海岸帶綜合治理，怎樣做到生態(tài)優(yōu)先？

□ 張志鋒 許妍 索安寧

（張志鋒，國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心研究員；許妍，國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心副研究員；索安寧，中國科學(xué)院南海海洋研究所研究員。本文為國家社科基金2017年度課題《基于分區(qū)分類的海洋生態(tài)紅線差別化管控政策研究》（17BJY039）的階段性成果）

生態(tài)資本優(yōu)先。經(jīng)濟活動的生態(tài)合理性，要優(yōu)先于經(jīng)濟技術(shù)的合理性。

生態(tài)規(guī)律優(yōu)先。把人類作為陸海生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，把陸域、淡水、海域生態(tài)環(huán)境作為一個整體，從水圈、大氣圈、生物圈視角深刻認識我國海岸帶生態(tài)系統(tǒng)與全球生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系和相互作用。

生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)先。對人為開發(fā)活動進行生態(tài)論證，將保護和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)、保障民生福祉作為所有人為活動的出發(fā)點。

海岸帶是陸地和海洋之間的過渡帶，具有突出的區(qū)位優(yōu)勢、優(yōu)良的資源稟賦和重要的生態(tài)功能，在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全局中具有重要戰(zhàn)略地位，發(fā)揮著強韌支撐作用。

深入推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)鍵在于以生態(tài)優(yōu)先引領(lǐng)海岸帶綜合治理，構(gòu)建海岸帶綠色發(fā)展空間新格局，陸海統(tǒng)籌，開展環(huán)境治理工程，整體系統(tǒng)推進生態(tài)修復(fù)工程，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，推動實現(xiàn)海岸帶地區(qū)綠色高質(zhì)量發(fā)展和陸海生態(tài)環(huán)境高水平保護。

一、實施海岸帶綜合治理的基本動因是什么？

黨的十八大以來，在生態(tài)文明和海洋強國建設(shè)雙重戰(zhàn)略的指引下，海岸帶地區(qū)在我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位日益凸顯，但仍面臨著資源環(huán)境約束趨緊，生態(tài)產(chǎn)品供需矛盾突出，發(fā)展與保護不協(xié)調(diào)、不平衡、不充分等突出問題。

（一）海岸帶是我國經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域

海岸帶具有突出的區(qū)位優(yōu)勢和自然資源稟賦。一方面，海岸帶地區(qū)是陸海生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量交換過程中最有生機的部分，具有很高的自然能量和生物生產(chǎn)力。我國約20%的動物蛋白質(zhì)食品、23%的石油資源和30%的天然氣資源來源于海洋。另一方面，海岸帶區(qū)位優(yōu)勢明顯，是融合陸海兩類經(jīng)濟模式、生產(chǎn)力內(nèi)外雙向發(fā)展的經(jīng)濟脊梁帶。我國海岸帶地區(qū)以不到30%的陸域國土，承載著全國40%的人口、50%的大城市、70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。但同時，海岸帶地區(qū)正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，第二產(chǎn)業(yè)比重高出全國平均水平近5個百分點，石化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約占全國的75%，鋼鐵產(chǎn)能約占全國的78%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，海岸帶地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟要素高度集聚的態(tài)勢愈加明顯，成為實現(xiàn)我國經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。

（二）海岸帶是解決生態(tài)環(huán)境突出問題的攻堅地帶

海岸帶具有高度遷徙的物種、迅速變化的環(huán)境和復(fù)雜多樣的人類活動因素，是我國生態(tài)環(huán)境問題最為集中和突出的區(qū)域?！笆濉币詠?，海岸帶地區(qū)承納的陸源污染物入海量年均達千萬噸級以上，全國約15%的入海河流斷面為劣Ⅴ類水質(zhì)，約10%的海灣水體富營養(yǎng)化嚴重，約42%的海岸帶區(qū)域資源環(huán)境超載。與上世紀50年代相比，我國濱海濕地面積已累計喪失65萬公頃，自然岸線已不足40%，近海優(yōu)質(zhì)漁業(yè)資源量減少近一半，近岸典型生態(tài)系統(tǒng)80%以上處于亞健康或不健康狀態(tài)。海岸帶消納陸源污染、防護自然災(zāi)害、維持生態(tài)平衡、提供生態(tài)產(chǎn)品等服務(wù)功能普遍受損，是當(dāng)前打好污染防治攻堅戰(zhàn)、解決生態(tài)環(huán)境突出問題的關(guān)鍵所在。

（三）海岸帶是科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展與保護關(guān)系的戰(zhàn)略要地

海岸帶陸海相互作用劇烈，集聚著山水林田湖草生命共同體的幾乎全部重要生態(tài)系統(tǒng)類型，既要承載“從山頂?shù)胶Ｑ蟆苯?jīng)濟社會發(fā)展的資源供給需求，又要消納人為活動帶來的諸多生態(tài)環(huán)境壓力，還要防范和抵御來自海洋和陸域的各類生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境風(fēng)險，是科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展與保護關(guān)系的戰(zhàn)略要地。盡管自2012年以來我國海水水質(zhì)整體企穩(wěn)向好，但已有的治理成效基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，發(fā)展與保護的矛盾仍未能從根本上得到有效紓解，約42%的海岸帶區(qū)域因過度開發(fā)利用而導(dǎo)致資源環(huán)境超載。實施生態(tài)優(yōu)先的海岸帶綜合治理，是協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的必然要求，具有現(xiàn)實緊迫性。

二、怎么理解生態(tài)優(yōu)先是海岸帶綜合治理的首要原則？

生態(tài)優(yōu)先就是指經(jīng)濟社會發(fā)展必須以資源環(huán)境承載力為前提，將資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)修復(fù)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先地位。

實施海岸帶綜合治理，首要原則就是堅持生態(tài)優(yōu)先，貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”重要理念，正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，探索協(xié)同推進生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。

（一）生態(tài)資本優(yōu)先是海岸帶經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本保障

生態(tài)系統(tǒng)孕育了海岸帶資源可持續(xù)開發(fā)利用的物質(zhì)基礎(chǔ)，決定了海岸帶人為開發(fā)活動的資源環(huán)境承載力。海岸帶一切經(jīng)濟活動的生態(tài)合理性，要優(yōu)先于經(jīng)濟與技術(shù)的合理性。

堅持生態(tài)資本優(yōu)先原則，核心是建立生態(tài)優(yōu)先型經(jīng)濟即以生態(tài)資本保值增殖為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟，從整體和長遠利益出發(fā)，在滿足大多數(shù)人需要的同時，保護和優(yōu)化海岸帶生態(tài)系統(tǒng)，保持生產(chǎn)力的可持續(xù)運行能力。在構(gòu)成綠色經(jīng)濟的四大資本形態(tài)中，生態(tài)資本的保值增值從根本上決定著物質(zhì)資本、知識資本、社會資本等其它資本的保值增值，具有基礎(chǔ)性、決定性地位。

當(dāng)前，特別是傳統(tǒng)工業(yè)化模式嚴重消耗自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境，海岸帶生態(tài)承載力已經(jīng)接近或達到極限，作為生態(tài)資本物化形態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，具有明顯的不可替代性，其平衡和自我恢復(fù)能力一旦嚴重損害就很難人工修復(fù)。必須堅決把克服海岸帶生態(tài)危機、恢復(fù)生態(tài)平衡放到發(fā)展的首位，以加強海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和修復(fù)實現(xiàn)生態(tài)資本保值，以調(diào)整優(yōu)化海岸帶保護與利用空間格局、提高資源集約節(jié)約開發(fā)利用效能等實現(xiàn)海岸帶生態(tài)資本增值，以海岸帶生態(tài)環(huán)境保護的硬約束促進發(fā)展方式和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，切實保障海岸帶資源的可持續(xù)開發(fā)利用和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）生態(tài)規(guī)律優(yōu)先是陸海生態(tài)環(huán)境綜合治理的科學(xué)遵循

新一輪國務(wù)院部門改革完成后，消除了陸海統(tǒng)籌實施生態(tài)環(huán)境綜合治理的制度障礙，而要從根本上實現(xiàn)“打通陸地和海洋”的目標，還必須尊重自然、順應(yīng)自然，進一步深化對陸海生態(tài)過程和生態(tài)規(guī)律的認識，堅持按生態(tài)規(guī)律辦事。

一要把人類作為陸海生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，深刻認識人為活動影響下的陸海生態(tài)過程和生態(tài)規(guī)律，科學(xué)把握人為活動和自然變異雙重驅(qū)動下，陸海生態(tài)系統(tǒng)的相互作用機制和變化趨勢，科學(xué)劃定并嚴守海岸帶生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線等。

二要把陸域-淡水-海域復(fù)合生態(tài)環(huán)境作為一個整體，深刻認識在水流、生物和人為活動的共同作用下，這一復(fù)合生態(tài)環(huán)境所承受的跨系統(tǒng)生態(tài)威脅及發(fā)生發(fā)展規(guī)律，在海岸帶污染防治、生態(tài)保護與修復(fù)中堅持陸海統(tǒng)籌和區(qū)域聯(lián)動，建立健全跨部門、跨轄區(qū)、跨系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

三要從水圈、大氣圈、生物圈的視角，深刻認識我國海岸帶生態(tài)系統(tǒng)與全球生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系和相互作用機制，特別是與鄰接海域、相鄰國家和地區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系，以海岸帶生態(tài)環(huán)境綜合治理的突出成效引領(lǐng)跨界生態(tài)環(huán)境安全保障，深度參與全球生態(tài)環(huán)境治理。

（三）生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)先是保障和提升民生福祉的必然要求

習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！焙０稁ш懞Ｉ鷳B(tài)系統(tǒng)提供的干凈的水、清潔的空氣、正常的氣候、安全的食品、宜居的環(huán)境等良好生態(tài)產(chǎn)品，是人們從事一切生產(chǎn)生活的前提和基礎(chǔ)。因此，舍棄一些經(jīng)濟利益只會一時影響部分人的物質(zhì)富足程度，但是如果舍棄生態(tài)利益則會損害海岸帶經(jīng)濟社會發(fā)展的根基，損害所有人利益。必須對海岸帶的人為開發(fā)活動進行生態(tài)論證，將保護和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)、保障和提升民生福祉作為海岸帶各類人為活動的出發(fā)點。

特別是在進入全面建設(shè)小康社會歷史新時期以后，人們對于生活質(zhì)量、身心健康的要求越來越高，對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的可持續(xù)供給需求越來越高，海岸帶綜合治理必須把提升生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量、保障生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)有效供給放在首位，保障好最普惠、最公平的民生福祉。同時，通過海岸帶綜合治理，充分發(fā)揮良好生態(tài)產(chǎn)品的作用，不但可以極大地拉動內(nèi)需，推動海岸帶經(jīng)濟的健康發(fā)展，而且可以提高人們的創(chuàng)造力及在生產(chǎn)生活中的競爭力，更有利于海岸帶經(jīng)濟的綠色高質(zhì)量發(fā)展。

三、以生態(tài)優(yōu)先引領(lǐng)海岸帶綜合治理，具體著力點在哪里？

以生態(tài)優(yōu)先引領(lǐng)海岸帶綜合治理，就是要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，充分認識海岸帶資源環(huán)境管理的整體性、系統(tǒng)性和全局性，源頭、過程和結(jié)果管理并重，實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海岸帶綜合管理，優(yōu)化海岸帶保護與利用的空間格局，嚴格落實生態(tài)保護紅線制度，推進陸海環(huán)境綜合治理與生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)，建設(shè)陸海協(xié)同的海岸帶生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境風(fēng)險防范體系，構(gòu)建海岸帶藍色生態(tài)屏障，保障區(qū)域生態(tài)安全和民生福祉，進一步提升海岸帶經(jīng)濟社會綠色高質(zhì)量發(fā)展的綜合實力。

