地方政府制度再生產(chǎn)的內(nèi)部機制

摘要：通過對臺州市網(wǎng)格化管理制度發(fā)展演化過程進行討論分析，研究網(wǎng)格化管理實施、推廣與調(diào)適過程，發(fā)現(xiàn)地方政府的制度再生產(chǎn)因上、下級政府內(nèi)部彼此互動而產(chǎn)生;就下級政府而言，其制度再生產(chǎn)的能力實質(zhì)上是壓力型體制傳導(dǎo)下的創(chuàng)新力、政績觀念激勵下的自動力、化解矛盾驅(qū)使下的執(zhí)行力。這種互動過程中的“制度再生產(chǎn)”，不僅能夠解決當(dāng)前社會突出問題，而且也構(gòu)成了中國社會治理體制創(chuàng)新的活力源泉，成為地方政府內(nèi)部制度創(chuàng)新的新機制。

關(guān)鍵詞：地方政府;制度再生產(chǎn);內(nèi)部機制

中圖分類號：D67 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：CN61-1487-（2019）09-0048-03

網(wǎng)格化管理是近年來我國社會管理制度創(chuàng)新的重要成果，浙江省舟山市于2009年開始實施“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”，短短三年，基層社會管理成效顯著，2011年浙江省發(fā)文學(xué)習(xí)“舟山經(jīng)驗”。臺州市自2012年開始實行網(wǎng)格化管理，隨著社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，外來人口大量集聚，人口、城市治安等新的管理問題也隨之不斷增加。2016年12月臺州市開始實施全科網(wǎng)格管理，從人員安排、問題處理、數(shù)字平臺等多方面進行制度創(chuàng)新。本文試圖通過對臺州市網(wǎng)格化管理制度發(fā)展演化過程討論分析，研究制度本土化過程中蘊含的“再生產(chǎn)”的具體機制，從而呈現(xiàn)地方政府內(nèi)部制度創(chuàng)新的新機制。

一、制度推廣中的基層困境

2012年，在浙江省的統(tǒng)一部署下，臺州市政府開始將網(wǎng)格化管理向各縣（市、區(qū)）推廣，但這項制度在自上而下推廣過程中也面臨著屬地管理的困境，具體表現(xiàn)為：

（一）從縱向看，管理層級增加導(dǎo)致運轉(zhuǎn)效率低下

2012年網(wǎng)格化管理實施之初，按照浙江省統(tǒng)一部署，臺州市以社區(qū)或村為單位劃分為一個網(wǎng)格。我國基層社會治理主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）兩級組織來完成，網(wǎng)格化管理實際上是在不改變原有社會管理層級的基礎(chǔ)上，增加了“網(wǎng)格”這一管理層級。而且網(wǎng)格化管理目標的實現(xiàn)依賴于黨政資源的下沉，網(wǎng)格員隊伍大多由黨政機關(guān)公職人員及村、社區(qū)干部擔(dān)任。網(wǎng)格員本身就來自于上個層級的行政人員，網(wǎng)格化管理的實施就是將行政人員的責(zé)任細化，定人定崗定責(zé)。但是，除了網(wǎng)格任務(wù)，行政人員本職工作繁多，根本沒有足夠的時間巡查網(wǎng)格并及時上報問題。因此，當(dāng)時網(wǎng)格員的作用并沒有得到充分的發(fā)揮，運行到后面幾年導(dǎo)致網(wǎng)格人員只是“掛掛名”，網(wǎng)格治理走走形式。

