論新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效的提升

吳永剛

創(chuàng)新人大工作方式、提升人大工作實(shí)效不僅是新時(shí)代發(fā)展的需要，更是社會(huì)主義民主建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。黨的十九大報(bào)告指出：“更好發(fā)揮人大代表作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為最基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，“是踐行人民代表大會(huì)制度的‘最后一公里”[1]。作為基層廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)力機(jī)關(guān)，其作用的發(fā)揮在很大程度上要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效的提升。

一、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效意義重大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是基層民主建設(shè)關(guān)鍵一環(huán)中的關(guān)鍵群體，其履職實(shí)效的高低直接關(guān)乎社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)能否充分發(fā)揮出來，關(guān)乎新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的方向和成效，新時(shí)代提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）從政治文明維度看，直接關(guān)乎基層民主建設(shè)的成效

“人民代表大會(huì)制度發(fā)展和完善的程度，是衡量中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展水平的重要尺度。”[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為人大制度體系的重要組成部分，在基層民主建設(shè)中發(fā)揮著獨(dú)特的基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是黨和國(guó)家聯(lián)系基層廣大人民群眾的橋梁和紐帶，其履職實(shí)效直接關(guān)乎基層民主建設(shè)的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國(guó)最基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，在保證人民群眾依法實(shí)行和享有的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)利方面發(fā)揮著不可替代的作用。社會(huì)主義民主的廣泛性和真實(shí)性最終要在基層民眾當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上來體現(xiàn)，最終要靠人大代表切實(shí)有效的工作來落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是基層民眾利益的直接代表者和維護(hù)者，其履職實(shí)效直接決定了基層民眾利益能否得到切實(shí)的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。新時(shí)代建設(shè)高度的社會(huì)主義政治文明，應(yīng)從提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效入手。

（二）從鄉(xiāng)村振興維度看，有利于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的七大戰(zhàn)略之一，這一戰(zhàn)略的實(shí)施將事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅需要黨和國(guó)家的政策支持、資金投入、人才支撐、產(chǎn)業(yè)扶持等，而且更需要激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，必須要匯聚社會(huì)的磅礴之力助推鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一關(guān)鍵主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表將在建言獻(xiàn)策、凝聚力量、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性等方面發(fā)揮重要的作用。鄉(xiāng)村振興事關(guān)每一個(gè)農(nóng)民的切身利益和國(guó)家的發(fā)展大局，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施既需要國(guó)家的全局性規(guī)劃，同時(shí)也需要具體的實(shí)施方案。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級(jí)的情況千差萬別，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要結(jié)合每一村的實(shí)際情況，匯聚群眾的智慧、群策群力，才能有效地推動(dòng)鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多數(shù)都是當(dāng)?shù)氐摹熬⒎肿印?，在基層百姓心目中的地位較高，其卓越有效的工作對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)落細(xì)至關(guān)重要。

（三）從依法治國(guó)維度看，有利于夯實(shí)人民的主體地位

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，是新時(shí)代人大工作實(shí)踐創(chuàng)新的根本遵循。支持和保證人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，確保人民當(dāng)家作主的權(quán)利落實(shí)到治國(guó)理政的方方面面，是推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的根本目的。“法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。”[3]堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展觀，必須要在國(guó)家治理體系中確立人民的主體地位，堅(jiān)持人民的主體地位，是新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的一項(xiàng)基本原則。人民群眾意志能否上升為國(guó)家意志，關(guān)鍵在于人大代表能否依法有效地履行職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在基層維護(hù)人民主體地位方面發(fā)揮著不可替代的作用，通過依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、依法參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)審議、依法開展執(zhí)法檢查等工作，有效地維護(hù)基層人民群眾的切實(shí)利益，把堅(jiān)持人民主體地位的治國(guó)理政理念貫徹落實(shí)到最基層。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職中存在的突出問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在推進(jìn)基層民主法制建設(shè)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、助推鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮了巨大作用。然而，由于眾多主客觀因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職中存在著一些較為突出的問題，嚴(yán)重地影響到了人大工作的效率和質(zhì)量。新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職中存在的突出問題主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）履職責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督流于形式

