南非學(xué)校與我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)對(duì)比研究

余珍 張汶軍

摘? ?要：教育經(jīng)費(fèi)是學(xué)校組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的重要保障，充足的教育經(jīng)費(fèi)可以大大促進(jìn)國家教育的發(fā)展。文章分析了南非學(xué)校與我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)的演變過程及現(xiàn)狀，并從資助內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、國家財(cái)政支持、教育公平四個(gè)方面進(jìn)行了對(duì)比分析，提出我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)從管理協(xié)調(diào)、財(cái)政法規(guī)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)三個(gè)方面完善教育經(jīng)費(fèi)的使用。

關(guān)鍵詞：教育經(jīng)費(fèi)? ?南非? ?農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校

一、南非學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)分析

在種族隔離時(shí)代末期，南非政府為了維護(hù)白人在教育方面的權(quán)利，將學(xué)校分為私立學(xué)校、公立學(xué)校、國家援助學(xué)校。三類學(xué)校所獲教育補(bǔ)助金占學(xué)?？偸杖氲谋嚷史謩e是45%、50%、70%[1]，其余的學(xué)校資金來自學(xué)費(fèi)和捐助。這一政策使得一些黑人貧困家庭學(xué)生因無法交付學(xué)費(fèi)而失學(xué)。在廢除種族隔離制度之后，為促進(jìn)教育公平，南非政府采用“均衡分配制”對(duì)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，通過全國各省收入及教育投入分配，促進(jìn)各省教育經(jīng)費(fèi)的均衡。[2]

為了解決南非公立學(xué)校持續(xù)存在的入學(xué)困難及教育資源不均問題，1999年，南非政府通過了《國家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)這一法規(guī)，南非教育部將各省的學(xué)校從最貧困到最不貧困劃分為五個(gè)等級(jí)，并以此決定對(duì)學(xué)校人均經(jīng)費(fèi)的分配比例。一級(jí)學(xué)校和二級(jí)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施差、資源少，人均經(jīng)費(fèi)分配比率分別為35%和25%;三級(jí)學(xué)校人均經(jīng)費(fèi)分配比率水平居中，為20%;四級(jí)學(xué)校和五級(jí)學(xué)校物資充足，受國家資助相對(duì)較少，人均經(jīng)費(fèi)分配比率分別為15%和5%。南非教育部規(guī)定一級(jí)學(xué)校、二級(jí)學(xué)校及部分三級(jí)學(xué)校為免費(fèi)學(xué)校，不允許其向?qū)W生收取費(fèi)用，這使得國家資助能夠照顧到貧困家庭。但是，免費(fèi)學(xué)校學(xué)生享受的補(bǔ)貼不包括校服費(fèi)、交通費(fèi)和生活費(fèi)，有些貧困家庭依然無力負(fù)擔(dān)這部分支出。[3]

為了進(jìn)一步防止貧困家庭學(xué)生因?qū)W費(fèi)負(fù)擔(dān)而無法接受學(xué)校教育，2003年1月，南非教育部出臺(tái)《教育成本評(píng)審報(bào)告》，制定全國統(tǒng)一的生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，以減輕貧困家庭學(xué)生的學(xué)費(fèi)壓力。2003年6月，南非政府展開相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，從2003年起針對(duì)20%的貧困生和3000所學(xué)校進(jìn)行了經(jīng)費(fèi)投入。[4]