（二）從橫向看，多部門處置導(dǎo)致問題難以解決

網(wǎng)格化管理的實施在一定程度上實現(xiàn)了“發(fā)現(xiàn)問題”的功能，但對于基層社會治理來說，僅僅“發(fā)現(xiàn)問題”是不夠的，最重要的是解決問題。很多問題必須要很多部門的合作參與才能有效解決問題。比如說違章搭建、出租房綜合整治等，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、綜合執(zhí)法、公安派出所聯(lián)合執(zhí)法;再比如道路交通整治，需要公安交警、綜合執(zhí)法聯(lián)合。但是承擔(dān)解決問題職能部口之間的不協(xié)調(diào)問題非常嚴重，而這些執(zhí)法隊伍之間也存在各自為政的現(xiàn)象，缺乏有效的整合，甚至一些管理難題職能部口之間仍舊互相推諉，快速回應(yīng)問題和解決問題的愿望不容易實現(xiàn)。

（三）從歷史看，流動人口集聚導(dǎo)致管理難度加大

臺州市民營經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)業(yè)多以“低小散”為主，全市流動人口約194.12萬人，“十三五”期間以每年3萬左右的數(shù)量凈流入。流動人口激增衍生出一系列問題：一是人口管理。流動人口大量集聚，個別村落不可避免出現(xiàn)了人口倒掛現(xiàn)象，因而在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)?shù)鼐用衽c外來人員產(chǎn)生嚴重沖突。二是城市管理。外來人口的增加，為了謀求職業(yè)以及滿足外來人口生活需求，流動攤販集聚，道口路邊隨意擺攤，導(dǎo)致交通擁堵;無證經(jīng)營、食品黑作坊等又給市場監(jiān)管帶來困擾。三是安全管理。全市影響群眾安全感的侵財類案件高發(fā)，黃賭毒等治安問題屢禁不止，大量的出租房還給消防治安帶來很大難題。

二、制度調(diào)試與地方政府再生產(chǎn)

2016年12月，臺州市政府重新啟動網(wǎng)格化管理，組建了專職網(wǎng)格員隊伍，通過一系列措施對制度加以調(diào)試和“再生產(chǎn)”，實現(xiàn)全科網(wǎng)格管理，取得了良好成效。

（一）全科網(wǎng)格管理運行特征

1.技術(shù)與機制支撐下的精細管理

（1）打破壁壘，整合資源。全科網(wǎng)格借助現(xiàn)代技術(shù)采集信息的方式進行社會治理，采集的信息越充分、精細，就越有利于管理。主要做法有：一是整合“天網(wǎng)”。以平安建設(shè)信息網(wǎng)為骨干，將其與12345政務(wù)咨詢投訴舉報平臺、公安110指揮中心平臺進行有效對接，搭建統(tǒng)一的社會治理信息前端采集平臺，一部門錄入，多部門共用。二是整合“地網(wǎng)”。將環(huán)保、食藥、安監(jiān)、綜合執(zhí)法、農(nóng)林、消防等涉及基層社會治理的部門工作全部納入網(wǎng)格，一次錄入多方共享。三是整合“人網(wǎng)”。全面梳理整合安全員、市場監(jiān)督員、流管員等村級各類協(xié)輔人員，通過“一員多用”的操作模式，變專科網(wǎng)格員為全科網(wǎng)格員。在日常工作中，緊密結(jié)合“五水共治”“治危拆違”“多城同創(chuàng)”等中心工作，以提高基層網(wǎng)格服務(wù)保障中心工作的能力和水平。

（2）多方共治，問題清零。全科網(wǎng)格管理發(fā)現(xiàn)問題靠“網(wǎng)”內(nèi)，解決問題靠“網(wǎng)”外。網(wǎng)格員大多不具備行政執(zhí)法主體資格，在工作中只充當(dāng)“移動探頭”的角色，因此全科網(wǎng)格管理最終還是需要依靠上級業(yè)務(wù)主管部門。為了使全科網(wǎng)格管理取得最大成效，臺州市根據(jù)屬地管理和“誰主管、誰負責(zé)”的原則，建立健全了業(yè)務(wù)主管部門網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動處理機制，并推行任務(wù)清單、責(zé)任清單、追責(zé)清單“三張清單”制度，壓實工作責(zé)任，做到措施即時落地、問題限時清零。在網(wǎng)格員上報的信息時限方面，省里要求2天內(nèi)受理、7天內(nèi)辦結(jié)，臺州市通過紅黃牌督辦機制，實現(xiàn)1天內(nèi)受理、5天內(nèi)辦結(jié)。