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人大監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中具有最高權(quán)威性，“但現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的權(quán)威性并未完全樹立，時(shí)有被監(jiān)督對(duì)象敷衍應(yīng)付的情況”[4]。造成這一現(xiàn)實(shí)困境的原因是多方面的，既有法律制度設(shè)計(jì)方面的因素，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)密切相關(guān)。強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)是人大監(jiān)督取得較好效果的前提和基礎(chǔ)，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多數(shù)都是兼職，有的認(rèn)為當(dāng)選為人大代表僅僅是一種榮耀，而忽視了人大代表本身所肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù)?！艾F(xiàn)實(shí)中，那些分管黨委、政府部門工作的人大主席、副主席等往往是黨委、政府的副職，造成了既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員?！盵5]“雙重身份”進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職責(zé)任意識(shí)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對(duì)同級(jí)政府監(jiān)督往往成為一種形式。

（二）代表履職能力不強(qiáng)，表決流于形式

表決權(quán)是法律賦予人大代表的一項(xiàng)重要權(quán)利，表決作為人大代表的法律行為，在代表人民參加行使管理國(guó)家權(quán)利中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。表決不僅僅是人大代表的個(gè)人行為，既需要尊重本選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求，同時(shí)也要從全體人民的利益出發(fā)考慮問題。這對(duì)人大代表的履職能力提出了較高的要求。表決是人大代表基于認(rèn)真審議列入會(huì)議議程的有關(guān)議案和報(bào)告的基礎(chǔ)上而做出的一種法律行為，人大代表本身的履職能力對(duì)行使法定的表決權(quán)極為重要。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的總體情況來看，文化水平普遍不高、主動(dòng)學(xué)習(xí)的意識(shí)較為淡薄，尤其是在審議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財(cái)政預(yù)算、發(fā)展規(guī)劃等過程中表現(xiàn)出力不從心，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在表決時(shí)往往隨大流，使得表決行為蛻變?yōu)椤白哌^程”。

（三）代表聯(lián)系群眾不夠，議案淪為空談

人大代表依法享有提出議案權(quán)，提出議案是人大代表履行代表職責(zé)、代表人民參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的重要方式，議案質(zhì)量的高低對(duì)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度具有重要作用。議案在當(dāng)前我國(guó)政治生活中的作用越來越突出，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?！敖陙?，人大代表提出的議案和建議的數(shù)量在不斷增加，但總體上質(zhì)量較低，代表履行職責(zé)狀況尚未達(dá)到法定要求?！盵6]一個(gè)高質(zhì)量的議案不僅在形式上較為規(guī)范，而且在內(nèi)容上能夠針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題提出有效的解放辦法，一個(gè)高質(zhì)量議案的產(chǎn)生必定是建立在人大代表深入生活、深入群眾的基礎(chǔ)上。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表深入基層不夠，主動(dòng)聯(lián)系選民的積極性不夠。由于對(duì)社情民意了解不夠，提出的議案與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系不大，提出的建議也缺乏針對(duì)性和操作性。當(dāng)議案一旦淪為空談，廣大村民的心聲將很難被基層權(quán)力機(jī)關(guān)“聽見”，議案也就是失去了它本身應(yīng)該具有的價(jià)值。

（四）對(duì)代表履職監(jiān)管不夠，履職效果難以保證

加強(qiáng)和創(chuàng)新人大代表履職監(jiān)管機(jī)制，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度的現(xiàn)實(shí)需要。每一級(jí)人大代表“都要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力”[7]。雖然我國(guó)的憲法、代表法及選舉法等對(duì)人大代表的履職要求及監(jiān)督途徑和方式都有明確的規(guī)定，然而由于監(jiān)管機(jī)制不健全、監(jiān)管主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)管方法滯后等原因的存在，造成人大代表履職效果在很大程度上完全取決于自己的主觀能動(dòng)性，這一現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中表現(xiàn)的尤為突出。由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的考核缺乏硬性指標(biāo)，再加之廣大村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，使得以村干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職過程中往往敷衍了事。“干好干壞”未受到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職過程中“選擇性”開展工作，履職效果難以得到保證。

三、新時(shí)代提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效的路徑

新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，必須要切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職實(shí)效。

（一）堅(jiān)持和完善黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)，也是實(shí)踐人民代表大會(huì)制度、做好人大工作的根本保證和關(guān)鍵所在。”[8]提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效，必須要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級(jí)黨委之間的關(guān)系，堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)是同級(jí)人大代表履職必須要堅(jiān)持的基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的中心工作發(fā)揮作用。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是現(xiàn)階段黨和國(guó)家在農(nóng)村的中心工作之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職是否有實(shí)效的關(guān)鍵之所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表依法履職創(chuàng)造良好的外部條件和制度保障，要發(fā)揮縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職營(yíng)造良好的輿論環(huán)境，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表只有在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，才能堅(jiān)持正確的政治方向，才能使自己的履職產(chǎn)生巨大的實(shí)際效益。顯然，堅(jiān)持和完善黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職取得實(shí)效的根本前提。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，與重視和尊重人大工作并不矛盾，其本身就是重視人大代表履職實(shí)效的重要體現(xiàn)。