二、我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)分析

從國家教育政策的角度分析，我國于1986年頒布《中國人民共和國義務(wù)教育法》，實(shí)施義務(wù)教育，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。該法律第四十四條規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。2001年6月，中央政府決定將政府投資的統(tǒng)籌主體從原來的鄉(xiāng)提升到縣，同時(shí)中央和省級(jí)財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)扶持力度[5]。2006年，國務(wù)院召開會(huì)議規(guī)定中央和地方分擔(dān)項(xiàng)目，按照比例加大農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入，有步驟、有側(cè)重的保障農(nóng)村義務(wù)教育投入。為了保障義務(wù)教育的實(shí)施，減輕農(nóng)民家庭的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，真正體現(xiàn)義務(wù)教育的公共性，國家先后出臺(tái)一系列政策：“兩免一補(bǔ)”“一費(fèi)制”和“義務(wù)教育全免費(fèi)”。2001年，國家實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策，規(guī)定中央財(cái)政負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)教科書資金，省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)安排減免學(xué)雜費(fèi)資金，縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)安排補(bǔ)助生活費(fèi)資金。2004年秋季新學(xué)年開學(xué)，“一費(fèi)制”得以實(shí)施，雜費(fèi)、課本費(fèi)和作業(yè)本費(fèi)合并成“一費(fèi)”，一次性向?qū)W生收取，除此之外不允許收取其他費(fèi)用。2006年，“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”被寫入《中華人民共和國義務(wù)教育法》。2015年，為了解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有關(guān)政策不統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)可攜帶性不強(qiáng)、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化等問題，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，該通知要求在整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎(jiǎng)補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。[6]

從教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任主體角度分析，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是1980-2000年，我國推行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，責(zé)任主體是鄉(xiāng)級(jí)政府;第二階段是2001-2005年，我國實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，責(zé)任主體上升到縣級(jí)政府;第三階段是2006年至今，我國實(shí)行“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，責(zé)任主體拓展到了中央和省級(jí)政府。教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任主體上移表明了通過加強(qiáng)中央集權(quán)對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障的趨勢(shì)。

從國家財(cái)政撥款的角度分析，如圖1所示，1996-2017年，我國農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長。2006年，我國農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出占國家財(cái)政預(yù)算的比例下降，之后有小幅上升?？傮w上看，2006年后的農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出占比小于1997-2005年農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出占比。

三、對(duì)比分析

經(jīng)費(fèi)制度是體現(xiàn)學(xué)校管理水平的重要因素，并且影響著學(xué)校各項(xiàng)教育工作的開展和國家的教育發(fā)展方向。1994年以來，南非政府把提高全民教育水平納入基本政策，促進(jìn)建立統(tǒng)一、公平、高質(zhì)量的國家教育體制，使所有公民能夠公平地接受教育，改善不公平的教育條件，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力[7]。南非政府2015年頒布的《2019年行動(dòng)計(jì)劃：面向2030年學(xué)校教育》提出教育愿景及改革措施[8]。十九大報(bào)告提出，努力辦好人民滿意的教育，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，努力讓每個(gè)孩子都能享受到公平有質(zhì)量的教育。這體現(xiàn)了我國政府對(duì)農(nóng)村教育的重視和支持。南非學(xué)校和中國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)制度都是根據(jù)國情制定的，兩國重視教育公平和教育質(zhì)量，并在經(jīng)費(fèi)制度的實(shí)施中落實(shí)教育公平。下面主要從四個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比分析。

（一）資助內(nèi)容

我國和南非都將一部分教育經(jīng)費(fèi)用于資助貧困家庭學(xué)生。對(duì)于農(nóng)村貧困家庭學(xué)生，我國各個(gè)省的資助標(biāo)準(zhǔn)有細(xì)微差別，根據(jù)《湖北省農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生“兩免一補(bǔ)”工作管理暫行辦法》及《南非學(xué)校條例》，本文進(jìn)行了如下對(duì)比（見表1）。

從資助對(duì)象方面進(jìn)行對(duì)比分析。中國在資助對(duì)象界定方面，不完全以收入水平作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮學(xué)生家庭的實(shí)際情況，重大疾病、父母離異、突發(fā)事件、特殊學(xué)生等因素也作為考察因素。南非則是依據(jù)家庭收入水平界定資助對(duì)象。由此可見，中國政府對(duì)資助對(duì)象的界定更為細(xì)致。

