依法治國背景下我國學(xué)校體育法律法規(guī)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

高建新，付寶艷，王逸夫，馬志勇

前言

眾所周知，學(xué)校體育和競技運(yùn)動(dòng)，大眾健身構(gòu)成了現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)(Sports)的重要組成部分。以近代歐洲文藝復(fù)興，啟蒙運(yùn)動(dòng)和宗教改革三大思想運(yùn)動(dòng)為背景，隨著捷克大教育學(xué)家夸美紐斯首次把體育運(yùn)動(dòng)納入學(xué)校教育當(dāng)中，學(xué)校體育(Physical Education)這一概念便誕生了。在自然體育，軍事體育，終身教育，健康第一等學(xué)校體育思想影響下，經(jīng)歷了幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展后，學(xué)校體育在各級(jí)各類學(xué)校教育中的重要性也越來越高，學(xué)校體育越來越受到人們的重視。在當(dāng)今法治社會(huì)中，任何社會(huì)關(guān)系都離不開憲法和法律法規(guī)的調(diào)整。沒有法律的調(diào)整，學(xué)校體育就不可能正常運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展。在我國，學(xué)校體育起步相對(duì)較晚，和發(fā)達(dá)國家相比，學(xué)校體育法律法規(guī)還不成熟、不健全，這嚴(yán)重地影響了我國學(xué)校體育的可持續(xù)發(fā)展。在黨的十八四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國，強(qiáng)調(diào)把法治作為治國理政的基本方式的背景下，我國學(xué)校體育也走向依法治體，依法治教的道路。

1 依法治國背景與完善學(xué)校體育法律法規(guī)的意義

1.1 依法治國背景

依法治國就是依照憲法和法律來治理國家，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也是社會(huì)文明進(jìn)步的顯著標(biāo)志，還是國家長治久安的必要保障。依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是人民當(dāng)家做主根本保證。1997年黨的十五大報(bào)告首次提出依法治國概念，正式把“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作為治理國家的基本方略。2014年黨的十八屆國四中全會(huì)確立了“科學(xué)立法、執(zhí)法嚴(yán)格、公正司法，全民守法”依法治國十六字方針。中國特色社會(huì)主義法治體系包括五個(gè)體系(完備的法律法規(guī)體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法制保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系)，三個(gè)依法(依法治國、依法執(zhí)政和依法行政)，三個(gè)法治(法治國家，法治政法和法治社會(huì))。當(dāng)前，法治中國建設(shè)已經(jīng)成為調(diào)整與引導(dǎo)我國社會(huì)發(fā)展的主旋律。

1.2 完善學(xué)校體育法律法規(guī)的意義

第一，完善學(xué)校體育法律法規(guī)有助于學(xué)生體育權(quán)利的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。在學(xué)校體育中學(xué)生通過參與體育運(yùn)動(dòng)和接受體育教育來完成學(xué)校體育內(nèi)容。參與體育運(yùn)動(dòng)是學(xué)生體育權(quán)利，發(fā)展權(quán)和健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)的有力保障，參與體育運(yùn)動(dòng)的權(quán)利在《世界人權(quán)宣言》，《奧林匹克憲章》中都有過規(guī)定，也是當(dāng)前學(xué)校體育以“健康第一”為指導(dǎo)思想所倡導(dǎo)的。我國《憲法》第四十六條規(guī)定中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。《中華人民共和國體育法》第十七條規(guī)定教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)將體育作為學(xué)校教育的組成部分，培養(yǎng)德、智、體等全面發(fā)展的人才。《中華人民共和國教育法》規(guī)定教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。因此，完善學(xué)校體育法律法規(guī)有助于學(xué)生體育權(quán)利的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。

第二，完善學(xué)校體育法律法規(guī)有助于學(xué)校體育糾紛解決。學(xué)校體育糾紛多因?yàn)閳龅?，器材，學(xué)校體育教育安全管理，學(xué)生體育安全意識(shí)不足等方面引起，往往受害方為學(xué)生，因?yàn)閷W(xué)生處于智力，體力未完全階段是限制行為能力人，學(xué)生在糾紛中多處于弱勢群體。學(xué)校體育多數(shù)糾紛的責(zé)任主體不明確，和一般的民事糾紛不同，多為無過錯(cuò)責(zé)任和完全責(zé)任。因此，學(xué)校體育糾紛相關(guān)法律法規(guī)亟待出臺(tái)，加強(qiáng)學(xué)校體育法律法規(guī)體系的建設(shè)有助于學(xué)校體育糾紛的解決，有助于學(xué)生人身權(quán)利的保障。

