強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)探析

陶承潔 陳韶齡 陸昳麗

南京市城市規(guī)劃編制研究中心 江蘇 南京 210029

1. 緣起

2019年自然資源部頒布的《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》中提出國(guó)務(wù)院審批的市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃審查要點(diǎn)包括“城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)及容積率、密度等控制指標(biāo)”。規(guī)劃概念上的強(qiáng)度分區(qū)，廣義上是指城市相關(guān)要素在空間上的分布強(qiáng)度，如建筑密度、人口密度、就業(yè)密度、經(jīng)濟(jì)密度等，（國(guó)內(nèi)一些城市和學(xué)者將強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃稱之為密度分區(qū)規(guī)劃）。從開發(fā)建設(shè)角度來講，通常指開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度在城市的分布特征。目前國(guó)內(nèi)外對(duì)開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度控制的主要指標(biāo)是容積率，強(qiáng)度分區(qū)的對(duì)象主要為對(duì)城市建設(shè)總量管控影響較大、以及對(duì)區(qū)位和市場(chǎng)比較敏感的居住用地和商業(yè)用地，即用地分類標(biāo)準(zhǔn)中的R類用地和B類用地中的商業(yè)與商務(wù)用地。

強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃作為管控城市建設(shè)總體規(guī)模與總體形態(tài)、規(guī)范與統(tǒng)一規(guī)劃編制與管理過程的強(qiáng)度管控規(guī)則的重要手段，已經(jīng)受到國(guó)內(nèi)很多城市的高度重視，并進(jìn)行了不斷地探索與實(shí)踐，取得了較好的管控成效。國(guó)內(nèi)城市在建設(shè)強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃和管理方面起步較晚，已開展建設(shè)強(qiáng)度研究或編制的城市較少，且很多城市都尚未形成科學(xué)公正、整體系統(tǒng)、規(guī)范統(tǒng)一的強(qiáng)度管控體系?，F(xiàn)對(duì)強(qiáng)度分區(qū)研究開展較好的幾個(gè)城市進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)探析，主要總結(jié)各自的技術(shù)路線、方法途徑，以及成果應(yīng)用與修訂等，以期達(dá)到借鑒優(yōu)化的目的。

2. 強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃案例解析

強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃是應(yīng)用和操作性要求很強(qiáng)的規(guī)劃，國(guó)內(nèi)開展強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃研究最早的城市是深圳，之后國(guó)內(nèi)較多城市如成都、武漢等或開展理論研究，或開展強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃，并將相應(yīng)成果納入相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)定，經(jīng)過多年實(shí)踐，積累了重要的值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

各地強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃的資料主要來源于各市的“城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定”、“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”、強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃或研究以及相關(guān)學(xué)術(shù)論文等。通過對(duì)相關(guān)城市強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃資料的解讀，嘗試在開展強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃的目的與重點(diǎn)、強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃方法與數(shù)據(jù)要求、強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃與研究主要結(jié)論、強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃關(guān)系、強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃成果應(yīng)用與修訂等方面進(jìn)行探析。

2.1 深圳

深圳市主要采用“規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向→實(shí)施問題導(dǎo)向的樣本分析法”重點(diǎn)對(duì)居住、商業(yè)兩類用地開展了強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃研究。其前后經(jīng)歷了多次強(qiáng)度分區(qū)的研究：2001年開展了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)密度分區(qū)研究》，2007年城市總體修編中進(jìn)行了《密度分區(qū)與城市設(shè)計(jì)研究》專題研究，2014年頒布《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，增加了“第4章密度分區(qū)與容積率章節(jié)”。

根據(jù)現(xiàn)行的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2017版），深圳將全市劃分為5級(jí)強(qiáng)度區(qū)，對(duì)居住、商業(yè)兩類用地進(jìn)行了強(qiáng)度分區(qū)分級(jí)規(guī)劃，按照基準(zhǔn)容積率+修正系數(shù)方式，確定地塊容積率（圖1）。其重點(diǎn)內(nèi)容包括：

（1）適度提高城市開發(fā)總量，“有保有壓”，落實(shí)城市差異化發(fā)展目標(biāo)。除密度一區(qū)、二區(qū)外，將大部分城市建設(shè)區(qū)納入密度三區(qū)；同時(shí)對(duì)密度四區(qū)、五區(qū)進(jìn)行了明確的界定與嚴(yán)格的管控。

（2）容積由基礎(chǔ)容積、轉(zhuǎn)移容積、獎(jiǎng)勵(lì)容積三部分組成。地塊基礎(chǔ)容積=基準(zhǔn)容積×（1-地塊規(guī)模修正系數(shù)）×（1+周邊道路修正系數(shù)）×（1+地鐵站點(diǎn)修正系數(shù)）×地塊面積