（一）構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先的海岸帶空間格局

海岸帶地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟要素高度集聚，需要予以優(yōu)先保護的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)密集分布，是生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間高度融合的區(qū)域。必須充分認識海洋生態(tài)環(huán)境對“從山頂?shù)胶Ｑ蟆备黝惾藶榛顒訅毫Φ木C合承載體屬性，以海定陸、海陸聯(lián)動，首先對海岸帶生態(tài)空間進行整合與規(guī)劃，構(gòu)建海岸帶生態(tài)安全屏障體系。

在海岸帶生態(tài)優(yōu)先的綠色底圖上，嚴格對各類人為開發(fā)活動的生態(tài)環(huán)境影響評價，充分依據(jù)海岸帶資源環(huán)境承載能力和使用功能適宜性等調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)、生活空間布局，細化海岸帶空間分類分區(qū)管治，提高海洋資源集約節(jié)約化水平，規(guī)范和引領(lǐng)海岸帶生產(chǎn)方式、生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，最大程度減少對海岸帶生態(tài)環(huán)境的影響，真正做到“一張藍圖繪到底”。

（二）陸海統(tǒng)籌開展環(huán)境質(zhì)量改善工程

堅持陸海統(tǒng)籌、河海兼顧、區(qū)域聯(lián)動，以陸海水體環(huán)境質(zhì)量改善為核心目標，鞏固深化渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)成果，以環(huán)渤海、長三角、粵港澳、北部灣等為重點區(qū)域，系統(tǒng)調(diào)查評估入海河流、排污口、大氣沉降、海水養(yǎng)殖、海洋工程等污染源底數(shù)、主要污染物環(huán)境歸趨和排污貢獻等，嚴格實施近岸海域水質(zhì)目標考核制度和重點海域污染物總量控制工程，并與入海河流水質(zhì)斷面考核、流域污染防治規(guī)劃等統(tǒng)籌聯(lián)動，逐步消減近岸河口、海灣等嚴重富營養(yǎng)化水體。

深刻把握海岸帶生態(tài)環(huán)境新老問題交織、主次矛盾轉(zhuǎn)化的新特征，堅持氮磷營養(yǎng)鹽減排和新興環(huán)境問題并重的環(huán)境綜合治理思路，聚焦沿海大中城市公眾親海區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)、重要海洋生態(tài)功能區(qū)等，對可能影響公眾健康、用海安全、生態(tài)健康的特征性污染指標如固體垃圾和微塑料、致病微生物和赤潮毒素、持久性有害污染物、抗生素和抗性基因、懸浮泥沙等開展海陸聯(lián)動的專項調(diào)查與治理工程，構(gòu)建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的海岸帶環(huán)境綜合治理機制。

（三）整體系統(tǒng)推進生態(tài)保護修復(fù)工程

統(tǒng)籌陸地海洋、水里岸上、地上地下和流域上下游，開展海岸帶生態(tài)系統(tǒng)分區(qū)和生物多樣性普查，依據(jù)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題、主要生態(tài)功能定位和陸海生態(tài)聯(lián)系等，構(gòu)建打通陸地和海洋的生態(tài)廊道及生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升海岸帶生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系。以突出生態(tài)環(huán)境問題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌規(guī)劃海岸帶生態(tài)保護與修復(fù)重點工程的部署方案，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的陸海生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)修復(fù)和綜合整治，多措并舉實現(xiàn)海岸帶生態(tài)產(chǎn)品提質(zhì)增值。

加強海岸帶生態(tài)修復(fù)與環(huán)境綜合整治的政策和關(guān)鍵技術(shù)研究，積極推廣“流域-河口-海灣”綜合整治修復(fù)等新模式，以區(qū)域生態(tài)治理推進跨部門、跨轄區(qū)、跨系統(tǒng)的陸海聯(lián)動和協(xié)調(diào)合作。積極推廣“拆、修、保、增”的優(yōu)質(zhì)岸線恢復(fù)模式，加強對岸灘的綜合整治修復(fù)，拓展公眾親水岸線岸灘，讓人民群眾享有切實的獲得感。積極推廣河湖海水系連通、海陸生態(tài)廊道建設(shè)、河口生態(tài)用水補給、濱海濕地植被恢復(fù)、野生動物棲息地恢復(fù)等手段，逐步恢復(fù)海岸帶受損生態(tài)系統(tǒng)功能。積極推廣綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，充分利用市場化手段，完善自然環(huán)境價格機制，不斷提升和改善海岸帶生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品、優(yōu)美生活空間、城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品供給。

