破除條塊壁壘深化工程咨詢供給側(cè)改革

本刊記者 李動(dòng)

一直以來，我國(guó)工程咨詢領(lǐng)域都是按照專業(yè)條塊進(jìn)行劃分，“碎片化咨詢”問題較為突出，本應(yīng)相互協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的各環(huán)節(jié)相互割裂，不僅導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)引發(fā)責(zé)任不清、投資失控甚至是質(zhì)量問題。

為了進(jìn)一步推進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)工程咨詢行業(yè)走向海外與國(guó)際接軌，國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)了系列政策鼓勵(lì)發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)。今年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，全過程工程咨詢?cè)俅伪煌频浇ㄖI(yè)深化改革的前沿。

碎片化咨詢 阻礙行業(yè)發(fā)展

建國(guó)初期，我國(guó)工程建設(shè)沿襲“蘇聯(lián)模式”，包括調(diào)研籌劃在內(nèi)的所有工作由建設(shè)主管部門全權(quán)負(fù)責(zé)，僅有少數(shù)特殊項(xiàng)目由勘察設(shè)計(jì)單位承擔(dān)。這一階段的工程咨詢尚處于萌芽期。

我國(guó)真正意義上的工程咨詢行業(yè)肇始于上世紀(jì)八十年代。1982年，可行性研究正式納入工程建設(shè)基本程序中，中央及各地方相繼成立工程咨詢公司，“先評(píng)估、后決策”的制度在政府重大項(xiàng)目中推行。

進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代，工程咨詢行業(yè)正式確立并開始大規(guī)模、規(guī)范化發(fā)展，工程招投標(biāo)制度和建設(shè)監(jiān)理制度的逐步推行和完善，工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢、技術(shù)顧問等各種不同專業(yè)的中介服務(wù)組織應(yīng)運(yùn)而生，中國(guó)的工程咨詢市場(chǎng)日益擴(kuò)大。但同時(shí)，工程咨詢行業(yè)的市場(chǎng)化程度較低，主要承接的仍然是一些政策強(qiáng)制性業(yè)務(wù)。

新千年以來，隨著改革開放的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速騰飛，我國(guó)建筑業(yè)迅猛發(fā)展并成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一，工程咨詢行業(yè)也隨之而繁榮，市場(chǎng)化程度不斷加深，相關(guān)企業(yè)遍地開花。但與此同時(shí)，規(guī)模大、綜合實(shí)力強(qiáng)的咨詢企業(yè)數(shù)量較少，行業(yè)集中度低，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱。

在我國(guó)工程咨詢行業(yè)發(fā)展過程中，監(jiān)理制曾體現(xiàn)出全過程項(xiàng)目管理的某些特點(diǎn)，即所謂“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，其初衷是希望在一定程度上代行“業(yè)主自管”職能。然而在實(shí)際實(shí)施過程中，一方面由于沒有堅(jiān)持國(guó)際通行的以設(shè)計(jì)為主導(dǎo)，使得監(jiān)理企業(yè)技術(shù)含量及權(quán)威性不足；另一方面由于后來推行造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理制度，使監(jiān)理的投資控制和項(xiàng)目管理職能被削弱，逐步導(dǎo)致監(jiān)理形同虛設(shè)，演變成甲方的“質(zhì)量員”“安全員”，設(shè)計(jì)院也只是“畫圖工”，造成了工程咨詢服務(wù)的制度性分割。

正是由于在傳統(tǒng)的建設(shè)模式中，建筑項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等階段相互分隔，建設(shè)意圖由各家“分體式”表述，整個(gè)過程缺少全產(chǎn)業(yè)鏈的整體把控，信息流被切斷，使得工程項(xiàng)目從源頭上就存在大量的“錯(cuò)、漏、碰、缺”，必然造成后期變更增多、工期延誤、建筑品質(zhì)降低等各種弊端。而且由于多主體參與致使權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致出現(xiàn)問題相互推諉。由此可見，這種“碎片化咨詢服務(wù)”模式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期，建筑業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，加之“一帶一路”戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，工程咨詢必須要跟上改革的步伐，由傳統(tǒng)模式向全過程工程咨詢服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，在制度、組織實(shí)施方式等方面逐步與國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)接軌，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而推動(dòng)工程咨詢企業(yè)走出去，分享“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇與成果。