從申請(qǐng)流程方面進(jìn)行對(duì)比分析。兩國都有嚴(yán)格的流程和較長的周期，包括向?qū)W校提出申請(qǐng)、提交證明材料、審核、確定人選等。南非學(xué)校的申請(qǐng)流程是先由家長提出書面申請(qǐng)，學(xué)校收到申請(qǐng)后在21天內(nèi)確定資助對(duì)象，我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校根據(jù)資助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)證明，公示資助學(xué)生名單不少于7天，享受“兩免一補(bǔ)”資助的學(xué)生每學(xué)年評(píng)定一次。

從資助標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行對(duì)比分析。南非實(shí)行不同程度的資助，分為全免費(fèi)和部分免費(fèi)，最貧困的家庭能得到政府更多的資助，體現(xiàn)了最大程度資助最貧困學(xué)生的理念。中國的資助標(biāo)準(zhǔn)則是由政府統(tǒng)一規(guī)定，符合資助標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生都能得到相同的資助補(bǔ)貼。

從資助權(quán)限方面進(jìn)行對(duì)比分析。南非學(xué)校享有充分的裁決權(quán)，決定學(xué)生是免除還是減免學(xué)費(fèi)。我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校則依據(jù)規(guī)章管理要求確定資助人員，學(xué)校沒有權(quán)力決定資助人選。因此，南非學(xué)校在資助權(quán)限上擁有更大的自主權(quán)。

（二）經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

2001年之前，我國農(nóng)村義務(wù)教育資金投入主要由鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，收入來源少，容易出現(xiàn)教育支持困難。2001年，農(nóng)村義務(wù)教育資金投入主體由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)向縣，國家專門針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入問題提出“兩免一補(bǔ)”政策。2005年12月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制[9]。南非政府于1996年頒布《南非學(xué)校條例》，1998年頒布《公立學(xué)校資金籌措準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)這兩部法律，南非政府在分配一部分教育資金的基礎(chǔ)上，再由其他來源的資金進(jìn)行補(bǔ)充。學(xué)費(fèi)收取金額由家長、教師、社區(qū)成員、學(xué)生組成的教育管理機(jī)構(gòu)決定。

從較長一段時(shí)間來看，中國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)縣政府撥款，而有限的財(cái)力致使補(bǔ)助資金有時(shí)無法及時(shí)撥付到學(xué)校，同時(shí)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)管理體制不合理，存在事權(quán)和物權(quán)分離，缺乏相關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督機(jī)制[10]。南非學(xué)校讓家長、學(xué)生、教師等參與學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入管理，有利于監(jiān)督管理經(jīng)費(fèi)的使用，促進(jìn)學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入管理民主化。南非政府認(rèn)為學(xué)校應(yīng)該為學(xué)校管理者提供有效的財(cái)務(wù)管理培訓(xùn)，滿足學(xué)校需求，獲得資源。[11]

（三）國家財(cái)政支持

從兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力來看，中國是發(fā)展中國家，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，引領(lǐng)社會(huì)主義新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)更加穩(wěn)健，國家更加富足;南非作為金磚國家，也具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。自2006年以后，中國有步驟地實(shí)施了“中央和地方分項(xiàng)目、按照比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題在許多地區(qū)得到了較大程度的緩解，教育資金投入總量也得以增加。但是在貧困縣區(qū)尚未建立農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)和危房改造資金的正常投入保障機(jī)制。南非在經(jīng)費(fèi)下達(dá)方面也存在一些問題。例如，資金延后問題，政府無法在學(xué)年開始時(shí)就劃撥資金[12];教育經(jīng)費(fèi)不包括隱形教育成本和一些必要費(fèi)用，貧困家庭難以負(fù)擔(dān)[13]。綜上，在義務(wù)教育階段，中國和南非教育經(jīng)費(fèi)都由政府承擔(dān)，我國在教育資金投入上還無法做到精準(zhǔn)扶貧，南非教育資金投入量并不充足，影響到學(xué)校建設(shè)和發(fā)展。

