十六年來“三農(nóng)”政策發(fā)展研究

高廣智

[摘要]中央一號(hào)文件已連續(xù)十六年聚焦“三農(nóng)”工作，作為中共中央、國(guó)務(wù)院每年印發(fā)的第一份文件，有著極其重要的地位和作用。通過對(duì)其內(nèi)容的分析并結(jié)合詞溫語(yǔ)象分析法可以發(fā)現(xiàn)十六年來我國(guó)“三農(nóng)”政策發(fā)展歷程、從滿足基本需要到建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施再到構(gòu)建制度框架的趨勢(shì)，未來側(cè)重于制度完善和資金投入的發(fā)展方向。

[關(guān)鍵詞]中央一號(hào)文件;“三農(nóng)”政策;內(nèi)容分析

[中圖分類號(hào)]F592.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村面積遼闊，農(nóng)民人數(shù)眾多，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。“三農(nóng)”問題在中國(guó)的改革開放初期曾是“重中之重”，中共中央在1982～1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號(hào)文件，對(duì)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。時(shí)隔18年，2004年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，標(biāo)志著中央一號(hào)文件再次回歸農(nóng)業(yè)。

從2004年至今，連續(xù)十五年發(fā)布以“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）為主題的中央一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，開啟了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)下“三農(nóng)”工作發(fā)展的新探索。對(duì)近十五年中央一號(hào)文件的分析可以清晰的發(fā)現(xiàn)我國(guó)對(duì)于“三農(nóng)”政策發(fā)展歷程、趨勢(shì)，探索我國(guó)“三農(nóng)”政策發(fā)展方向。

2 文獻(xiàn)綜述

近十六年的中央一號(hào)文件劃分為三個(gè)時(shí)間段：十七大前、十七大到十八大和十八大以來。從1997年開始，農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下降。1997～2003年，農(nóng)民收入連續(xù)7年增長(zhǎng)不到4%，不及城鎮(zhèn)居民收入增量的五分之一。糧食主產(chǎn)區(qū)和多數(shù)農(nóng)戶收入持續(xù)徘徊甚至減收，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)也陷入低增長(zhǎng)期?！坝酗埑?，缺錢花”，“吃飽了飯，看不起病，讀不起書”，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出，城鄉(xiāng)居民收入在一度縮小后又進(jìn)一步擴(kuò)大?；谶@樣的社會(huì)環(huán)境，十七大以前中央一號(hào)文件以促進(jìn)農(nóng)民增加收入（2004）、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力（2005）、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)（2006）、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（2007）為主題。增產(chǎn)增收、解決農(nóng)民生產(chǎn)生活面臨的切實(shí)問題成為當(dāng)時(shí)“三農(nóng)”政策的重點(diǎn)。

黨的十七大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?！訌?qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局?！笔叽笠院蟮奈迥?，中央一號(hào)文件聚焦加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)（2008）、農(nóng)民增收（2009）、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展（2010）、水利改革發(fā)展（2011）、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力（2012）。這一時(shí)期的“三農(nóng)”政策更加關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性、保障性工作，著力點(diǎn)更為具體明確。

黨的十八大報(bào)告中指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果……把更多城市資源向農(nóng)村調(diào)配，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系……改革征地制度?！贝藭r(shí)全國(guó)農(nóng)民人均純收入由2003年的2622元增加到2011年的6977元。黨的十八大以來中央一號(hào)文件重點(diǎn)聚焦了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力（2013）、全面深化農(nóng)村改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（2014）、改革創(chuàng)新力度推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（2015）、落實(shí)發(fā)展新理念推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（2016）、以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能（2017）、鄉(xiāng)村振興（2018）等方面。如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為這一時(shí)期“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)。

3 研究對(duì)象

本文以新華社授權(quán)播發(fā)的中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院每年發(fā)出的第一份文件，即中央一號(hào)文件為資料。研究樣本為2004年到2018年間的中央一號(hào)文件。研究對(duì)象則為樣本中的文件文本標(biāo)題。