第三，完善學(xué)校體育法律法規(guī)有助于學(xué)校體育可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約有4億多學(xué)生在各級(jí)各類學(xué)校學(xué)習(xí)，這些學(xué)生是祖國的未來，也是我國社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。但是我國學(xué)校體育問題也非常明顯，例如，學(xué)生體質(zhì)近20年連續(xù)下降，學(xué)生近視率升高，學(xué)生傷害事故頻發(fā)，學(xué)校體育場地與器材使用不合理，體育課長期被占用，體育教師待遇偏低，學(xué)校體育課被占用，學(xué)生每天鍛煉時(shí)間不能保障，學(xué)生體育鍛煉意識(shí)差，學(xué)校體育場地與器材嚴(yán)重缺乏，學(xué)校體育管理制度不健全等……這些問題嚴(yán)重影響了學(xué)校體育和學(xué)校教育的可持續(xù)發(fā)展，阻礙我國教育事業(yè)的發(fā)展。究其本源，主要是學(xué)校體育法律法規(guī)不健全引起的，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了青少年的身心健康發(fā)展。國家、社會(huì)、家長和學(xué)生對(duì)此十分憂慮和不滿，問題除經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育體制本身因素外，主要是學(xué)校體育法制建設(shè)不完備。學(xué)校體育法制不健全無疑嚴(yán)重阻礙了我國學(xué)校體育事業(yè)健康、穩(wěn)定和有序發(fā)展。

2 我國學(xué)校體育法律法規(guī)歷史發(fā)展階段

2.1 初創(chuàng)階段(1949-1965年)

這一階段是學(xué)校體育法律法規(guī)的初創(chuàng)階段。我國剛剛建國到社會(huì)主義建設(shè)的階段，在這一階段中我國社會(huì)主義事業(yè)百廢待興，學(xué)校體育也不例外。學(xué)校體育的主要目的也是勞動(dòng)衛(wèi)國，增強(qiáng)體質(zhì)，建設(shè)社會(huì)主義。這一時(shí)期學(xué)校體育法律法規(guī)正式的文件不多，例如。1958年國家教委頒發(fā)的《勞動(dòng)與衛(wèi)國體育制度》，1961年教育部下發(fā)的《中小學(xué)體育教學(xué)大綱》，1964年教育部和國家體委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于中小學(xué)生健康狀況和改進(jìn)學(xué)校體育衛(wèi)生工作的報(bào)告》等。

2.2 停滯階段(1966-1976年)

這一階段我國經(jīng)歷了文革時(shí)期，在這一階段中國家的政治經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一場浩劫，幾乎達(dá)到了亡黨亡國的邊緣。所有教育事業(yè)全面停滯，國家的法律也陷入也低迷期，學(xué)校教育事業(yè)處于停滯發(fā)展階段。在此期間沒有任何學(xué)校體育法律法規(guī)頒布過，學(xué)校體育停滯發(fā)展。

2.3 恢復(fù)階段(1977-1994年)

伴隨文革的結(jié)束，黨的十一屆三中全會(huì)的召開，我國改革開放就此拉開序幕，國家政治，經(jīng)濟(jì)，文化各個(gè)方面開始恢復(fù)建設(shè)，同時(shí)也包括學(xué)校體育。在此時(shí)期，學(xué)校體育法律法規(guī)建設(shè)有兩個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。第一就是1979年幾部委在揚(yáng)州聯(lián)合召開的學(xué)校體育改革專門會(huì)議，學(xué)校體育歷史上簡稱“揚(yáng)州會(huì)議”，該會(huì)議不僅全面部署了國家學(xué)校體育和衛(wèi)生工作，同時(shí)也對(duì)學(xué)校體育法制(當(dāng)時(shí)還沒有提出依法治國，所以文章用法制一詞)建設(shè)提出了意見。另一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是1990年國務(wù)院正式的頒布《學(xué)校體育工作條例》?！秾W(xué)校體育工作條例》是我國學(xué)校體育歷史上第一部行政法規(guī)，可以說以條例的形式出現(xiàn)全面系統(tǒng)對(duì)學(xué)校體育事業(yè)進(jìn)行了規(guī)定，結(jié)束了學(xué)校體育體育沒有行政法規(guī)的歷史。以上兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)說明了黨和國家對(duì)學(xué)校體育工作的重視。在《學(xué)校體育工作條例》頒布后，學(xué)校體育相關(guān)辦法，通知，文件也明顯增長，我國學(xué)校體育事業(yè)基本上朝著法制化的軌道發(fā)展。

