PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方案設(shè)計(jì)的探討

曹鳴

【摘 要】 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越不可小覷。PPP模式的提出使得私人資本與政府資本在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域取得了廣泛的合作，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵在于融資方案的設(shè)計(jì)，故而本文對PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方案的設(shè)計(jì)原則、流程進(jìn)行了闡述。并在嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)原則和流程的基礎(chǔ)上根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施所具有的公共物品的非競爭性和非排他性的特點(diǎn)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類，同時，在分類的基礎(chǔ)上根據(jù)每一類城市基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)提出了有針對性的融資方式。在本文的最后，對在上述具體分析中得出的PPP模式下融資方案的實(shí)施中的注意事項(xiàng)進(jìn)行了簡要的描述。

【關(guān)鍵詞】 PPP 融資方案 城市基礎(chǔ)設(shè)施

一、融資方案的設(shè)計(jì)原則

一個城市基礎(chǔ)設(shè)施此按鈕給牧的開展是以實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)為前提的，為了確保項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就需要在融資方案的設(shè)計(jì)中遵循一定的原則。制定并遵守合理科學(xué)的原則有利于使融資方案發(fā)揮出最大的效用，從而為企業(yè)帶去更大的價值增量。

（一）融資成本最低原則

一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是以追求利潤最大化為目標(biāo)的。利潤是一個差額概念，是指投資者通過經(jīng)營獲得的產(chǎn)出減去前期投入的凈增加值。而前期投入的凈增加值具體表現(xiàn)為融資成本。所以，不難發(fā)現(xiàn)融資成本與城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的利潤有著密切的關(guān)系。在PPP模式下對同一城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用不同的融資方案會產(chǎn)生不同的融資成本。通過分析不同融資方案的利弊、合理選用融資方案、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)等方式可以逐步實(shí)現(xiàn)融資成本最低化，從而有助于城市基礎(chǔ)設(shè)施的要用最大限度地發(fā)揮出來。

（二）融資結(jié)構(gòu)合理原則

融資結(jié)構(gòu)是指融資主體從不同渠道籌集的資金在總?cè)谫Y規(guī)模中的構(gòu)成比例。合理架構(gòu)融資結(jié)構(gòu)有利于優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主題的資產(chǎn)和負(fù)債的比例，使得債務(wù)和經(jīng)營管理權(quán)的歸屬問題保持在融資主體可以控制的范圍內(nèi)，有利于融資主體及車市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目取得長遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展。

（三）融資需求滿足原則

準(zhǔn)確的了解并最大限度的滿足融資的需求有利于PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方案的設(shè)計(jì)。融資需求也可以理解為籌集的資金的用途，籌集的資金可以用于原材料購買、設(shè)備的更新、新技術(shù)的研發(fā)區(qū)、生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)營性的周轉(zhuǎn)等方面。根據(jù)項(xiàng)目需求分配籌集的資金的用途，既可以避免資金的浪費(fèi)還可以做到合理控制企業(yè)資金，預(yù)防出現(xiàn)資金鏈斷裂等資金的使用和周轉(zhuǎn)問題。同時，通過對融資需求的分析使得資金按照融資的計(jì)劃進(jìn)行使用。

二、PPP項(xiàng)目融資方案的設(shè)計(jì)流程

PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方案的設(shè)計(jì)流程可以大致分為分析項(xiàng)目特點(diǎn)、搭建融資平臺和選擇融資方案三大部分。通過對這三部分的梳理可以達(dá)到對融資過程中包括投資決策、融資決策、融資結(jié)構(gòu)分析、融資談判和執(zhí)行在內(nèi)的五個階段的全面掌控。

（一）分析項(xiàng)目的特點(diǎn)

不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有著不同的特點(diǎn)，通過對不同城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)的分析，是明確PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目適用的融資方式是進(jìn)行融資方案設(shè)計(jì)的第一步。

