社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地邊界糾紛及其防控

【摘 要】 本文從四個(gè)方面分析了社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛的態(tài)勢、危害及其成因，提出維護(hù)牧場穩(wěn)定的五條對(duì)策：進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)和政策；加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)農(nóng)牧民提高認(rèn)識(shí)，規(guī)范草牧場、土地流轉(zhuǎn)防范糾紛；全面排查涉及草牧場的矛盾糾紛，調(diào)處好現(xiàn)有糾紛；強(qiáng)化草牧場、土地承包經(jīng)營權(quán)管理；完善草牧場、土地、邊界糾紛調(diào)處機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)牧區(qū)；草牧場；糾紛；化解

陜西省雖然不是草原省份，但也分布有一些牧場、草場和畜牧業(yè)、比如毗鄰內(nèi)蒙古的陜北農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)牧場，榆林地區(qū)的畜牧草場，寶雞地區(qū)的關(guān)山草原牧場，陜南山區(qū)牧場。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期由于種種原因草牧地、土地、邊界糾紛成為農(nóng)牧區(qū)最常見最普遍最突出的矛盾糾紛之一，這些矛盾的存在不僅影響農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，還影響農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，處理稍有不慎便會(huì)加劇矛盾，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)和諧。因此化解牧場糾紛，防控草牧場、土地、邊界矛盾意義重大。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛態(tài)勢分析

分析社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛的態(tài)勢，可以看出一是隨著牧區(qū)的改革、土地流轉(zhuǎn)、草牧場承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，草牧場租賃合同糾紛多發(fā)；二是牛羊肉格高漲比較利益加大，加上國家對(duì)牧區(qū)畜牧業(yè)補(bǔ)貼力度加大，農(nóng)牧民對(duì)草牧場認(rèn)識(shí)的提高以及維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，牧區(qū)各種類型的草牧場、土地、邊界糾紛案件亦呈增多之勢；三是草牧場、土地、邊界糾紛往往呈現(xiàn)出群體性強(qiáng)，原因復(fù)雜，涉及面廣，易發(fā)生連鎖反應(yīng)的特點(diǎn)，處理起來難度較大；四是從發(fā)展趨勢來看，此農(nóng)牧區(qū)相關(guān)的草牧場、土地、邊界糾紛也會(huì)增多?？傮w來看，農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛類型較為集中的是草牧場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和租賃合同糾紛。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛成因分析

分析社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛產(chǎn)生的成因，大致有以下幾種：一是歷史遺留問題，由最初的“大鍋飯”，逐漸演變?yōu)榉湃巫粤魇降摹八絿鷣y占”，而由于草牧場、土地使用權(quán)屬不清，有關(guān)部門在解決過程中沒有法律依據(jù)，境況十分尷尬。二是由于過去牧區(qū)草原經(jīng)營粗放效益欠佳時(shí)誰也未在意，當(dāng)畜牧業(yè)效益轉(zhuǎn)佳時(shí)又出現(xiàn)個(gè)人侵占而引發(fā)矛盾。三是草牧場確權(quán)滯后，有的沒有發(fā)放草原使用證，有的重復(fù)發(fā)放草原使用證，草牧場邊界劃分不明確，法院無權(quán)就同一草牧場出現(xiàn)的多個(gè)權(quán)屬進(jìn)行劃分，草原使用權(quán)屬不清，導(dǎo)致相鄰農(nóng)牧戶在草牧場使用上發(fā)生爭執(zhí)，甚至引發(fā)人身傷害糾紛。四是草牧場的流轉(zhuǎn)，出租轉(zhuǎn)讓不規(guī)范，未依法流轉(zhuǎn)，未簽訂書面規(guī)范的轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)讓協(xié)議，有的只是口頭協(xié)議，有的雖有合同也存在不規(guī)范、不完善之處，有的提供的草牧場承包合同書上的圖紙沒有明顯的四至，只有一個(gè)四方圖和畝數(shù)，以至于有關(guān)行政機(jī)關(guān)和法院處理糾紛時(shí)無法確定其草牧場的具體位置和四至，有的承包合同雙方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定不明確，因此引起糾紛，不利于矛盾糾紛的化解。五是有關(guān)部門疏于領(lǐng)導(dǎo)和管理，對(duì)草牧場承包流轉(zhuǎn)的許可、監(jiān)管乏力造成矛盾隱患又不及時(shí)調(diào)處造成矛盾等等。這幾點(diǎn)是形成農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛的成因，分析成因便于有針對(duì)性地采取相應(yīng)政策，化解牧場糾紛，維護(hù)農(nóng)牧區(qū)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧農(nóng)牧區(qū)。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛防控

針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛的發(fā)展態(tài)勢以及成因，有針對(duì)性的防控由此而產(chǎn)生的社會(huì)糾紛與矛盾，對(duì)于化解農(nóng)牧區(qū)、土地糾紛、維護(hù)農(nóng)牧區(qū)和諧穩(wěn)定意義重大，應(yīng)采取以下防控對(duì)策。