2.3 發(fā)展階段(1995-至今)

從1995年到現(xiàn)在是學(xué)校體育法律法規(guī)的發(fā)展階段。在此期間，經(jīng)過8年多的醞釀，1995年全國人大通過的《中華人民共和國體育法》對(duì)我國體育事業(yè)具有里程碑的的意義，填補(bǔ)了體育事業(yè)沒有法律的空白。體育法中雖然對(duì)學(xué)校體育的規(guī)定只有短短一章7條，但是對(duì)與學(xué)校體育法制建設(shè)具有重大的意義，體育法使得學(xué)校體育事業(yè)有法可依。在體育法頒布以后，學(xué)校體育重要法律法規(guī)還有1995年教育部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校體育工的意見》，2001年教育部，國家體育總局洗發(fā)的《學(xué)生體育健康課程標(biāo)準(zhǔn)》，2002年兩部委聯(lián)合下發(fā)的《學(xué)生體質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(實(shí)行方案)及實(shí)施辦法》，教育部下發(fā)《學(xué)生傷害事故處理辦法》，2005年，教育部下發(fā)《關(guān)于落實(shí)保證中小學(xué)生每天體育活動(dòng)的意見》，2007年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》，2011體育總局下發(fā)《體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校管理辦法》，2015教育部下發(fā)《學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控暫行辦法》，2016國務(wù)院印發(fā)《健康中國2030規(guī)劃發(fā)展綱要》……我國學(xué)校體育法律法規(guī)體系正在逐步形成。

表1 我國主要學(xué)校體育法律法規(guī)一覽表

3 我國學(xué)校體育法律法規(guī)對(duì)策與建議

3.1 加快我國學(xué)校體育法律法規(guī)的修改工作

首先，加快《中華人民共和國體育法》學(xué)校體育章節(jié)與《學(xué)校體育工作條例》兩部重要法律法規(guī)的修改工作。這兩部學(xué)校體育方面最高法律法規(guī)從上個(gè)世紀(jì)90年代頒布到現(xiàn)在快有近30年了沒有修改過，多數(shù)學(xué)者呼吁快修改。兩部法律法規(guī)的有些內(nèi)容，例如，《學(xué)校體育工作條例》中二十七條對(duì)體育教師“糧食定量”方面的內(nèi)容早已過時(shí)；兩部法律法規(guī)對(duì)學(xué)校體育糾紛的解決也沒有明確規(guī)定。其次，兩部學(xué)校體育法律法規(guī)內(nèi)容多以體育管理形式的條文內(nèi)容出現(xiàn)，沒有從法律基本權(quán)利與義務(wù)的角度進(jìn)行規(guī)定，也沒有從學(xué)生體育權(quán)利的角度進(jìn)行科學(xué)立法，更沒有學(xué)校體育糾紛的解決的責(zé)任規(guī)定方面的內(nèi)容。目前，學(xué)校體育糾紛解決還是要依靠《刑法》，《民法》，《教育法》，《未成年人保護(hù)法》，《侵權(quán)責(zé)任法》等法律去解決。所以要盡快對(duì)上述兩部法律進(jìn)行修改。

3.2 學(xué)校體育法律法規(guī)科學(xué)立法

法律是社會(huì)穩(wěn)定的基石，當(dāng)一定的新的社會(huì)關(guān)系需要法律調(diào)整時(shí)，那么新的法律法規(guī)就行孕育而生。就像新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國際關(guān)系導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法，國際法誕生一樣，隨著國際化，商業(yè)化，擴(kuò)大化的發(fā)展，當(dāng)代體育這一社會(huì)現(xiàn)象緊密聯(lián)系的社會(huì)關(guān)系越來越復(fù)雜，與體育有關(guān)的政治，經(jīng)濟(jì)，文化等糾紛也越來越多，因此，體育這一社會(huì)關(guān)系急需體育法的調(diào)整。結(jié)合國內(nèi)外體育立法情況，筆者認(rèn)為體育法律法規(guī)體系應(yīng)包括競技體育法，群眾體育法，學(xué)校體育法等法律法規(guī)。因此，在依法治國，依法治體與依法治校的背景下，學(xué)校體育不僅要做到有法可依，更要做到科學(xué)立法。

