關(guān)于上?！拔暹`四必”拆違整治的公共政策分析

朱赟

摘要：上海隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，違法建筑日益增多，大量違法建筑的存在對城市發(fā)展勢必產(chǎn)生不良影響?！拔暹`四必”拆違整治中的公共政策制定是否合理、實(shí)施是否有效成為關(guān)注重點(diǎn)。本文運(yùn)用公共政策學(xué)的理論，對“五違四必”拆違整治中的政策制定、實(shí)施和阻滯進(jìn)行了深入剖析，并提出了一系列切實(shí)可行的建議，為今后處理類似問題提供了理論參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：五違四必，違法建筑，公共政策

一、研究背景與意義

（一）背景

改革開放以來，中國的城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)，城市用地面積和城市人口規(guī)模迅速增長，而與之相對應(yīng)的城市規(guī)劃建設(shè)和管理水平則相對滯后，這種一定時(shí)期內(nèi)的不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，導(dǎo)致了違法建設(shè)“有空可鉆”。于是在局部利益、眼前利益的驅(qū)使下，違法建設(shè)如同一個(gè)個(gè)毒瘤，貪婪地侵蝕著健康的城市軀體。

上海早在1993年即出臺了《上海市整治違章搭建和違章建筑的若干規(guī)定》，又在2016年響應(yīng)中央號召，提出了要做好“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治的新要求。2016年3月，習(xí)近平總書記在參加全國人大上海代表團(tuán)審議時(shí)，曾特別提到上海的“五違四必”綜合整治，稱這是“敢擔(dān)當(dāng)、敢負(fù)責(zé)、敢啃硬骨頭的體現(xiàn)”。2016年下半年，上海向“五違四必”大刀闊斧舉起“手術(shù)刀”。2017 年伊始，“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治成為全市補(bǔ)短板的重點(diǎn)工作，攻堅(jiān)戰(zhàn)正式打響。

（二）意義

整治“五違”行為必須以相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，加大對違法行為的處置，同時(shí)要充分發(fā)揮社會基層治理、網(wǎng)格化管理等體制機(jī)制的作用，發(fā)揮社會力量對違法行為的抑制作用，形成長效的社會治理機(jī)制。

目前我國已進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段。這一時(shí)期城市建設(shè)的特點(diǎn)體現(xiàn)在城市擴(kuò)張迅速、建設(shè)規(guī)模不斷增大、建設(shè)主體構(gòu)成日益復(fù)雜等方面。這些變化使得城市中違法建設(shè)問題大量存在，而規(guī)劃管理體制和管理手段的相對滯后，使得這類問題得不到迅速有效地解決。違法建設(shè)往往成為城市建設(shè)中各類矛盾的焦點(diǎn)。解決城市違法建設(shè)問題己經(jīng)成為城市規(guī)劃建設(shè)管理者新時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、違法建筑現(xiàn)狀分析

從世界城市發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，違法建設(shè)往往隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張而產(chǎn)生。從我國城市化進(jìn)程的實(shí)踐看，幾乎所有的城市都程度不同地面臨著違法建設(shè)的困擾問題。在一些城市，違法建設(shè)已經(jīng)成為城市發(fā)展的制約和障礙，素有“城市建設(shè)一號難題”之稱。

近年來，違法建設(shè)成為公眾訴求的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，2017年2月，市委市政府召開“補(bǔ)短板”綜合治理現(xiàn)場會作動員部署，提出：“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治作為全市補(bǔ)短板的重點(diǎn)工作，抓住了群眾最關(guān)心、最希望黨和政府解決的迫切的問題，使群眾有很強(qiáng)的滿足感。

“五違四必”的違法建設(shè)問題已經(jīng)成為政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要障礙，不僅侵害了社會公共利益，破壞了社會的公平和秩序，也遭到了社會各方面的普遍反對。拆違政策在此情況下提出，符合公共政策問題確立的要求。