1、進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)和政策，為防控農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛提供法規(guī)政策

防控農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛涉及許多法規(guī)和政策，比較重要的法規(guī)如物權(quán)法、土地管理法、草原法、農(nóng)村土地承包法等，政策方面如土地、草場、草原流轉(zhuǎn)政策、承包經(jīng)營政策、土地、牧場、草場的確權(quán)政策等，中共中央、國務(wù)院有關(guān)解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的三農(nóng)政策如一號(hào)文件。另外，涉及糾紛解決程序方面的法規(guī)政策，如協(xié)商調(diào)解、農(nóng)村信訪、行政解決、仲裁、司法訴訟以及非訴方面的路徑創(chuàng)新。應(yīng)針對(duì)農(nóng)牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛的實(shí)際，有針對(duì)性地梳理現(xiàn)有法規(guī)與政策，并不斷完善細(xì)化法規(guī)和相關(guān)政策，使之解決此類糾紛有法可依有政策可循，為化解糾紛提供法規(guī)政策支持。

2、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)農(nóng)牧民提高認(rèn)識(shí)，規(guī)范草牧場、土地流轉(zhuǎn)防范糾紛

政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)草牧場、土地流轉(zhuǎn)法規(guī)和政策的宣傳，加強(qiáng)思想教育和法制教育，通過舉辦培訓(xùn)講座，觀看法制視頻案例，印發(fā)宣傳資料，召開座談會(huì)等多種方式、大力宣傳草牧場方面的法規(guī)和政策，為廣大農(nóng)牧區(qū)群眾答疑解惑，教育引導(dǎo)基層干部和廣大農(nóng)牧區(qū)群眾知法、懂法、守法、增強(qiáng)法律意識(shí)和法制觀念，誠實(shí)守信，互諒互解，互幫互助。提高廣大牧民群眾的思想認(rèn)識(shí)，多渠道引導(dǎo)農(nóng)牧民規(guī)范草牧場的流轉(zhuǎn)；建立草牧區(qū)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，從制度、組織機(jī)構(gòu)、思想上保證草牧場流轉(zhuǎn)科學(xué)、合理、規(guī)范、統(tǒng)一，達(dá)到防范草牧場、土地、邊界糾紛產(chǎn)生的目的。

3、深入基層和農(nóng)牧民家中，全面排查涉及草牧場的矛盾糾紛，調(diào)處好現(xiàn)有糾紛

相關(guān)政府部門應(yīng)深入基層和農(nóng)牧民家中，全面排查涉及草牧場的矛盾糾紛，厘清草牧場權(quán)屬流轉(zhuǎn)等情況，對(duì)草原使用證，土地承包證等證件進(jìn)行重新審查、確權(quán)頒證，保證證物相符、進(jìn)一步規(guī)范草牧場確權(quán)登記工作，調(diào)處好現(xiàn)有糾紛，維護(hù)農(nóng)牧區(qū)穩(wěn)定。建立風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)警機(jī)制，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)。

4、強(qiáng)化草牧場、土地承包經(jīng)營權(quán)管理，防控糾紛產(chǎn)生

要強(qiáng)化草牧場承包經(jīng)營權(quán)管理，完善草牧場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同管理。同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范約束草牧場的承包、發(fā)包行為，嚴(yán)格核準(zhǔn)管理權(quán)限，實(shí)地核查草牧場的發(fā)包情況，發(fā)現(xiàn)登記情況不實(shí)或錯(cuò)誤應(yīng)及時(shí)糾正，消除糾紛隱患。要完善內(nèi)部工作規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)管理制度，遵守程序和原則，做到公道解決問題，從根本上杜絕糾紛。

5、完善草牧場、土地、邊界糾紛調(diào)處機(jī)制，化解矛盾、維護(hù)農(nóng)牧區(qū)穩(wěn)定

要認(rèn)真貫徹農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法，針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)草牧場、土地、邊界糾紛實(shí)際，完善糾紛調(diào)處機(jī)制，綜合使用協(xié)商、調(diào)解、行政解決、仲裁、訴訟等渠道。不斷創(chuàng)新完善非訴機(jī)制，充分運(yùn)用農(nóng)村信訪、農(nóng)村ADR（替代性糾紛解決機(jī)制）、農(nóng)村ODR（指線上調(diào)解仲裁解決機(jī)制），創(chuàng)新人民調(diào)解化解糾紛路徑，充分利用鄉(xiāng)規(guī)民約化解糾紛等。不斷完善糾紛調(diào)處機(jī)制，因地因時(shí)因矛盾而制宜，及時(shí)介入，全面排查，著力解決糾紛，化解矛盾，力爭把糾紛和矛盾化解在基層，化解在源頭，減少農(nóng)牧民訴累，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，化早、化小、化了維護(hù)農(nóng)牧村穩(wěn)定。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡介】

杜德魚（1952—）男，陜西華縣人，西安外事學(xué)院教授，西北農(nóng)林科技大學(xué)教授、碩導(dǎo)，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué).