“小切口體檢”規(guī)范性文件保障全過(guò)程人民民主落到實(shí)處

宋婷婷

《重慶市獻(xiàn)血條例》第八條、第十五條、第二十三條中關(guān)于獻(xiàn)血特別獎(jiǎng)勵(lì)、臨床用血應(yīng)急預(yù)案、獻(xiàn)血感染人員的關(guān)愛(ài)和救助辦法等配套規(guī)定未按照法規(guī)要求制定，導(dǎo)致相關(guān)工作無(wú)法推進(jìn)落實(shí)。2020年以來(lái)，受新冠肺炎疫情影響，臨時(shí)用血保障面臨前所未有的挑戰(zhàn)，為保證人民生命安全，亟需建立健全獻(xiàn)血、采血、用血相關(guān)工作保障機(jī)制。市人大相關(guān)專工委緊盯影響我市獻(xiàn)血工作的突出問(wèn)題，持續(xù)督促推進(jìn)，以上配套規(guī)定于2021年7月全部制定完成并開(kāi)始發(fā)揮積極作用。

這是2021年市人大常委會(huì)在對(duì)衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)定開(kāi)展專項(xiàng)審查后，及時(shí)開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，推動(dòng)了矛盾和突出問(wèn)題切實(shí)得到解決。

人民民主是一種全過(guò)程的民主，是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主，它來(lái)源于人民、根植于人民，并致力于維護(hù)人民利益。兩年來(lái)，市人大常委會(huì)緊緊圍繞中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼，緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域，從專項(xiàng)審查地方性法規(guī)配套規(guī)定的“小切口”入手，在備案審查中堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主。

由點(diǎn)及面

開(kāi)展全面清理

著眼中央要求、改革需要、人民關(guān)切三個(gè)維度，2021年3月至10月，市人大常委會(huì)對(duì)我市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)配套規(guī)定開(kāi)展了專項(xiàng)審查。

這并非市人大常委會(huì)首次開(kāi)展專項(xiàng)審查。2020年，市人大常委會(huì)已探索對(duì)交通和衛(wèi)生健康兩個(gè)領(lǐng)域的地方性法規(guī)配套規(guī)定開(kāi)展專項(xiàng)審查，并按照全國(guó)人大統(tǒng)一部署，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域規(guī)范性文件開(kāi)展專項(xiàng)清理。

“市人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問(wèn)等現(xiàn)有監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，探索運(yùn)用備案審查監(jiān)督方式檢視地方性法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題，從專項(xiàng)審查三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的法規(guī)配套規(guī)定切入，以‘小切口體檢’推動(dòng)法規(guī)實(shí)施。”市人大常委會(huì)備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“在審查中，我們重點(diǎn)關(guān)注了配套規(guī)定是否制定、已經(jīng)出臺(tái)的配套規(guī)定是否存在合法性、適當(dāng)性問(wèn)題。”

由于法規(guī)配套規(guī)定涉及多個(gè)制定主體，市人大常委會(huì)特別注重加強(qiáng)各方聯(lián)動(dòng)協(xié)同，積極構(gòu)建高效運(yùn)轉(zhuǎn)的專項(xiàng)審查機(jī)制。

市人大常委會(huì)成立了由常委會(huì)副主任、副秘書長(zhǎng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確市人大相關(guān)專工委依據(jù)職責(zé)對(duì)市政府及辦公廳制定的規(guī)范性文件開(kāi)展審查，市司法局、區(qū)縣人大常委會(huì)分別對(duì)市政府部門、區(qū)縣政府制定的配套規(guī)定進(jìn)行審查的多方協(xié)同工作機(jī)制。據(jù)了解，各文件制定主體共清理出涉及交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域的28件地方性法規(guī)的配套規(guī)定584件，涉及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的40件地方性法規(guī)的配套規(guī)定381件。

同時(shí)，市人大常委會(huì)采取市、區(qū)縣人大上下聯(lián)動(dòng)的方式，開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)配套規(guī)定專項(xiàng)審查，進(jìn)一步拓寬審查渠道，增強(qiáng)了區(qū)縣備案審查工作的主動(dòng)性，提升了備案審查制度功效。

在對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展專項(xiàng)審查基礎(chǔ)上，2021年市人大常委會(huì)還由點(diǎn)及面，進(jìn)一步深化專項(xiàng)審查工作，對(duì)我市現(xiàn)行有效的201件地方性法規(guī)（數(shù)據(jù)截至2020年12月底）配套規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行了全面清理。

“經(jīng)清理，現(xiàn)行有效的201件地方性法規(guī)中，共有156件地方性法規(guī)的463個(gè)條文需要制定配套規(guī)定，目前尚有88個(gè)條文未制定配套規(guī)定，占總數(shù)的19%?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

雙向發(fā)力

助推高質(zhì)量立法

在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)配套規(guī)定專項(xiàng)審查工作中，市人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)，市政府2016年下發(fā)的一項(xiàng)通知規(guī)定，重點(diǎn)支持發(fā)明專利、集成電路布圖設(shè)計(jì)、馳名（著名）商標(biāo)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造和運(yùn)用。國(guó)家于2019年取消了著名商標(biāo)制度，但通知中的相關(guān)表述沒(méi)有修改。經(jīng)過(guò)溝通，因階段性工作已經(jīng)完成，文件的制定單位擬廢止該文件。

據(jù)了解，專項(xiàng)審查配套的規(guī)范性文件，整理出了三類問(wèn)題：有的配套規(guī)定遲遲不出臺(tái)有的配套規(guī)定存在合法性問(wèn)題、有的配套規(guī)定沒(méi)有根據(jù)國(guó)家改革政策及時(shí)調(diào)整。