政策推動(dòng) 試點(diǎn)探索全過程工程咨詢

全過程工程咨詢是指從事工程咨詢服務(wù)的企業(yè)受建設(shè)單位委托，在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)工程建設(shè)全過程提供專業(yè)化咨詢和服務(wù)的活動(dòng)，具體包括為建設(shè)方提供從項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、招投標(biāo)代理、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、施工監(jiān)理到交工后評(píng)估的全過程集約化咨詢服務(wù)。

相較于傳統(tǒng)條塊化分散咨詢模式，全過程工程咨詢以高度整合的服務(wù)內(nèi)容在節(jié)約投資成本的同時(shí)也有助于縮短項(xiàng)目工期，提高服務(wù)質(zhì)量和項(xiàng)目品質(zhì)，有效地規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，更是國(guó)家政策導(dǎo)向。近年來，國(guó)家相關(guān)部門相繼推出政策引導(dǎo)發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)，其中在工程造價(jià)這一環(huán)節(jié)首先得到應(yīng)用推廣。

早在2003年，建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》中，就已經(jīng)提出了未來要走向工程總承包道路并提及開展對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)的思路。

2013年12月，住建部發(fā)布《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》，提出“國(guó)家推廣工程造價(jià)咨詢制度，對(duì)建筑工程項(xiàng)目實(shí)行全過程造價(jià)管理”，首次從國(guó)家規(guī)章層面推行建設(shè)項(xiàng)目全過程造價(jià)管理。

2017年9月，住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)和改善工程造價(jià)監(jiān)管的意見》，強(qiáng)調(diào)“積極培育具有全過程工程咨詢能力的工程造價(jià)咨詢企業(yè)”，全過程工程造價(jià)管理成為行業(yè)趨勢(shì)，有利于建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的成本控制，也對(duì)工程造價(jià)咨詢企業(yè)提出更高要求。

在全過程工程造價(jià)管理服務(wù)的基礎(chǔ)上，全過程工程咨詢的培育發(fā)展被提上議事日程。

2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，提出“培育全過程工程咨詢”，強(qiáng)調(diào)“政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢”。這是在建筑工程全產(chǎn)業(yè)鏈中首次明確提出“全過程工程咨詢”這一概念，主旨是為了適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)國(guó)際化需要，是提高工程建設(shè)管理和咨詢服務(wù)水平，保證工程質(zhì)量和投資效益的重要舉措。

2017年5月，住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》，選擇北京、上海等8?。ㄊ校┮约?0家企業(yè)開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)，試點(diǎn)期為兩年，探索全過程工程咨詢管理制度和組織模式，為全面開展全過程工程咨詢積累經(jīng)驗(yàn)。各省市也積極響應(yīng)，相應(yīng)出臺(tái)開展全過程工程咨詢的試點(diǎn)工作通知，對(duì)全過程工程咨詢的范圍、資質(zhì)要求、委托方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和制度完善都提出了要求。

全面推行 破解市場(chǎng)供需矛盾

2019年3月，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)，進(jìn)一步完善工程建設(shè)組織模式，提高投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。

《指導(dǎo)意見》的推出，是在部分省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)全過程工程咨詢模式進(jìn)行全面推廣，從而深化工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解工程咨詢市場(chǎng)供需矛盾。

《指導(dǎo)意見》提出，在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，著力破除制度性障礙，重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢，為固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動(dòng)提供高質(zhì)量智力技術(shù)服務(wù)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

在項(xiàng)目決策階段，鼓勵(lì)投資者在投資決策環(huán)節(jié)委托工程咨詢單位提供綜合性咨詢服務(wù)，統(tǒng)籌考慮影響項(xiàng)目可行性的各種因素，增強(qiáng)決策論證的協(xié)調(diào)性。投資決策綜合性咨詢應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮咨詢工程師（投資）的作用，鼓勵(lì)其作為綜合性咨詢項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，提高統(tǒng)籌服務(wù)水平。