拆違政策的制定源于他的問題導(dǎo)向，違法建筑從何而來？違法建筑產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，既有社會原因，即城市間各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源分配和人口密度等方面的不均衡;也有經(jīng)濟(jì)原因，即高房價(jià)、高消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)壓力導(dǎo)致;更有甚者是源于我國針對違章建筑的法律政策并不完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃政策缺乏宣傳，加之相當(dāng)一部分居民對建筑相關(guān)法規(guī)政策認(rèn)識不足，往往對自身何時(shí)違法為何違法違反何法等情況毫不知情。

面對上訴嚴(yán)峻形勢，政府內(nèi)部上下聯(lián)動，成立“五違四必”拆違整治領(lǐng)導(dǎo)工作小組，根據(jù)全市查處違法建設(shè)的宏觀背景，通過總結(jié)本市歷年來拆違工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合外省市拆除違法建筑經(jīng)驗(yàn)借鑒;以召開座談會的形式，征求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及專家意見，制定“五違四必”拆違整治工作專項(xiàng)方案并予以實(shí)施。

三、拆違整治中的公共政策實(shí)施——以上海市某社區(qū)為例

如何有效拆除違法建筑，探索和預(yù)防違法建筑再生的方法和措施已成為當(dāng)前擺在相關(guān)職能部門面前的一項(xiàng)嚴(yán)峻而緊迫的事務(wù)。以上海市某社區(qū)為例，闡述數(shù)年間該轄區(qū)內(nèi)拆除違法建筑情況，研究“五違四必”整治工作開展成效，并通過運(yùn)用公共政策的理論模型對其進(jìn)行論證分析，從而提出可行性對策建議。

本文研究對象的社區(qū)為老式居民聚居區(qū)，該社區(qū)基本呈現(xiàn)“三多”情況：外來人口多、違建現(xiàn)象多、安全隱患點(diǎn)位多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底全社區(qū)共有 645個(gè)違建點(diǎn)，涉及面積 11.09萬平方米涉及面積 1.7萬平方米;文明小區(qū)違建點(diǎn)556 處，涉及面積 2.78萬平方米;生態(tài)環(huán)境違建點(diǎn) 33 處，涉及面積 3.7萬平方米;其他存量違建點(diǎn) 4 處，涉及面積2.86萬平方米。

自2017年年初，上海市政府制定并實(shí)施“五違四必”拆除違法建筑專項(xiàng)整治工作方案以來，該社區(qū)結(jié)合自身特色，不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過開展專題培訓(xùn)、搭建溝通平臺、跟蹤督促落實(shí)等方法，著力解決“老大難”的拆違問題。一年多，街道“五違四必”整治工作共完成 6.7萬平方米，占違建總量的 60.4%;生態(tài)環(huán)境違建拆除 2.4 萬平方米，完成進(jìn)度達(dá) 64.8%;其他存量違建拆除2.46 萬平方米，完成進(jìn)度達(dá) 86%。

雖然效果顯著，但實(shí)際上在公共政策實(shí)施過程中也遇到不少阻礙，接下來就拆違工作開展遇到的難點(diǎn)問題談以下幾個(gè)方面：

1.“公字違建”執(zhí)法困難：在綜合治理整治違建的過程中，遇到不少“公字違建”，涉及國有企業(yè)、機(jī)關(guān)單位等相關(guān)部門，有的甚至是社區(qū)活動室、為老服務(wù)站等一些便民服務(wù)場所。在拆違整治過程中，對這些違建留有情面，視情況保留。但倘若不先行執(zhí)法拆除“公字違建”，對后續(xù)工作開展存在一定隱患，更有違市委強(qiáng)調(diào)的“沒有例外、一視同仁，沒有死角、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的十六字拆違工作方針。