（四）教育公平

中國和南非在教育經(jīng)費(fèi)投入上都存在不公平的問題。中國城鄉(xiāng)間教育水平和質(zhì)量差異顯著，南非則存在種族間教育不公平。

我國農(nóng)村學(xué)校教育資源欠缺，硬件設(shè)施不足。教育部前部長袁貴仁在中國特色社會(huì)主義和中國夢(mèng)宣傳教育系列報(bào)告會(huì)中指出了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，2011年，就生均公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)支出而言，普通小學(xué)農(nóng)村與城市相差近700元，普通初中農(nóng)村與城市相差近900元。[14]

根據(jù)南非教育部提交的報(bào)告，因不能及時(shí)繳納學(xué)費(fèi)，在申請(qǐng)入學(xué)的學(xué)生中有超過一半的學(xué)生未被學(xué)校錄取[15]。2002年，南非教育權(quán)規(guī)劃委員會(huì)指出，南非針對(duì)白人學(xué)校學(xué)生的支出比對(duì)黑人學(xué)校學(xué)生的支出高，針對(duì)白人學(xué)校和印第安人學(xué)校的生均公共資金投入分別高出黑人學(xué)校28%和38%。學(xué)費(fèi)制度造成了學(xué)校資金的巨大差異，貧困學(xué)校的生均支出不到1023蘭特，富裕學(xué)校的生均支出則達(dá)4178蘭特。

（五）資助成效

從資助成效方面進(jìn)行對(duì)比分析。在南非，學(xué)校除了收取學(xué)費(fèi)以外，還有大量的教育附加費(fèi)，包括教材費(fèi)、考試費(fèi)、特殊設(shè)備維修費(fèi)等。《南非學(xué)校條例》規(guī)定，教育附加費(fèi)不被列入申請(qǐng)減免范圍，這在一定程度上加重了貧困學(xué)生的入學(xué)負(fù)擔(dān)。國際調(diào)查也顯示，南非政府的學(xué)費(fèi)減免制度作用甚微。而我國的“兩免一補(bǔ)”政策主要針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生，免除其雜費(fèi)和書本費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，這可以在很大程度上減輕學(xué)生的負(fù)擔(dān)，資助成效也更為顯著。

四、對(duì)我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的啟示

（一）協(xié)調(diào)分配管理權(quán)力，多主體參與管理

目前，我國在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在堅(jiān)持這一體制的前提下，可以讓教師、家長和社區(qū)代表參與學(xué)校的民主決策，讓有學(xué)校管理專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人發(fā)揮作用，管理指導(dǎo)，組織設(shè)計(jì)。校長在學(xué)校管理中起著引領(lǐng)性作用，可著重發(fā)揮其作用，使教育經(jīng)費(fèi)公平合理使用。多主體協(xié)商確定資助對(duì)象，各個(gè)年級(jí)學(xué)生減免數(shù)量的比例，以及學(xué)校是否對(duì)特困生提供額外資助保障其完成學(xué)業(yè)等。

（二）加強(qiáng)政府財(cái)政支持，完善教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)法律

鑒于我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校資金緊缺問題，要推動(dòng)國家教育整體發(fā)展，政府就要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度，提高教育經(jīng)費(fèi)投入占比，使我國教育資金投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長。完善與教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)的法律法規(guī)，使學(xué)校有法可依。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主要是由縣政府負(fù)責(zé)，中央和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，加大對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的扶持。2018年，我國實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，表明了中央和地方共同推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)改革走向民主化、法制化，有利于教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)使用。

（三）重視財(cái)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，合理開支學(xué)校經(jīng)費(fèi)

財(cái)務(wù)培訓(xùn)有助于學(xué)校管理者更加深入了解學(xué)費(fèi)制度及其實(shí)施規(guī)則，從而根據(jù)學(xué)校的具體情況進(jìn)行完善。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校管理人員需學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)管理知識(shí)，提高專業(yè)技能。學(xué)校需根據(jù)具體情況安排經(jīng)費(fèi)支出，促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)支出合理化、合法化和靈活化。

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編輯 朱婷婷