2.公眾參與下的“實”格打造

（1）落實報酬制度。落實專職網(wǎng)格員的報酬，是全科網(wǎng)格管理由虛變實的關(guān)鍵。臺州市為了做實網(wǎng)格，要求各縣（市、區(qū)）財政每年安排專項經(jīng)費，2017年全市共安排網(wǎng)格化管理專項資金2.01億，按每個網(wǎng)格3萬元標準下?lián)?，確保專職網(wǎng)格員有固定的薪酬保障。臺州市網(wǎng)格員平均每月基礎(chǔ)工資2200元，并將專項經(jīng)費的20%通過以獎代補的形式發(fā)放，以調(diào)動專職網(wǎng)格員隊伍的積極性。專職網(wǎng)格員年終考核分為優(yōu)秀、良好、合格三檔，分別按照120%、100%、80%的比例設(shè)定年度考核獎金，考核優(yōu)秀的網(wǎng)格員年薪可達5—6萬元。

（2）明確責(zé)罰制度。專職網(wǎng)格員的日常工作主要有三類。一是信息采集，具體體現(xiàn)為“一心兩翼”，以人員管理為中心，以案事件、隱患點為兩翼。二是定期巡查，專職網(wǎng)格員日常“兩巡查”，即每日巡查2次，每次2小時以上。三是聯(lián)動處置，專職網(wǎng)格員對網(wǎng)格內(nèi)能解決的問題要當(dāng)即解決，不能解決的問題要及時上報，上級部門要協(xié)調(diào)解決，依托各類社會力量化解矛盾。另外，由各縣（市、區(qū)）具體負責(zé)專職網(wǎng)格員星級評定，根據(jù)星級評定結(jié)果，發(fā)放專職網(wǎng)格員年度考核獎。同時，對于優(yōu)秀的專職網(wǎng)格網(wǎng)，優(yōu)先發(fā)展黨員，培養(yǎng)鼓勵進入村“兩委”班子。對連續(xù)未達“星級”的給予通報批評、扣發(fā)工資或者直接辭退等處分。

（二）全科網(wǎng)格管理制度再優(yōu)化

自全科網(wǎng)格管理啟動以來，網(wǎng)格員除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉的任務(wù)，還有多個部門下達的職責(zé)，管理內(nèi)容逐漸放大。另外，網(wǎng)格員畢竟不是專業(yè)技術(shù)人員，一些專業(yè)性、業(yè)務(wù)性的信息采集工作，很難采集到位。針對以上問題，臺州市綜治辦再次下發(fā)文件，對全科網(wǎng)格管理進行優(yōu)化。

1.嚴把職責(zé)定位

全科網(wǎng)格不是全能網(wǎng)格，為了進一步厘清網(wǎng)格員的職責(zé)，臺州市明確專職網(wǎng)格員“兩張清單”，各縣（市、區(qū)）根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，梳理出網(wǎng)格員100項“工作清單”，作為“日常作業(yè)”，要求網(wǎng)格員對照清單抓好落實。同時，列出專職網(wǎng)格員職責(zé)清單，形成履職盡責(zé)的工作自覺。另外與相關(guān)部門協(xié)調(diào)商定入“格”項目，專業(yè)性、業(yè)務(wù)性的信息采集任務(wù)出“格”，而與平安、綜治、維穩(wěn)、服務(wù)相關(guān)的信息采集入“格”，確保專職網(wǎng)格員輕裝上陣，高效履職。