城市基礎(chǔ)設(shè)施以政府為建設(shè)主體，具有生產(chǎn)性和公共性。從對其生產(chǎn)性和公共性的分析出發(fā)，可以對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行細(xì)分，具體可以分為：第一，非營利性基礎(chǔ)設(shè)施。例如，福利院、福利住房、救助站、養(yǎng)老院等。第二，非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。例如城市開放型道路建設(shè)、城市綠化、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等。第三，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。例如，自來水廠建設(shè)、電廠建設(shè)、電信等。第四，準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。例如，公交、污水處理設(shè)施建設(shè)、垃圾處理設(shè)施建設(shè)等。

（二）搭建融資平臺

融資平臺的搭建是PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵一步。高效、兼容的融資平臺的搭建有利于拓寬融資渠道，吸引更多的投資者，籌措到更多的項(xiàng)目資金。

在融資過程中常見的融資平臺有：第一，地方融資平臺。地方融資平臺是以政府出資為主體的融資平臺，政府可以通過劃撥土地、股權(quán)、國債、劃撥財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行出資，組建成一個項(xiàng)目公司進(jìn)行具有非經(jīng)營性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)。第二，地方政府融資平臺。該融資平臺以政府發(fā)起為主體，具體運(yùn)作方式是由政府成立項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)作，以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)、財(cái)政資金等為來源進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第三，第三方融資平臺。這種融資平臺主要以吸收中小企業(yè)及民間資本為主體來籌措資金。

結(jié)合PPP模式和城市基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，在搭建的融資平臺時，應(yīng)綜合以上三種融資平臺的代價方式的長處。以政府為主體進(jìn)行項(xiàng)目選取，成立項(xiàng)目公司，然后采取公開招標(biāo)的方式在大范圍的吸引外資的基礎(chǔ)上注入政府資本，并以這兩種資本融合而成的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

（三）選擇融資方案

融資方案的選取關(guān)系到了資金的籌集和資金的供應(yīng)。在對融資方案進(jìn)行選取時，應(yīng)該關(guān)注政府相關(guān)法規(guī)的變動、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的走向以及相關(guān)優(yōu)惠政策的出臺。同時，要著重把握影響融資方案選取的關(guān)鍵因素，包括內(nèi)部因素和外部因素。按照現(xiàn)代資本結(jié)構(gòu)理論中的“優(yōu)序理論”，在內(nèi)部融資不足時，再進(jìn)行外部融資，在外部融資時優(yōu)先選擇低風(fēng)險類型的債務(wù)融資，后選擇發(fā)行的新股票。

三、PPP項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)的具體方法

作為公共物品的城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品所具有的非競爭性與非排他性。根據(jù)以上的特性，可以將為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的PPP項(xiàng)目的融資方案的設(shè)計(jì)按照非營利性基礎(chǔ)設(shè)施、非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施、準(zhǔn)經(jīng)營性性基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類研究。

（一）非營利性基礎(chǔ)設(shè)施

所謂非營利性并不是指不盈利，而是指不以盈利為目的，而是致力于為公共事業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。非營利性基礎(chǔ)設(shè)施主要包括福利院、福利性住宅、非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。下面以“非營利性醫(yī)院”項(xiàng)目的融資方案設(shè)計(jì)進(jìn)行具體分析。

