城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護的現(xiàn)狀研究及反思

劉欣

【摘 要】 我國作為一個多民族國家，形成的是一個以漢族人口占多數(shù)，55個少數(shù)民族共同組成的格局。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和國家扶貧政策的逐步實施，少數(shù)民族人口呈現(xiàn)出從鄉(xiāng)村到城市、從群居到散居的新特點。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前城市散居少數(shù)民族人口數(shù)量達到2000多萬，約占全國少數(shù)民族總數(shù)的11.7%，在城鎮(zhèn)中的少數(shù)民族權(quán)利保護已經(jīng)無法再被忽視了。本文通過對城市散居少數(shù)民族權(quán)利的現(xiàn)狀研究，梳理現(xiàn)實的狀況，并進行反思，提出一些對策和解決思路。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族 權(quán)利 反思

不同地區(qū)的少數(shù)民族涌入城市后，由于特有的民族特色、民族信仰及民族文化，使得這些少數(shù)民族在城市中主要面臨以下幾個問題：一是少數(shù)民族對城市中的各項規(guī)章制度不適應(yīng)，不知道如何去遵守城市的規(guī)章秩序;二是城市原有的管理體制在面對數(shù)量越來越多的少數(shù)民族時，其在管理、消化、認同少數(shù)民族方面存在不適應(yīng)，不知道如何接納如此多的少數(shù)民族，保護他們的合法權(quán)利;三是城市中的原有居民在面對外來少數(shù)民族時，由于缺乏民族知識和常識，在與少數(shù)民族交流溝通時存在困難，有些城市居民對少數(shù)民族風俗習(xí)慣知之甚少，在宗教信仰方面也存在較大不適應(yīng)。特別是涉及到少數(shù)民族風俗習(xí)慣和宗教信仰等特別敏感的問題時蝴蝶效應(yīng)的危害對于社會安定來說面臨著更大的風險。

一、基礎(chǔ)概念

城市散居少數(shù)民族是指在城市中生活的少數(shù)民族。由于我國有的城市屬于民族自治地方的城市，其中的主體少數(shù)民族已經(jīng)成為實施區(qū)域自治的少數(shù)民族，因此他們就不屬于城市散居少數(shù)民族的行列了。所以本文所稱城市散居少數(shù)民族，具體是指生活在城市中，但卻不實行民族自治的少數(shù)民族。

按照來源，可分為以下三種類型：

第一，城市世居少數(shù)民族。指世代生活在城市中，具有一定人口規(guī)模的少數(shù)民族。例如：北京城著名的回民聚居街區(qū)——牛街等。城市世居少數(shù)民族在城市中生活的時間長，參政意識和維權(quán)意識較強。

第二，城市新進少數(shù)民族。具體指新中國成立后，因為受教育、商業(yè)、工作調(diào)動等原因進入城市，在城市中生活并獲得城市戶口的少數(shù)民族。這類城市散居少數(shù)民族具體又分為三種：一是原本就生活在民族地方的城市中，但是由于諸多因素的影響進入非民族地方的城市生活，成為后者的新進少數(shù)民族;二是原本生活在民族地方的農(nóng)村，由于工作、經(jīng)商、求學(xué)等原因進入非民族地方的城市生活，成為新進少數(shù)民族;

第三，城市少數(shù)民族流動人口。指在城市居住并從事各種社會活動的沒有城市戶籍的少數(shù)民族。一般來說，城市少數(shù)民族流動人口活動單元小而分散，一方面保留了本民族的傳統(tǒng)風俗習(xí)慣，另一方面又缺乏城市歸屬感。

二、城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護中的現(xiàn)狀及突出問題

（一）城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護中的現(xiàn)狀

過去民族法律法規(guī)研究大多集中于民族聚居地區(qū)，對散居地區(qū)特別是對城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護的研究較少。新中國成立后，黨和國家也逐漸意識到了散居少數(shù)民族在城市中的重要地位，制定了一系列的方針政策和法律法規(guī)來切實保護城市散居少數(shù)民族的合法權(quán)利。我國憲法、刑法、民法、三大訴訟法等主要的部口法律，還有一些行政管理文件中都有關(guān)于保護城市散居少數(shù)民族合法權(quán)利的規(guī)定。例如，我國憲法在《序言》、第一章第四條;《刑法》分則在第二百四十九條、第二百五十條;《城市民族工作條例》在第十一條都明確規(guī)定了要尊重城市散居少數(shù)民族的風俗習(xí)慣和宗教信仰自由的權(quán)利。