2.提高身份認同

專職網(wǎng)格員履行的是公職，但是沒有享受公職人員的地位和待遇。角色得不到自我與居民的認同，自我不認同主要對工作內(nèi)容與收入不相符、工作和地位不相稱的不滿[1];居民的不認同是對其工作辛苦不認同，面對事無巨細的網(wǎng)格工作，跑斷腿磨破嘴，一些群眾不支持、不配合。因此，臺州市加大宣傳力度，利用新媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺等宣傳專職網(wǎng)格員，提高群眾對專職網(wǎng)格員身份的認可度。

（三）全科網(wǎng)格制度認可及推廣

自2016年12月臺州市開始推行全科網(wǎng)格管理，成效顯著。2017年1—12月份，臺州市衡量社會平安穩(wěn)定的重要指標均保持持續(xù)向好，全市刑事立案數(shù)同比下降39.36%，“兩搶一盜”案件立案數(shù)同比下降46.68%，火災(zāi)事故同比下降18.32%，交通事故同比下降25.53%。對于臺州市來說，選擇全科網(wǎng)格管理是壓力體制下的迫不得已，也是解決屬地問題的嶄新嘗試。該制度的核心創(chuàng)新就是建立專職網(wǎng)格員隊伍，將空網(wǎng)變成實網(wǎng)。臺州市領(lǐng)導(dǎo)將此項制度創(chuàng)新向上級政府反饋與傳遞，得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示，上級政府以召開現(xiàn)場會的方式，向全省推廣臺州市經(jīng)驗。

三、地方政府制度再生產(chǎn)的多重邏輯

臺州市組建了專職網(wǎng)格員隊伍，實行全科網(wǎng)格管理，對政策實行“再生產(chǎn)”，此項創(chuàng)新是市級政府領(lǐng)導(dǎo)者基于多方面原因作出的選擇。從臺州市的實踐經(jīng)驗及規(guī)律來看，地方政府制度再生產(chǎn)存在著以下內(nèi)在邏輯。

（一）壓力型體制傳導(dǎo)下的創(chuàng)新力

我國是“壓力型”行政體制，各級地方政府自下而上要逐級對上負責(zé)，上級的政策目標、評價問責(zé)對下級的激勵直接相關(guān)?；鶎诱扔趬毫σ瓿缮霞壵目己四繕?，聽從上級政府的指揮棒來選擇行為偏好[2]。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾和風(fēng)險高發(fā)，那么“平安建設(shè)”就成為上級政府考核的重要工作。從近幾年臺州市的實際發(fā)展情況來看，隨著“五水共治”“三改一拆”、出租房消防安全整治等工作的推進，基層社會內(nèi)部矛盾引發(fā)群眾的不滿和投訴，兩者相互作用給地方政府的“平安建設(shè)”帶來很大的壓力。在事事都強調(diào)“追責(zé)”的大背景下，地方政府會尋求能夠控制屬地社會或解決矛盾的有效手段。網(wǎng)格化表現(xiàn)出的強大管控功能，迎合地方政府基層社會治理“源頭治理”“及時滅火”的需求。但基于網(wǎng)格化管理在臺州市出現(xiàn)的“水土不服”的情況，臺州市政府及時調(diào)整政策，組建了專職網(wǎng)格員隊伍，做強做實網(wǎng)格。

（二）政績觀念激勵下的自動力

影響地方政府領(lǐng)導(dǎo)者制度再生產(chǎn)的一個重要因素就是中國政治體制的考核升遷制度。地方領(lǐng)導(dǎo)者有政績需求，這是制度再生產(chǎn)的內(nèi)在驅(qū)動力。臺州市作為下級政府，對于上級政府的文件和指示必須被動接受，但是下級政府在實踐中最清楚地方社會內(nèi)部存在的問題，因此，下級政府對制度進行再生產(chǎn)使制度最大程度上符合當(dāng)?shù)貙嶋H。臺州市在實踐中發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理目標的實現(xiàn)依賴于黨政資源的下沉，這樣既浪費了大量的行政資源，又造成網(wǎng)格運轉(zhuǎn)低效，甚至使網(wǎng)格化淪為“空網(wǎng)”?；诖藛栴}，臺州市招聘專職網(wǎng)格員，吸納社會資源參與全科網(wǎng)格管理，并且打造職業(yè)化隊伍。在“自做文章”政績觀的驅(qū)使下，地方政府尋求自我創(chuàng)新，通過會議、發(fā)文等方式推廣制度，并把創(chuàng)新成果以專報的形式向上傳遞。上級政府對其做法的接納和肯定，是促使地方政府不斷改善制度、改進管理的自動力。