根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，“強(qiáng)度分區(qū)與容積率”章節(jié)為指引性內(nèi)容，提出的城市建設(shè)用地強(qiáng)度分區(qū)、基準(zhǔn)容積率等，宜參照?qǐng)?zhí)行。

圖1 深圳市建設(shè)用地密度分區(qū)指引圖

2.2 成都

2000年開始，為適應(yīng)城市快速發(fā)展，支撐規(guī)劃管理與控制性詳細(xì)規(guī)劃編制全覆蓋，成都市開展了包括強(qiáng)度管理在內(nèi)的技術(shù)管理規(guī)定制定，并不斷完善升級(jí)?？臻g對(duì)象為中心城區(qū)，總面積630km2，人口規(guī)模620萬人，建設(shè)用地435km2；用地對(duì)象為居住用地和商業(yè)用地；主要強(qiáng)度指標(biāo)為容積率。成都市采用了“規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向的因子分析方法”落實(shí)與管控總體規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2014）》（建設(shè)用地規(guī)劃管理章節(jié)），依據(jù)該規(guī)定，成都近年來修改容積率的項(xiàng)目每年不到10個(gè)，總體實(shí)施效果較好。其主要原因：一是其基準(zhǔn)容積率相對(duì)較高（較凈）；二是政府全力支持規(guī)劃管理部門嚴(yán)格執(zhí)行《成都規(guī)定》；三是對(duì)于一些特殊類型項(xiàng)目，政府給予相應(yīng)普惠性政策支持（如城中村、棚戶區(qū)等改造項(xiàng)目）。

為進(jìn)一步建設(shè)美麗中國(guó)典范城市，建設(shè)和諧宜居生活城市。成都市開展了《成都市“中優(yōu)”規(guī)劃優(yōu)化方案》，并將其成果反饋到《成都市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2017 版）之中?！冻啥际小爸袃?yōu)” 規(guī)劃優(yōu)化方案》提出要優(yōu)化城市空間形態(tài)、提升產(chǎn)業(yè)層次、提升城市品質(zhì)等以優(yōu)化“中優(yōu)”區(qū)域功能，主要是根據(jù)總體城市設(shè)計(jì)確定的總體格局來進(jìn)一步優(yōu)化形態(tài)分區(qū)（核心區(qū)、一般地區(qū)、特別地區(qū)）。具體城市空間形態(tài)優(yōu)化方法包括：降低開發(fā)強(qiáng)度、降低建筑尺度以及降低人口密度。

（1）降低開發(fā)強(qiáng)度

成都市認(rèn)為城市容積率過高是導(dǎo)致交通擁堵、城市形態(tài)較差、特色不突出的主要原因，在借鑒天津、上海的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)之后認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)降低開發(fā)強(qiáng)度。2014年版《成都市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中規(guī)劃劃分為5+1強(qiáng)度分區(qū)，其中住宅容積率≤2.0 - ≤5.0，商業(yè)容積率(高層)≤2.0 - ≤10.0，商業(yè)容積率(多層)≤2.0 - ≤5.0；在2017 年版的《成都市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中規(guī)劃劃分為 5+1強(qiáng)度分區(qū)，其中，住宅容積率≤1.5 - ≤2.5，商業(yè)容積率(高層)≤2.0 -≤4.0，商業(yè)容積率(多層)≤1.5 - ≤3.0。

（2）降低建筑尺度

這一策略旨在加強(qiáng)城市形態(tài)精準(zhǔn)規(guī)劃，實(shí)行精細(xì)化管控。主要通過重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)及詳細(xì)城市設(shè)計(jì)，加強(qiáng)城市建筑尺度管控。策略其中提到要加強(qiáng)“四邊” 的建筑形態(tài)控制，即臨主要濱河地區(qū)、歷史文化片區(qū)、主要林山地區(qū)、主要公園及環(huán)城生態(tài)區(qū)地塊內(nèi)50米以內(nèi)建筑高度不應(yīng)超過24米。

（3）降低人口密度

策略提出可以通過降低容積率來降低規(guī)劃人口密度，現(xiàn)狀建成區(qū)人口密度1.55萬人/平方公里，規(guī)劃人口密度為1.36 萬人/平方公里。