（二）城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護中的突出問題

1、歧視問題

漢族群眾與少數(shù)民族群眾之間由于文化差異以及習(xí)俗不同的原因，加之“大漢族主義”的影響，使得城市中仍有部分群眾對于少數(shù)民族帶有偏見，甚至是刻意回避與少數(shù)民族的交流和正常交往。這種歧視，在就業(yè)方面尤其明顯。有些招工單位明確提出，不招收四大民族。[1]這種就業(yè)歧視在應(yīng)屆大學(xué)生的求職經(jīng)歷中也是不少的。

2、不尊重風俗習(xí)慣和宗教信仰的問題

我國很多少數(shù)民族都有自己獨特的風俗習(xí)慣，尤其是具有特殊的飲食習(xí)慣和宗教信仰。例如我國有10個[2]信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族，他們堅持清真食品和死后土葬的習(xí)俗，那么在城市中出現(xiàn)的不尊重少數(shù)民族風俗和宗教信仰的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：

一是媒體在新聞報道或出版發(fā)行時由于缺乏對少數(shù)民族必要知識的了解，在報道時偶爾會出現(xiàn)不尊重少數(shù)民族習(xí)俗的內(nèi)容。例如1993年1月，四川美術(shù)出版社發(fā)行了一套名為《腦筋急轉(zhuǎn)彎》的書，在書中有關(guān)伊斯蘭教和穆斯林的圖片、文字有侮辱的言辭，這本書引起了全國眾多信仰伊斯蘭教群眾的不滿，最終造成罷課、罷工的惡劣后果。二是清真食品存在"清真不真"的現(xiàn)象，許多掛著清真食品標識的企業(yè)、廠家、飯店生產(chǎn)的不是清真食品的食物，在販賣時卻說是清真食品。三是城市中一些執(zhí)法部門和城市居民民族知識匿乏，不了解少數(shù)民族的傳統(tǒng)風俗，出現(xiàn)了不尊重少數(shù)民族飲食忌諱和喪葬習(xí)俗行為，例如回族群眾有土葬的習(xí)俗，在一些城市中回民公墓缺乏，或者干脆沒有，這就導(dǎo)致了回族群眾的不滿。

3、城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護的制度體系存有較大缺失

我國法律體系中，除了《憲法》未有由全國人大頒布的較有針對性的單行法律用以規(guī)范少數(shù)民族權(quán)利保護，目前適用的法律規(guī)范中效力最高是在1993年頒行的《城市民族工作條例》，這部條例由于是在較為緊急情況下制定的用于填補散居少數(shù)民族權(quán)益保障缺位的，因此在其條文中存在大量的“適當”“鼓勵”“支持”等字眼，并缺乏具體的法律執(zhí)行機關(guān)以及違法的懲罰性規(guī)定，給實際的法律實務(wù)帶來了較大的不便。此外，由于該條例制定時間較為久遠，與目前的現(xiàn)實脫離較多，亟待修改。另外，城市散居少數(shù)民族在社會發(fā)展中處于相對弱勢，有其獨特的情況和特點，政府應(yīng)當在經(jīng)濟、政治、文化、教育、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域提供特殊的條件和必要的幫助，不應(yīng)該論為一般的決定、工作條例、辦法等。城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護的反思

就目前城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護中出現(xiàn)的問題，筆者有如下幾個對策思路：

（一）營造多元文化主義氛圍

城市作為一個開放的地方，要接納各種不同的文化，包容并蓄。文化多元不僅可以為城市的發(fā)展提供源源不斷的動為，而且促進了民族交流，有利于國家的繁榮發(fā)展。同樣的，文化多元在不同文化交流融合中也會產(chǎn)生碰撞和摩擦，容易引發(fā)其他方面的紛爭，這時就要采取正確的引導(dǎo)，使不同文化之間相互吸收借鑒，互取所長，互相壯大。實行多元文化主義政策一方面要承認城市散居少數(shù)民族與漢族享有的平等的法律地位和權(quán)利文務(wù)。另一方面也要承認城市散居少數(shù)民族所特有的民族個性。實行多元文化政策可在不同民族文化的共存中孕育出城市散居少數(shù)民族的國家認同感。對城市散居少數(shù)民族不能簡單的命令和強制，要與他們保持密切地協(xié)商與溝通，尊重他們的意愿。當城市散居少數(shù)民族成員看到自身文化在所處的城市社會中被獲得公開承認和肯定時，他們對國家更容易產(chǎn)生舊屬感和認同感。

（二）重視城市民族工作隊伍建設(shè)