（三）化解矛盾驅(qū)使下的執(zhí)行力

加強社會治理，重點在基層，難點也在基層，轉(zhuǎn)型期社會流動性、多元化的增加，基層政府治理復(fù)雜性隨之提高。就臺州市而言，外來人口逐年增多，治安、消防安全、道路交通等一系列城市管理問題隨之增加。同時，我國基層管理呈現(xiàn)出條塊分割的狀態(tài)，基層政府難以協(xié)調(diào)專業(yè)部門合作解決問題，經(jīng)常發(fā)生部門之間推諉的事情。據(jù)此，臺州市在全科網(wǎng)格管理中打破壁壘，整合網(wǎng)絡(luò)，合并人員，同時根據(jù)屬地管理和“誰主管、誰負責(zé)”的原則，建立快速回復(fù)和處理問題機制，確保入網(wǎng)格問題及時化解。對于地方政府而言，社會矛盾的化解不能僅僅依靠引導(dǎo)和控制，必須通過協(xié)調(diào)合作、并且建立新制度來處理屬地社會問題。行動主體的制度創(chuàng)新是基于問題解決而必須發(fā)展新的管理方式。

四、結(jié)語

本文通過分析研究網(wǎng)格化管理實施、推廣與調(diào)適過程，發(fā)現(xiàn)地方政府的制度再生產(chǎn)因上、下級政府內(nèi)部彼此互動而產(chǎn)生。上級政府推廣一項制度，下級政府在接納過程中對該制度進行“再生產(chǎn)”，下級政府將“再生產(chǎn)”的成果向上級傳遞，上級政府接納了創(chuàng)新結(jié)果，并將新制度推廣到其他下級政府。比如網(wǎng)格管理，2011年8月浙江省發(fā)文學(xué)習(xí)舟山經(jīng)驗，2012年臺州市正式開始實施網(wǎng)格化管理，制度本土化過程中遇到困境?；谏霞墘毫Α俚毓芾砝Ь?、地方政績需求，2016年12月臺州市政府對網(wǎng)格化管理制度進行“再生產(chǎn)”，組建專職網(wǎng)格員隊伍，實行全科網(wǎng)格管理。此時的網(wǎng)格化管理已經(jīng)不同于舟山的網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，而是獨屬于臺州市的制度創(chuàng)新。臺州市政府又將此項制度創(chuàng)新向上傳遞，受到上級政府的肯定，上級政府并通過開現(xiàn)場會的方式將新制度推廣到其他下級政府，也就是說臺州市的全科網(wǎng)格管理是在上下級互動中完成的，呈現(xiàn)出“制度引入—制度推廣—制度調(diào)試和再生產(chǎn)—制度傳遞”這樣一個過程。而后，其他下級政府基于地方性原因?qū)υ搫?chuàng)新進行“再生產(chǎn)”，并將新的創(chuàng)新向上傳遞，上級政府又再一次吸納、整合并推廣，從而構(gòu)成了一個動態(tài)往復(fù)的互動過程。這種互動過程中的“再生產(chǎn)”，不僅能夠解決當(dāng)前社會突出問題，而且也構(gòu)成了中國社會治理體制創(chuàng)新的活力源泉。

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作者簡介：張巧巧（1985—），女，漢族，浙江省臺州市人，助理講師，單位為中共臺州市黃巖區(qū)委黨校，研究方向為社會發(fā)展和管理。

（責(zé)任編輯：馮小衛(wèi)）