非營利性醫(yī)院是一個建設(shè)期較長、涉及的機(jī)構(gòu)較多、使用時期較長的基礎(chǔ)設(shè)施，通常情況下該項(xiàng)目的融資方案會涉及多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括承建項(xiàng)目的建筑領(lǐng)域，承擔(dān)藥品供應(yīng)的醫(yī)藥領(lǐng)域等。項(xiàng)目投入運(yùn)營后旨在服務(wù)于社會公益事業(yè)的同時兼顧獲得商業(yè)利率，比起營業(yè)獲利更多的關(guān)注于如何承擔(dān)社會責(zé)任。非營利性醫(yī)院PPP項(xiàng)目的融資平臺的搭建步驟為：首先，由政府尋找合適的項(xiàng)目，組建目標(biāo)項(xiàng)目公司;其次，針對涉及該項(xiàng)目的承包商、醫(yī)療用品供應(yīng)商等進(jìn)行公開招標(biāo);最后，由中標(biāo)各方按照建成后經(jīng)營權(quán)的占有比例選舉出董事會成員進(jìn)行融資方案的設(shè)計(jì)。針對非營利性醫(yī)院的上述特點(diǎn)，PPP模式下的非營利性醫(yī)院應(yīng)該采取財(cái)政性融資方式。目資金的注入形式可以為貨幣形式，也可以為土地、生產(chǎn)設(shè)備、專利技術(shù)等非貨幣形式。出資方可以是項(xiàng)目的承包商、醫(yī)療器械的供應(yīng)廠商、藥品的供應(yīng)商等，出資的形式可以是有這些私人資本以擔(dān)保或抵押的方式向銀行貸款，也可以是用企業(yè)自身的留存資本。

（二）非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施

非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施是指不以盈利為目的的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目。該類基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)是無固定的收費(fèi)機(jī)制和資金流入，投資的主體為政府部門。非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具體可以應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城市開放型道路建設(shè)、城市綠化等。下面以PPP模式下“城市綠化”項(xiàng)目的融資方案設(shè)計(jì)為例進(jìn)行具體分析。

城市綠化項(xiàng)目是一種為服務(wù)于廣大市民的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，該項(xiàng)目具有很強(qiáng)的服務(wù)性。建設(shè)該項(xiàng)目的目的不在于依靠項(xiàng)目建成后的持續(xù)經(jīng)營來獲利，而是在建設(shè)過程中來獲得利潤。根據(jù)該項(xiàng)目的獲利方式，非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的融資平臺的搭建大體可以分為一下幾個步驟：首先，政府發(fā)起非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目。其次，公開招標(biāo)， 合適的城建公司。最后，擬定融資的具體方式。諸如城市綠化之類的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目的建設(shè)，政府不參與企業(yè)的利潤分配，而是在建成后享受項(xiàng)目建成后的成果的服務(wù)。承建企業(yè)，不享受項(xiàng)目建成后的運(yùn)營的利潤，還是在獲取項(xiàng)目建設(shè)過程中的利潤后，撤出資金。PPP模式下的城市綠化項(xiàng)目適合采用債務(wù)性融資方式。債務(wù)性的融資方式可以在減少融資成本，簡化融資來源的同時獲得長期穩(wěn)定且充足的資金來源，以確保工程建設(shè)的順利開展和按期投入使用。

（三）準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施

準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)是具有一定的經(jīng)營性質(zhì)，該類型的項(xiàng)目一般具有潛在的利潤。準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期相對較長、經(jīng)營風(fēng)險較大、投資較多、資本回收期較長，所以是從長期經(jīng)營中獲得利潤的一類項(xiàng)目。此類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要包括公交、污水處理、垃圾處理等。下面以PPP模式下的張家界市楊家溪污水處理廠項(xiàng)目為例對該類基礎(chǔ)設(shè)施融資方案的設(shè)計(jì)進(jìn)行詳細(xì)闡述。

像該類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)前期資金投入較多，運(yùn)行成本較高，同時利潤的獲得是一個十分緩慢的過程。根據(jù)該項(xiàng)目的特點(diǎn)，必須有政府對該項(xiàng)目進(jìn)行扶持和引導(dǎo)，同時政府采取購入股權(quán)的的方式對項(xiàng)目注入資金，同時采取適當(dāng)?shù)亩愂?、資金借貸等方面的優(yōu)惠政策對項(xiàng)目公司加以扶持。該項(xiàng)目適合資本證券化的融資方式，該融資方式在投資期限較長，投資規(guī)模較大的領(lǐng)域有些突出的優(yōu)勢。