重視民族工作隊伍建設(shè)對于保護城市散居少數(shù)民族權(quán)利具有非常重要的意義。要努力培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)能力過硬，廉潔勤政，時時刻刻為群眾著想的少數(shù)民族干部隊伍。城市民族工作部口作為管理城市少數(shù)民族的主要行政機關(guān)，應(yīng)該配備與本城市少數(shù)民族數(shù)量相應(yīng)比例的少數(shù)民族干部，專職管理民族事務(wù)。要定期對管理城市民族工作的干部進行培訓(xùn)，宣傳民族政策，講解民族法律法規(guī)，完善民族知識儲備，提高工作業(yè)務(wù)能力。當前在我國的行政編制中，負責城市民族工作的主要機關(guān)是民族事務(wù)委員會，但是他們的工作不可能照顧民族群眾生活的各個方面，這就涉及到工商、行政、環(huán)保等許多行政管理部門，所以城市民族工作不能認為只是城市民族事務(wù)委員會的事情，而是城市行政管理機關(guān)共同的事情。因此，要重視城市行政管理機關(guān)民族工作的培訓(xùn)，提高各個行政執(zhí)法部門工作人員的素養(yǎng)和處理緊急情況的能力?？梢哉f，城市行政部口干部隊伍民族工作素質(zhì)的高低，直接影響城市散居少數(shù)民族權(quán)利的保護程度。另外，根據(jù)新時期城市民族工作任務(wù)的要求，建議撥出?？钤O(shè)立城市民族工作專項經(jīng)費。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式

目前，城市行政管理部門對城市散居少數(shù)民族還是采用的是管理重于服務(wù)的理念，這樣不利于城市散居少數(shù)民族的合法權(quán)益保障，而且容易對城市管理產(chǎn)生敵對情緒。所以，我們要轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，樹立全心全意為人民服務(wù)的理念，從重權(quán)力轉(zhuǎn)移到重服務(wù)上來。在日常執(zhí)法過程中，堅持以人為本，處理問題要有耐心，在執(zhí)法過程中，要堅持各民族一律平等的原則，堅持從群眾中來到群眾中去，傾聽城市散居少數(shù)民族的心聲，了解他們的真實想法。在少數(shù)民族群眾遇到困難時，利用管理部口的優(yōu)勢對少數(shù)民族群眾予以扶持和幫助，寓管理于服務(wù)中。城市民族工作部門要經(jīng)常進行實地調(diào)研，深入基層，了解城市散居少數(shù)民族的基本訴求和真實的生活情況，對于城市散居少數(shù)民族在日常生活中遇到的困難，管理部門要在力所能及的范圍內(nèi)幫助他們解決，在少數(shù)民族在家鄉(xiāng)以外的地方也能感受到國家對他們的關(guān)懷和照顧。另外，要在各個單位內(nèi)部開展民族團結(jié)教育實踐活動，對本單位職工進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。維護民族團結(jié)不僅僅是一個部門的事情，而是所有城市行政管理機關(guān)的共同職責。對各個職能部門具體負責民族工作方面的人員要進行專口培訓(xùn)，提高他們處理民族工作問題的能力，可以邀請民族政策和民族理論領(lǐng)域的專家學(xué)者開辦講座或者培訓(xùn)，組織本部口人員進行民族法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

（四）制定《散居少數(shù)民族權(quán)利保護法》

目前我國還沒有一部統(tǒng)一的《散居少數(shù)民族權(quán)利保護法》，但是有些省市已經(jīng)出臺了適應(yīng)本轄區(qū)的《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》。全國人大可可通過調(diào)研等方式，充分吸收地方的經(jīng)驗總結(jié)，出臺一部適用于全國層面的《散居少數(shù)民族權(quán)利保護法》。該法要與上位法相適應(yīng)，同時在該法中要對散居少數(shù)民族的風俗習(xí)慣以及宗教信仰等權(quán)利進行詳細的規(guī)定，設(shè)立監(jiān)督制度和制裁措施。還要設(shè)立專門的章節(jié)規(guī)定城市散居少數(shù)民族享有的權(quán)利和義務(wù)。

【注 釋】

[1] http：//tieba.baidu.com/p/6094519762？traceid=

[2] 回族、維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族、撒拉族、東鄉(xiāng)族、保安族、塔吉克族、塔塔爾族、烏茲別克族。

【參考文獻】

[1] 我國城市散居少數(shù)民族立法實證研究[J]. 李揚.中共天津市委黨校學(xué)報.2014（06）

[2] 少數(shù)民族權(quán)利保護的理論基礎(chǔ)探析——基于實質(zhì)平等視角的分析[J]. 潘紅祥.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2013（01）

[3] 多元文化主義視閾下的少數(shù)民族權(quán)利問題[J]. 周少青.民族研究2012（01）

[4] 散居少數(shù)民族權(quán)利研究述評[J]. 陸平輝，李莉.云南大學(xué)學(xué)報.2011（03）

[5] 試論少數(shù)民族教育的分類[J]. 曲木鐵西，黃秀華.民族教育研究.2009（04）

[6] 西方多元文化教育與我國少數(shù)民族教育之比較[J]. 萬明鋼，白亮.民族研究.2008（06）