4 研究方法

運(yùn)用內(nèi)容分析法，并借鑒香港大學(xué)錢鋼教授的詞溫語(yǔ)象分析相結(jié)合的研究方法（結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)及大量的測(cè)量分析，將詞語(yǔ)的冷熱分為三個(gè)等級(jí)：金、銀、銅），提煉其中特性。依照近十六年中國(guó)歷史發(fā)展歷程并結(jié)合所得中央一號(hào)文件文本標(biāo)題的詞頻分析結(jié)果，大體上可將這十六年分為三個(gè)階段，即2004～2007年：十七大以前;2007～2012年：十七大至十八大時(shí)期; 2012年至今：十八大以來。詞溫標(biāo)準(zhǔn)確立為：金級(jí)（詞頻比重排名前3）;銀級(jí)（詞頻比重排名4～9）;銅級(jí)（詞頻比重排名10名以外）。

5 研究目的

“中央一號(hào)文件”原指中共中央每年發(fā)的第一份文件，該文件在國(guó)家全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的地位。一號(hào)文件中提到的問題是中央全年需要重點(diǎn)解決，也是當(dāng)前國(guó)家亟需解決的問題，更從一個(gè)側(cè)面反映出了解決這些問題的難度。2004～2018年又連續(xù)十五年發(fā)布以“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）為主題的中央一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。我們?cè)噲D通過內(nèi)容分析的視角， 從中發(fā)現(xiàn)近十六年來我國(guó)“三農(nóng)”工作發(fā)展的趨勢(shì)， 尋求和預(yù)測(cè)新時(shí)代“三農(nóng)”工作發(fā)展方向。

6 結(jié)果與分析

6.1 十七大以前（2004～2007年）：增收增產(chǎn)時(shí)期

2004～2007年這三年間共有四個(gè)樣本文件，其中包含30余個(gè)副標(biāo)題，112個(gè)小標(biāo)題。達(dá)到金級(jí)的詞語(yǔ)包括：“改革”（18）、“新農(nóng)村”（17）、“糧食”（11）、“基礎(chǔ)設(shè)施”（11）、“科技”（11）、“產(chǎn)業(yè)”（11）。銀級(jí)詞語(yǔ)包括：“黨”（9）、“土地”（7）、“經(jīng)濟(jì)”（5）、“權(quán)利”（5）等。銅級(jí)詞語(yǔ)包括：“金融”（4）、“三農(nóng)”（4）、“經(jīng)營(yíng)”（4）、“貧困”（4）、“收入”（4）、“水利”（4）、“文化教育”（4）、“培訓(xùn)”（4）、“市場(chǎng)”（4）、“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”（3）、“權(quán)益”（3）、“技術(shù)”（2）、“特色”（2）、“投資”（2）、“城鄉(xiāng)”（1）等。

由圖1可見，從2004年到黨的十七大以前改革仍為“三農(nóng)”工作的重中之重，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、提高糧食供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍擺在優(yōu)先的位置，科技和產(chǎn)業(yè)的作用越來越受重視。

6.2 十七大到十八大（2008～2012年）：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期

2008年到2012年共有五個(gè)樣本文件，其中包含30余個(gè)副標(biāo)題，160余個(gè)小標(biāo)題。達(dá)到金級(jí)的詞語(yǔ)包括：“發(fā)展”（32）、“水利”（24）、“基礎(chǔ)設(shè)施”（18）。銀級(jí)詞語(yǔ)包括：“科技”（16）、“服務(wù)”（15）、“改革”（15）、“農(nóng)產(chǎn)品”（14）、“基礎(chǔ)”（13）“市場(chǎng)”（10）。銅級(jí)詞語(yǔ)有：“經(jīng)營(yíng)”（8）、“資源（8）”、“城鄉(xiāng)”（7）、“土地”（6）、“黨”（6）、“產(chǎn)業(yè)”（11）“治理”（5）、“生態(tài)”（5）、“金融”（5）、“脫貧”（4）、“菜籃子”（4）、“三農(nóng)”（3）等。