“針對(duì)問(wèn)題，市人大常委會(huì)督促‘當(dāng)下改’，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。”市人大常委會(huì)備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“我們根據(jù)市人大常委會(huì)主任會(huì)議審議意見(jiàn)，以常委會(huì)辦公廳名義致函文件制定機(jī)關(guān)，分類處理相關(guān)問(wèn)題。未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定的盡早出臺(tái)，存在問(wèn)題的及時(shí)糾正?！?/p>

通過(guò)問(wèn)題梳理和清單化整改，確保了法規(guī)有效實(shí)施。比如在2021年的專項(xiàng)審查工作中，市人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》第七十五條關(guān)于住宅小區(qū)內(nèi)開(kāi)展民宿等住宿服務(wù)活動(dòng)管理辦法和第七十六條關(guān)于裝飾裝修保證金管理辦法的配套規(guī)定尚未落實(shí)。

為此，市人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)及時(shí)將審查情況向市人大相關(guān)專門委員會(huì)通報(bào)，市人大城環(huán)委在開(kāi)展《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施情況調(diào)研時(shí)專門就此問(wèn)題與相關(guān)部門進(jìn)行深入溝通，并將有關(guān)情況向市人大常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

市人大常委會(huì)在審查配套規(guī)定的同時(shí)，也十分關(guān)注法規(guī)本身存在的問(wèn)題，并通過(guò)雙向發(fā)力，助推高質(zhì)量立法。

“審查發(fā)現(xiàn)，有的法規(guī)要求制定的配套規(guī)定條款數(shù)量過(guò)多，缺乏充分論證，甚至采取技術(shù)處理回避立法矛盾。有的法規(guī)規(guī)定滯后于改革形勢(shì)，隨著國(guó)家持續(xù)深化‘放管服’改革，國(guó)家層面陸續(xù)取消了部分行政許可和行政收費(fèi)項(xiàng)目，法規(guī)要求就相關(guān)行政許可和行政收費(fèi)制定的配套規(guī)定已經(jīng)沒(méi)有制定的必要，法規(guī)實(shí)施部門據(jù)此提出修改或者廢止部分法規(guī)的建議?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

市人大常委會(huì)要求將專項(xiàng)審查提出的法規(guī)修改或者廢止建議作為編制立法計(jì)劃的參考，更好發(fā)揮人大常委會(huì)對(duì)地方立法的主導(dǎo)作用。根據(jù)專項(xiàng)審查提出的建議，2021年12月30日，市五屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議廢止了《重慶市重大建設(shè)項(xiàng)目稽察條例》《重慶市國(guó)有企業(yè)法定代表人離任審計(jì)條例》。

建章立制

強(qiáng)化常態(tài)化管理

《重慶市地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件制定工作監(jiān)督辦法（試行）》于2022年1月1日起施行，鼓勵(lì)地方性法規(guī)明確規(guī)定，需要制定的配套規(guī)范性文件與法規(guī)同步實(shí)施，這意味著“配套不及時(shí)”等問(wèn)題將從制度層面得到規(guī)范。

“配套不及時(shí)”是市人大常委會(huì)對(duì)我市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)配套規(guī)定開(kāi)展專項(xiàng)審查時(shí)發(fā)現(xiàn)的三類問(wèn)題之一。出臺(tái)試行辦法，正是開(kāi)展此次專項(xiàng)審查的成果。

市人大法制委主任委員鄒鋼介紹，該試行辦法共15條，主要對(duì)法規(guī)明確規(guī)定需要制定的配套規(guī)范性文件的范圍以及對(duì)法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議等各階段涉及的工作作出了規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)法規(guī)通過(guò)后的督促措施、動(dòng)態(tài)清理、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督等提出了具體要求。這些制度設(shè)計(jì)，旨在從立法前、中、后各階段推動(dòng)法規(guī)配套規(guī)范性文件制定工作的落實(shí)。

除“配套不及時(shí)”外，專項(xiàng)審查和全面清理還發(fā)現(xiàn)“督辦不到位”“監(jiān)督不整合”等問(wèn)題影響配套規(guī)定落實(shí)。市人大常委會(huì)著眼“長(zhǎng)久立”、強(qiáng)化“常態(tài)管”，據(jù)此建立起一系列長(zhǎng)效工作機(jī)制。

建立立項(xiàng)論證機(jī)制。有關(guān)方面提出立法項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)就該項(xiàng)目是否需要制定法規(guī)配套規(guī)定進(jìn)行研究并提出初步意見(jiàn)，同步開(kāi)展有關(guān)法規(guī)配套規(guī)定的起草工作。

落實(shí)報(bào)告機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)《重慶市地方立法條例》和《重慶市人大常委會(huì)主任會(huì)議聽(tīng)取地方性法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告的規(guī)定》，未在法規(guī)實(shí)施后一年內(nèi)制定配套規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)告，同時(shí)通過(guò)定期聽(tīng)取法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告，全面掌握與法規(guī)實(shí)施相配套的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他制度措施的制定和執(zhí)行情況。

建立跟蹤督辦機(jī)制。法規(guī)出臺(tái)后，市人大常委會(huì)法制工委、備案審查工委建立“雙臺(tái)賬”進(jìn)行督辦，同時(shí)綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，常委會(huì)在聽(tīng)取法治政府建設(shè)情況報(bào)告、開(kāi)展執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作中，可以涵蓋相關(guān)法規(guī)配套規(guī)定的制定和執(zhí)行情況。

立足源頭治理構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，提升備案審查整體效能，增強(qiáng)備案審查監(jiān)督剛性，必將使備案審查維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、保障人民合法權(quán)益的制度效能越發(fā)彰顯。