2.3 武漢

根據(jù)《武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理規(guī)定》（2015版），武漢市主城區(qū)強(qiáng)度將居住劃分為4+1級(jí)，將商業(yè)及公共服務(wù)設(shè)施用地劃分為5+2級(jí)，其中居住用地強(qiáng)度按組團(tuán)模式在中心區(qū)外圍分布，商業(yè)及公共服務(wù)設(shè)施用地則依據(jù)中心體系由中心向外圍圈層式分布（圖2、圖3）。

根據(jù)規(guī)定，各用地容積率計(jì)算方式為額定容積率=基準(zhǔn)容積率×交通區(qū)位調(diào)整系數(shù)×用地規(guī)模調(diào)整系數(shù)。其中三環(huán)線內(nèi)居住用地項(xiàng)目容積率一般不得低于1.5；二環(huán)線內(nèi)15萬平方米建筑面積或1500戶以上的成片居住用地項(xiàng)目容積率一般不得超過3.5。

圖2 武漢市主城區(qū)公服用地建設(shè)強(qiáng)度分區(qū)區(qū)劃圖

圖3 武漢市主城區(qū)居住用地建設(shè)強(qiáng)度分區(qū)區(qū)劃圖

3 結(jié)論與啟示

分通過對(duì)以上三個(gè)城市強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃的分析研究，可以發(fā)現(xiàn)如下共性特征：

（1）均從宏觀層面按照不同的容積率標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)象城市分成若干強(qiáng)度控制分區(qū)。

（2）由于用地規(guī)模不同，各市的建設(shè)用地的開發(fā)強(qiáng)度均有進(jìn)行相應(yīng)的強(qiáng)度折減。這種這件程度往往是線性正相關(guān)的。

（3）對(duì)于各城市中普遍存在的風(fēng)景保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、特殊城市設(shè)計(jì)區(qū)等特殊政策區(qū)域，會(huì)有相應(yīng)的特別管制措施。

并且從中歸納總結(jié)了強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃的5條經(jīng)驗(yàn)：

（1）規(guī)劃目的：各案例城市的強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃，一般都是為了落實(shí)城市總體規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)與總體空間戰(zhàn)略，作為城市規(guī)劃管理的技術(shù)依據(jù)，以及控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的基本準(zhǔn)則，達(dá)到總量控制與整體控制的目的。

（2）規(guī)劃重點(diǎn)：根據(jù)城市總體空間發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展階段的不同，案例城市的強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)也有所不同，但總體上是以高度城市化的中心城區(qū)、都會(huì)區(qū)為規(guī)劃對(duì)象，并以居住用地、商業(yè)用地為強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃的主要用地類型。

（3）規(guī)劃方法：案例城市采用的技術(shù)路徑有所不同，但無論是目標(biāo)導(dǎo)向還是實(shí)施導(dǎo)向，總體上都采用了定性與定量相結(jié)合的方法，利用GIS與SPSS技術(shù)手段進(jìn)行規(guī)律特征分析，以提高規(guī)劃的科學(xué)性與客觀公正性。案例城市在進(jìn)行強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃時(shí)采用的基本步驟主要包括：確定強(qiáng)度分區(qū)基本空間單元、影響因子選擇與賦值、強(qiáng)度分區(qū)分級(jí)、基準(zhǔn)容積率與地塊修正系數(shù)確定等。

（4）成果轉(zhuǎn)化：強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃作為技術(shù)成果，一般通過轉(zhuǎn)化為“城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定”、“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”等提高其法定性地位。

（5）實(shí)施效果：成果轉(zhuǎn)化為法定文件的實(shí)施效果基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，作為一般技術(shù)規(guī)定的，實(shí)施效果不盡理想。案例城市經(jīng)驗(yàn)表明，作為應(yīng)用要求很強(qiáng)的規(guī)劃成果，強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃必須通過不斷地實(shí)踐與升級(jí)，才能不斷地提高其科學(xué)性與可操作性。

總體而言，強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃成果為案例城市實(shí)現(xiàn)城市總體發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃編制與管理規(guī)則發(fā)揮了重要作用，但因各市發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段、發(fā)展目標(biāo)等的不同，在其確定具體規(guī)劃對(duì)象、影響因素與賦值、分區(qū)等級(jí)、基準(zhǔn)容積率與修正系數(shù)、成果應(yīng)用與修訂機(jī)制時(shí)，還存在一定的差異性。因此，在開展強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃以及制定成果應(yīng)用與修訂機(jī)制時(shí)，應(yīng)根據(jù)對(duì)象城市的自身發(fā)展目標(biāo)與實(shí)際需求，因地制宜選擇合適的規(guī)劃方法與技術(shù)路徑，在提高規(guī)劃科學(xué)公正性的同時(shí)，更要關(guān)注提高其規(guī)劃應(yīng)用的可操作性。