在工程建設(shè)階段，鼓勵(lì)建設(shè)單位委托咨詢單位提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過程咨詢服務(wù)，滿足建設(shè)單位一體化服務(wù)需求，增強(qiáng)工程建設(shè)過程的協(xié)同性。設(shè)計(jì)單位在民用建筑中實(shí)施全過程咨詢的，要充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用。

《指導(dǎo)意見》堅(jiān)持市場(chǎng)培育和政府引導(dǎo)相結(jié)合的原則，鼓勵(lì)咨詢單位根據(jù)市場(chǎng)需求，從投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合，發(fā)展多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)模式。

《指導(dǎo)意見》提出，要逐步減少投資決策環(huán)節(jié)和工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)臉I(yè)單位和人員實(shí)施的資質(zhì)資格許可事項(xiàng)，精簡(jiǎn)和取消強(qiáng)制性中介服務(wù)事項(xiàng)；政府管理重心從事前的資質(zhì)資格證書核發(fā)轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，建立以政府監(jiān)管、信用約束、行業(yè)自律為主要內(nèi)容的管理體系。

《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是希望通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，倒逼牽頭的工程咨詢機(jī)構(gòu)從專業(yè)的角度，建成從立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全周期綜合服務(wù)能力，形成有全局觀的咨詢意見，對(duì)滿足出資方的建設(shè)目的和建設(shè)效果作出全過程的思考和管控。

趨勢(shì)已現(xiàn) 機(jī)遇挑戰(zhàn)并存

全過程工程咨詢是行業(yè)未來發(fā)展的大趨勢(shì)，是我國(guó)工程咨詢企業(yè)做大做強(qiáng)的必由之路，但其全面落地實(shí)施尚面臨重重挑戰(zhàn)。

雖然國(guó)家相關(guān)政策對(duì)全過程工程咨詢的概念、范疇等進(jìn)行了明確，但在實(shí)際操作過程中對(duì)其理解還存在諸多分歧和差異。有定義為項(xiàng)目建設(shè)期的，有定義為包含項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的全生命周期的，還有認(rèn)為是工程建設(shè)過程的多種服務(wù)手段相組合的。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來工程咨詢各專業(yè)之間的條塊分隔，各分類之間形成了無形的障礙和隔閡，也導(dǎo)致各壁壘之內(nèi)的利益保護(hù)思想。觀念和思想上的不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地對(duì)全過程工程咨詢的范圍和定位不同，操作上也存在差異。

除了觀念上的阻礙外，在法律、制度和技術(shù)規(guī)范上，全過程工程資訊也缺乏系統(tǒng)的支撐。其原因就在于數(shù)十年的行業(yè)發(fā)展過程中，各專業(yè)條塊都有各自不同的法律、制度和技術(shù)體系，相互之間存在沖突。因此，大力推行全過程工程咨詢服務(wù)模式，就必須打通這些支撐體系之間的阻礙，減少法律、制度和技術(shù)規(guī)范引發(fā)的權(quán)責(zé)糾紛。

另外，我國(guó)工程咨詢企業(yè)存在“多而小、專而散”的現(xiàn)象，具備全過程工程咨詢能力的企業(yè)較少，相關(guān)人才也極為缺乏，這也限制了全過程工程咨詢服務(wù)模式的進(jìn)一步推廣。

盡管面臨重重阻礙，但全過程工程咨詢是國(guó)家引導(dǎo)下的行業(yè)發(fā)展必然趨勢(shì)。全過程工程咨詢的培育絕非一朝一夕，工程咨詢企業(yè)應(yīng)做好充分準(zhǔn)備，主動(dòng)出擊、把握機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨越式轉(zhuǎn)型發(fā)展。全行業(yè)也要齊心協(xié)力，共同推動(dòng)全過程工程咨詢的落地，從而實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)的綠色高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。