（二）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職監(jiān)管機(jī)制

健全的監(jiān)管機(jī)制是人大代表履職實(shí)效得以提升的基本保障，“提升人大代表履職實(shí)效需要進(jìn)一步健全相應(yīng)的機(jī)制，主要包括保障機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制”[9]。通過健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職監(jiān)管機(jī)制，加大考評(píng)監(jiān)督的力度、細(xì)化考核指標(biāo)，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職責(zé)任感的提升。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手。第一，要著力完善選民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的監(jiān)督機(jī)制，憲法及代表法對(duì)人大代表要接受選民的監(jiān)督有著明確規(guī)定，然而由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表很少主動(dòng)地向選民告知履職情況，信息的不對(duì)等性使得選民很難對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。第二，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的考核機(jī)制及退出機(jī)制，比如，重慶市江北區(qū)探索和摸索出的人大代表履職積分公示制，有效對(duì)人大代表履職進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表考核的主體及指標(biāo)內(nèi)容，并利用新媒體技術(shù)建構(gòu)起科學(xué)的監(jiān)管途徑體系。另外，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的退出機(jī)制，對(duì)于一些履職不稱職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要依照法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范罷免程序及代表本人主動(dòng)退出流程。第三，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主動(dòng)聯(lián)系選民的機(jī)制，嚴(yán)格要求人大代表走訪選民和召開座談會(huì)的次數(shù)、流程等，要利用自媒體拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向選民述職的渠道和方式，為雙方互聯(lián)互通搭建平臺(tái)。

（三）切實(shí)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度

“人大代表履職效果源于觀念的更新和素質(zhì)的提高?！盵10]能力不足是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實(shí)效普遍不高的一個(gè)重要因素。新時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提出了新的任務(wù)和更高的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力不足嚴(yán)重地制約和影響著新時(shí)代基層人大工作的創(chuàng)新發(fā)展。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，乃是當(dāng)前提升其履職實(shí)效的重要途徑。第一，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參加學(xué)習(xí)及培訓(xùn)的相關(guān)制度，要在人力和物力上予以保障，堅(jiān)決摒棄學(xué)習(xí)和培訓(xùn)“走過場(chǎng)”，要將參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的成績(jī)及表現(xiàn)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的考核指標(biāo)體系中。第二，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職經(jīng)驗(yàn)的交流平臺(tái)，要利用自媒體等網(wǎng)絡(luò)通信手段拓展學(xué)習(xí)的渠道和形式。比如，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大公眾號(hào)和微信群為基點(diǎn)，打造靈活多樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺(tái)。第三，堅(jiān)持理論學(xué)習(xí)和實(shí)務(wù)培訓(xùn)并重的原則，理論學(xué)習(xí)不僅要系統(tǒng)學(xué)習(xí)人大理論，而且還要注重縣情及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況的學(xué)習(xí)和了解。理論學(xué)習(xí)要在學(xué)懂弄通上下功夫。實(shí)務(wù)培訓(xùn)要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對(duì)具體工作程序的理解和掌握，要著力破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職中遇到的現(xiàn)實(shí)困惑及瓶頸。

注釋：

[1]本刊編輯室：《新時(shí)代人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當(dāng)有新作為》，載《時(shí)代主人》2018年第7期。

[2]張衍霞、王延超：《當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的問題及對(duì)策研究——基于對(duì)山東省 17 市 104 位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委書記的訪談》，載《理論學(xué)刊》2018年第4期。

[3]習(xí)近平：《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》，網(wǎng)址：http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0215/c64094-30704130.html.

[4]邱偉化：《淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作監(jiān)督的弱》，載《人大研究》2014年第11期。

[5]李祿?。骸懂?dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的困境及其解決策略》，載《四川省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào) 》2015年第4期。

[6]吳玉英：《簡(jiǎn)論依法改進(jìn)人大代表議案之提出與處理》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。

[7]習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立 60 周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日第2版。

[8]田洪?。骸度嗣翊泶髸?huì)制度的內(nèi)在邏輯》，載《前線》2019年第4期。

[9]林蕾：《論人大代表履職實(shí)效的提升》，載《漢江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。

[10]王躍福：《人大代表履職效果源于觀念的更新和素質(zhì)的提高》，載《新疆人大》2018年第6期。

（作者系陜西中醫(yī)藥大學(xué)講師、博士）