（四）經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施是基于應(yīng)收應(yīng)付的經(jīng)營活動的，有著固定的收費(fèi)模式和盈利模式的，有著自身營運(yùn)特點(diǎn)和獲利模式的基礎(chǔ)設(shè)施。該類型的基礎(chǔ)設(shè)施有著更為穩(wěn)定的獲利模式，不需要政府的大力干預(yù)，政府的作用一般只在于發(fā)起項(xiàng)目并為項(xiàng)目提供一定的優(yōu)惠條件即可。投資的主體為民營企業(yè)和外資企業(yè)等。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施主要包括電力、自來水、通信等。下面以PPP模式下酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目的融資方案設(shè)計(jì)為例對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的融資方案的設(shè)計(jì)進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模較大，資金投入較多多，經(jīng)營性特點(diǎn)更加明確。需要更為專業(yè)化的資金來源的架構(gòu)，和包括償債能力分析、資金來源風(fēng)險、企業(yè)運(yùn)營成本以及獲利期等更方面的資金控制。同時因?yàn)樵擁?xiàng)目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基調(diào)，所以收益的穩(wěn)定性在一定程度上可以得到保證。由此，由政府與私有資本共同出資的融資平臺搭建完成。政府主要采取的是政策性的出資，即以相應(yīng)的優(yōu)惠政策進(jìn)行投資。企業(yè)主要以貨幣資金等形式進(jìn)行出資?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)采取的融資方式為權(quán)益性融資方式。該類融資方式可以保證項(xiàng)目公司擁有合理的營運(yùn)結(jié)構(gòu)，從而保證參與融資的各方在較長時期內(nèi)都有較為穩(wěn)定的收益和較高的資金回報(bào)率。

四、PPP項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)實(shí)施中的注意事項(xiàng)

PPP模式下項(xiàng)目的融資方案的成功實(shí)施受到很多因素的影響，把握好影響融資方案的關(guān)鍵因素有利于使得融資方案發(fā)揮出更大的效用。

（一）優(yōu)化融資實(shí)施體系

要想使PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資方案最大限度的發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，高效的實(shí)施過程是不可缺少的。優(yōu)化融資實(shí)施體系的關(guān)鍵在于針對融資方案的實(shí)施建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)管、審核體系。建立內(nèi)部審核機(jī)制的目的在于監(jiān)管融資的實(shí)施過程，從而起到優(yōu)化融資實(shí)施體系的作用。內(nèi)部審核機(jī)制的職能首先是要嚴(yán)格審查融資方案的可行性，確保融資方案可以為企業(yè)帶來未來現(xiàn)金流量的增加。其次是要嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)融資方案所制定的融資計(jì)劃，確保企業(yè)融資來源和資金流向是嚴(yán)格依照融資計(jì)劃進(jìn)行的。最后是要做到對參與融資計(jì)劃的制定與實(shí)施的人員的監(jiān)管，確保參與人員的職能分離。

（二）簡化融資操作流程

繁冗的PPP項(xiàng)目融資方案的操作流程不僅會拖慢融資方案所擬定的融資計(jì)劃的進(jìn)度，而且還會使企業(yè)錯失很多的機(jī)會，給企業(yè)帶來難以彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)損失。隨著PPP概念的大范圍的推廣，PPP模式已涉及到包括城市綠化、道路建設(shè)、居民福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)及公共生活設(shè)施建設(shè)等在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個方面。所以企業(yè)應(yīng)該最大限度地簡化融資的操作流程，刪減掉不必要的流程和手續(xù)，使得參與融資計(jì)劃實(shí)施的工作人員的工作效率取得極大的提高。

（三）建立多元化融資渠道

拓寬融資渠道有利于企業(yè)更快更多的籌集到建設(shè)PPP項(xiàng)目所需要的資金。同時建立多元化的融資渠道也是為企業(yè)的資金籌集上了一份“保險”。如果采取了單一的融資渠道，那么一旦該融資渠道出現(xiàn)問題，必然會使企業(yè)的資金鏈出現(xiàn)斷裂，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的開展，政府和參與融資的私人資本都會因此蒙受巨大的損失。

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