（四）陸海協(xié)同防范生態(tài)環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險

我國沿海海拔5米以下的海洋災(zāi)害危險區(qū)域約14萬多平方公里，常住人口7000多萬，約占全世界處于這類危險區(qū)域人口總數(shù)的27%。海岸帶地區(qū)大型火電廠、核電站、煉油廠、海上油氣管線工程以及國家石油儲備基地等項目呈集中化、規(guī)?；厔?，沿海港口碼頭和海上船舶的危化品運輸儲存業(yè)日益發(fā)達，熱污染、核泄漏、溢油、?；沸孤┑葷撛诃h(huán)境風(fēng)險增大。近岸海域赤潮、綠潮、水母旺發(fā)等生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，對公眾用海健康和安全造成較大威脅。

為此，必須加強海岸帶地區(qū)陸海生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境事故風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控，陸海協(xié)同排查海岸帶環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險源和風(fēng)險點，科學(xué)制定災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃、信息共享和應(yīng)急響應(yīng)體系。以國家環(huán)境風(fēng)險防范總要求為指導(dǎo)，做好海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范網(wǎng)絡(luò)與陸地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同建設(shè)，對相關(guān)聯(lián)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險源、風(fēng)險點統(tǒng)一指標，制定陸海協(xié)同的風(fēng)險防范技術(shù)標準，促進數(shù)據(jù)共享，建立信息共享平臺。同時，要加強海岸帶地區(qū)陸海生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境事故風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)海岸帶各類人為開發(fā)活動的風(fēng)險評估及風(fēng)險防范的立體、動態(tài)、全過程監(jiān)控，切實保障海岸帶地區(qū)生產(chǎn)安全、生態(tài)安全、公眾財產(chǎn)和健康安全。

（五）健全海岸帶生態(tài)環(huán)境綜合治理體系

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，綜合運用教育、技術(shù)、經(jīng)濟、行政、法律和公眾參與等方法治理海岸帶生態(tài)環(huán)境，加快構(gòu)建海岸帶生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)濟政策體系、法治體系、能力保障體系和社會行動體系，推進海岸帶綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護海岸帶生態(tài)環(huán)境，抓緊修訂《海洋環(huán)境保護法》及配套法規(guī)制度，陸海統(tǒng)籌優(yōu)化海岸帶生態(tài)保護紅線，嚴格圍填海管控辦法、海岸線保護與利用管理辦法，創(chuàng)新推進海岸帶“三線一單”制度、海上排污許可制度、重點海域污染物總量控制制度、灣（灘）長制等，實施海洋和海岸工程環(huán)境影響的全過程監(jiān)管，讓海洋生態(tài)環(huán)境保護的“硬約束”真正硬起來。

山東省榮成市桑溝灣

二是構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的海岸帶生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)管體系。貫徹落實國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的頂層設(shè)計，做好陸地與海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系的協(xié)調(diào)對接，對相關(guān)聯(lián)的生態(tài)環(huán)境要素、河口海岸帶區(qū)域等一體化設(shè)計并建設(shè)生態(tài)環(huán)境實時在線監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)對海岸帶各類人為開發(fā)活動的壓力狀況及對陸海生態(tài)環(huán)境影響的過程、范圍和程度等的立體、動態(tài)、全過程監(jiān)控。系統(tǒng)開展海岸帶地區(qū)資源環(huán)境承載能力、生態(tài)環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險等的評估預(yù)警，為實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶綜合管理提供精準信息服務(wù)和決策支撐。