2.拆違工作不能“一刀切”：拆違工作進(jìn)行到一半時(shí)，負(fù)責(zé)先行聯(lián)系的城管職工小張發(fā)現(xiàn)：一百處違建，一百個(gè)故事，可謂是家家有本難念的經(jīng)。在拆違整治實(shí)施過程中既要做好先行宣傳告知，又要做好后續(xù)安撫，光憑“一刀切”的處理態(tài)度絕對行不通，很多人家在破墻封門后，又重新破墻開門，這既違背了政策執(zhí)行的本意，又浪費(fèi)了人力財(cái)力，影響工作開展進(jìn)度。

3.條塊分割，信息不暢：“條塊分割”曾是過去城市治理的頑疾，“條”習(xí)慣于對“塊”發(fā)令，卻缺乏必要的協(xié)同與支撐。拆違工作中往往執(zhí)法的一個(gè)部門，負(fù)責(zé)修復(fù)的又是另一個(gè)部門，在工作進(jìn)程當(dāng)中，如若沒有做好有效溝通，往往在工作銜接上會出現(xiàn)小紕漏。信息不暢是導(dǎo)致政策難以實(shí)施的主要問題之一，上情不能下達(dá)，下情無法上傳，往往導(dǎo)致消息滯后，民眾產(chǎn)生不滿。

另外，在拆違工作中，制度是否管用、基層運(yùn)轉(zhuǎn)是否奏效、干部作風(fēng)是否務(wù)實(shí)都成為公共政策執(zhí)行的影響因素。

四、結(jié)論

結(jié)合本文研究，在上海市“五違四必”拆違整治工作中，對于公共政策的執(zhí)行提出以下幾點(diǎn)建議：

1.制定拆除違法建筑統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)：要堅(jiān)持統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一步調(diào)，對于每一處違法建筑拆除工作要制定明確的處置標(biāo)準(zhǔn)和意見，確保整治工作做到客觀、公平、公正。對群眾新舉報(bào)的違法建筑，要一視同仁，及時(shí)受理，依法核查，盡快處置。要積極回應(yīng)群眾問題，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，維護(hù)社會穩(wěn)定。

2.完善城管拆除違建執(zhí)法機(jī)制：制定執(zhí)法輔助人員管理規(guī)范，試行開展城管執(zhí)法全過程記錄，調(diào)整優(yōu)化城管執(zhí)法力量配備，加快提高執(zhí)法信息化水平。城管要嚴(yán)格執(zhí)行法律程序，堅(jiān)持依法行政，對違法建筑逐宗建立檔案，進(jìn)一步嚴(yán)格處置程序，詳細(xì)記錄和留存相關(guān)資料，確保把每一處違建處置辦成無可非議的鐵案。

3.采用智慧監(jiān)控掌握違建信息：充分發(fā)揮遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、全球定位系統(tǒng)（GPS）、無人機(jī)拍攝等多種高新技術(shù)手段，對該地區(qū)中違章建筑施行監(jiān)控，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)違章建筑信息，做到早察覺、早行動、早制止;將違法建設(shè)消滅在萌芽狀態(tài)，提高拆除違法建筑的效率。

4.保障拆違工作信息暢通無阻：在政策執(zhí)行過程中，讓公眾全面、系統(tǒng)地了解政策信息是一項(xiàng)非常重要的執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此拆違工作要做好全面宣傳，保證正確信息量，創(chuàng)造真實(shí)信息傳播的良好環(huán)境。同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注各種非真實(shí)信息的傳播，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)響應(yīng)，進(jìn)行辟謠，以防止其影響范圍的擴(kuò)大。

5. 監(jiān)督拆違工作實(shí)時(shí)政策評估：加以監(jiān)督檢查和適時(shí)進(jìn)行評估反饋，是“五違四必”拆違政策有效執(zhí)行的重要保障。建立了市直機(jī)關(guān)對口督促聯(lián)系社區(qū)機(jī)制，及時(shí)化解矛盾，動員并督促街道社居委完成查違目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，市查違不定期到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)明查暗訪，后期還建立市領(lǐng)導(dǎo)對口聯(lián)系區(qū)，幫助查違制度。

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