由圖2可見，十七大以來的五年著重從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度來推進(jìn)“三農(nóng)”工作。在增收和發(fā)展的前提下增加農(nóng)產(chǎn)品供給，而不僅僅局限于糧食供給。把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重中之重，特別是在2011年還專門聚焦于水利建設(shè)，如此微觀的視角在近十五年來還是第一次。

6.3 十八大以來（2012年至今）：制度化和現(xiàn)代化時(shí)期

2012年以來共有六個(gè)樣本文件，其中包含40余個(gè)副標(biāo)題，200個(gè)小標(biāo)題。達(dá)到金級(jí)的詞語(yǔ)包括：“制度”（26）、“改革”（25）、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”（23）。銀級(jí)詞語(yǔ)包括：“農(nóng)產(chǎn)品”（17）、“服務(wù)”（16）、“黨”（12）、“經(jīng)營(yíng)”（11）、“產(chǎn)業(yè)”（11）。銅級(jí)詞語(yǔ)有：“治理”（10）、“生態(tài)”（9）、“市場(chǎng)”（9）、“脫貧”（9）、“金融”（8）、“鄉(xiāng)村振興”（7）、“三農(nóng)”（7）、“土地”（6）、“糧食”（6）、“收入”（6）等。

由圖3可見，黨的十八大以來“三農(nóng)”工作更加注重從全局角度把握農(nóng)村工作大局，用制度創(chuàng)新和完善提高農(nóng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化。這一時(shí)期著重提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，加快農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從制度設(shè)計(jì)層面努力將現(xiàn)代的經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)模式引入農(nóng)村。生態(tài)文明工作首次與脫貧攻堅(jiān)、市場(chǎng)化等工作擺在同等重要的位置。

7 總結(jié)與討論

7.1 十六年來“三農(nóng)”政策的發(fā)展趨勢(shì)

十六年來我國(guó)社會(huì)的基本矛盾從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民對(duì)美好生活的需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著社會(huì)主要矛盾運(yùn)動(dòng)的變化，三農(nóng)政策也與時(shí)俱進(jìn)的變化和發(fā)展。結(jié)合對(duì)樣本的分析，選取其中在三個(gè)時(shí)期連續(xù)出現(xiàn)的部分金銀兩級(jí)詞匯進(jìn)行分析。

由圖4可見，十六年來“三農(nóng)”政策對(duì)于經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)和黨建逐漸提高重視，十八大以前著重發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，隨著時(shí)間的推移著力點(diǎn)也逐漸轉(zhuǎn)移至全局性、制度性的改革上來。從微觀到宏觀，從具體措施到全局安排，從滿足基本需要到建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施再到構(gòu)建制度框架是十五年來“三農(nóng)”政策的發(fā)展趨勢(shì)。

7.2 未來“三農(nóng)”政策的發(fā)展方向

2018年中央一號(hào)文件著眼于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是基于農(nóng)村基本生活得到滿足，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)穩(wěn)步調(diào)整的“三農(nóng)”工作整體形勢(shì)而提出的。通過對(duì)十五年來中央一號(hào)文件的分析，制度完善和資金投入將是未來“三農(nóng)”政策的兩個(gè)重點(diǎn)。未來“三農(nóng)”工作的可能更側(cè)重于“三農(nóng)”相關(guān)制度完善，特別是政治制度、組織制度、人才制度層面?！叭r(nóng)”投資也將是“三農(nóng)”工作的發(fā)力方向，資金短缺難以保障“三農(nóng)”工作達(dá)到預(yù)期的效果，近些年來部分“三農(nóng)”工作政策與實(shí)踐效果出現(xiàn)較大偏差的一個(gè)重要原因是資金投入不足。

7.3 研究存在的問題

由于諸多方面限制，本研究未能涵蓋其他國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門對(duì)于“三農(nóng)”工作的政策文件，所以本研究的結(jié)論不能推至特殊地域范圍來看待。本研究選取的目標(biāo)樣本數(shù)量和涉及面有限，不能全面反映全國(guó)各地“三農(nóng)”工作的具體情況。

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