至迷茫，但要始終相信。千淘萬漉雖辛苦，吹盡狂沙始到金，PPP有顯著的優(yōu)勢、蓬勃的活力、堅持的根基，可以為我們公共服務添磚加瓦，也足以抵抗那些所謂的“閑言碎語”。

建議從以下幾個方面繼續(xù)深化PPP改革，促進PPP進一步健康發(fā)展。

首先，要加強頂層設計，完善政策體系。加快健全PPP法律法規(guī)，推動土地、稅收、會計等專項配套措施政策的落地，著力攻克PPP項目的難點和堵點。

其次，加強協同配合，形成改革的合力。當前相關政策對各有關部門職責劃分并不清晰，建議財政、發(fā)改、行業(yè)部門、金融監(jiān)管機構，要進一步地明確職責分工，加強協作配合。金融機構、咨詢機構、社會資本也要發(fā)揮各自的優(yōu)勢，密切各方的合作，凝聚改革的合力。

此外，要加強宣傳引導，提振市場的信心，確保PPP項目在陽光下規(guī)范運行。

做好PPP，要始終秉承初心，PPP的初心是什么？關鍵的一點是要通過PPP促進政府職能的改革、職能的轉變，要充分發(fā)揮好政府和社會資本的積極性，給老百姓帶來更有效率、更有質量的服務。

華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰：用產業(yè)新城PPP模式補短板促發(fā)展

18年來，華夏幸福持續(xù)不斷地借鑒學習發(fā)達國家的先進經驗，結合中國發(fā)展實際，從國內77個地區(qū)的產業(yè)新城開發(fā)實踐中，找到了一條市場化的綜合PPP模式補區(qū)域經濟的短板、促發(fā)展的路徑，創(chuàng)新打造了產業(yè)新城PPP模式，促進國內三四線城市和縣城的建設發(fā)展。

發(fā)展中的縣城和新型城鎮(zhèn)化中主要面臨的短板是缺資金、缺技術、缺人財。通過和政府之間建立一個激勵相容的PPP合作機制，華夏幸福用“六大專業(yè)化服務”彌補這些短板，從而打造出“有魅力、吸引力、承載力和競爭力”的產業(yè)新城，吸引“高端人才、高端技術、高端產業(yè)”聚集。

六大服務包括規(guī)劃設計、土地整理（城鄉(xiāng)統籌）、基礎設施建設、城市公共配套建設、產業(yè)發(fā)展、城市運營管理。在整個過程中，不用政府投資、不用政府融資、不用政府擔保、不用政府兜底，不形成任何政府債務和隱性債務。華夏幸福對委托范圍內財政收入、GDP、民生、就業(yè)、產業(yè)導入、城市建設和生態(tài)環(huán)保等高質量發(fā)展的目標指標負責。只有在完成這些目標和指標后，并經政府績效考核各項指標達標后，政府從華夏幸福完成的委托范圍內新增財政收入中提取一定比例的費用作為“產業(yè)新城發(fā)展服務費”，支付給華夏幸福。

去年，中國財政科學研究院通過全面調研總結，將產業(yè)新城PPP模式正式命名為“開發(fā)性PPP模式”，認為該模式是根植中國土壤的PPP前沿創(chuàng)新。目前華夏幸福已經在全國打造了百余個戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群，累計引進企業(yè)超過2000家，招商引資總額5000億元，新增就業(yè)崗位10.5萬人。

中國水環(huán)境集團副總裁張璐晶：PPP 助力高質量生態(tài)環(huán)境治理

黨的十九大將“綠水青山就是金山銀山”正式寫入黨章，國家也先后出臺了“水十條”“河長制”等政策，環(huán)境治理上升為國家戰(zhàn)略。然而國內的水環(huán)境治理仍面臨巨大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使過去建在城鎮(zhèn)邊緣的污水處理廠被居民區(qū)包圍，臭氣、噪聲嚴重影響周邊環(huán)境，原有污水廠占地面積大、處理規(guī)模不足、出水標準亟須提高。

作為國家開發(fā)投資集團旗下專業(yè)水環(huán)境業(yè)務平臺，中國水環(huán)境集團堅持“為國而投”，服務國家戰(zhàn)略。通過近5年的探索實踐，提出“適度集中，就地處理，就近回用，原地不停產改擴建”的下沉式再生水廠系統理念，得以創(chuàng)新實踐，解決了鄰避問題，實現了水資源、土地資源充分利用。

下沉式再生水廠具有土地節(jié)約、資源利用、環(huán)境友好的特點。截至2018年底，全國城鎮(zhèn)累計建成運行的污水處理廠4332座，污水處理能力達1.95億立方米/天。若將全國80%的傳統地上廠改造為下沉式再生水廠，占地僅需9.3萬畝，節(jié)約用地129萬畝，可帶動改造投資1.55萬億元，節(jié)約的土地進行綜合開發(fā)，可帶動約10.8萬億元綠色產業(yè)投資。

以云南大理洱海環(huán)湖截污PPP項目為例。作為洱海保護的核心工程，該項目內容包含新建6座下沉式再生水廠、231公里環(huán)湖截污干管（渠）、12座提升泵站等，總預算34.9億元，超過了“十二五”期間洱海保護治理的總投入。在這個項目中，政府用1億元的資本金，撬動了社會資本投資28.8億元。項目建成后由中國水環(huán)境集團負責專業(yè)化運營。

通過中國水環(huán)境集團的技術提升，項目實際投資節(jié)省了約6億元，每年減少洱海抽取灌溉用水2000萬噸。2019年2月25日，國務院副總理韓正在大理白族自治州考察洱海保護治理情況時，現場調研了中國水環(huán)境集團雙廊下沉式再生水廠。