首先，國家要頒布一部法律是要進(jìn)過長期醞釀的，期待專門的《學(xué)校體育法》立法。其次，確立學(xué)校體育法的立法原則。為了使學(xué)校體育可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合《憲法》，《刑法》，《民法》，《教育法》，《未成年人保護(hù)法》，《侵權(quán)責(zé)任法》，《仲裁法》和《我國中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》以及“終身體育”，“健康第一”的思想〗確立學(xué)校體育法立法原則，確保學(xué)校體育教育公平，學(xué)生體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。最后，要加強(qiáng)適應(yīng)本地區(qū)學(xué)校體育項(xiàng)目，資源與特色的地方立法，與地方相關(guān)辦法，規(guī)章制度相結(jié)合。我國地大物博，學(xué)校體育資源分布不均勻，發(fā)展也不平衡，不周的地區(qū)有著自身的發(fā)展特點(diǎn)。為了促進(jìn)不同地區(qū)學(xué)校體育發(fā)發(fā)展，并結(jié)合地方教育中長期發(fā)展綱要，地方要制定符合本地區(qū)的學(xué)校體育條例，規(guī)章，辦法。

3.3 我國學(xué)校體育法律法規(guī)執(zhí)法與監(jiān)督

在涉及到學(xué)校體育執(zhí)法時(shí)，以言代法、以情代法的現(xiàn)象并未消失。受我國法律文化中長期重實(shí)體，輕程序的影響，在學(xué)校體育執(zhí)法工作中違法程序的行為也常常發(fā)生。在學(xué)校體育執(zhí)法過程中，不執(zhí)行或違反法律的行為時(shí)常發(fā)生，法律、法規(guī)顯得軟弱無力。學(xué)校體育主的內(nèi)容包括：體育課，早操與課間操，課外活動(dòng)，課余訓(xùn)練，體育競賽等五個(gè)方面。其中體育課是主要部分。在學(xué)校體育法律法規(guī)執(zhí)法與監(jiān)督方面要做到如下幾點(diǎn)。第一，學(xué)校體育法律法規(guī)的執(zhí)法與監(jiān)督應(yīng)包括學(xué)校體育，體育課，課外活動(dòng)，訓(xùn)練與競賽執(zhí)行情況，體育課被占用情況，課外活動(dòng)執(zhí)行情況(是否達(dá)到國家的學(xué)生體育鍛煉時(shí)間、強(qiáng)度與次數(shù)等)，早操，課間操開設(shè)情況。第二，學(xué)校體育場地與器材開放情況，安全管理情況，檢查報(bào)告等。第三，學(xué)校體育法律法規(guī)的制度的設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)與教師體育法律責(zé)任意識(shí)，教師培訓(xùn)情況，教育意識(shí)，安全意識(shí)等。第四，學(xué)生體育法律意識(shí)提高 ，維權(quán)意識(shí)情況等。

3.4 我國學(xué)校體育多元化糾紛解決與救濟(jì)

我國現(xiàn)今沒有專門的《學(xué)校體育法》來規(guī)定學(xué)校體育糾紛的解決。目前并沒有專門針對(duì)學(xué)校體育法律糾紛的救濟(jì)途徑，責(zé)任主體無法通過法律途徑進(jìn)行體育糾紛解決與救濟(jì)?，F(xiàn)在的學(xué)校體育糾紛解決主要借用《刑法》，《民法》，《未成年人保護(hù)法》，《侵權(quán)責(zé)任法》等法律法規(guī)去解決，出現(xiàn)糾紛解決費(fèi)用高，時(shí)間長，程序不固定，責(zé)任認(rèn)定不到位，耽誤學(xué)生學(xué)業(yè)的情況。因此，首先，建議制定專門的《學(xué)校體育法》去規(guī)定，糾紛解決的程序，采用的法律，時(shí)間限制，責(zé)任認(rèn)定，仲裁方案等情況。其次，采用仲裁形式解決學(xué)校體育糾紛。我國《體育法》第三十三條做出了設(shè)立體育仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)定。所以，學(xué)校體育中出現(xiàn)傷害事故法律糾紛，可以采取體育仲裁的途徑解決。第三，成立學(xué)校體育傷害事故糾紛仲裁委員會(huì)，選聘仲裁員，組成仲裁庭等。第四，行政復(fù)議解決方式。受傷害學(xué)生及其家長對(duì)教育行政主管部門、學(xué)校及其有關(guān)責(zé)任人員的行政裁決不服可以提出行政復(fù)議。