近代以來我國公文文種流變考述

楊霞

[摘要]近年來，古代公文文種流變受到了眾多學(xué)者的關(guān)注，但圍繞近代以來的公文文種流變展開的研究則相對較少。從晚清時(shí)期、太平天國時(shí)期、北洋軍閥時(shí)期、中華民國時(shí)期到新中國成立以來，公文文種既有直接或間接繼承前代者，又有為適應(yīng)社會(huì)需要而新增者。全面、系統(tǒng)地考察近代以來公文文種的流變過程及其規(guī)律，可以維護(hù)公文文種的合法性和權(quán)威性，促進(jìn)公文學(xué)科的發(fā)展，從而提升黨政機(jī)關(guān)公文處理工作水平和行政效能。

[關(guān)鍵詞]公文文種流變考述

[分類號]G277

A Research on the Evolution of Chinese Official Documentary Types since Modern Times

Yang Xia

（College of Chinese Language and Literature of Wuhan University， Wuhan， Hubei， 430072）

Abstract： In recent years， great achievements have been made in the research on the evolution of ancient official documentary types， but the research about the evolution of official documentary types of modern times is relatively weak. From Late Qing Dynasty， Taiping Heavenly Kingdom， Beiyang Warlords and the founding of the People’s Republic of China， official documentary types not only directly or indirectly inherited the previous types， but also added new types to meet the social needs. A comprehensive and systematic research of the evolution process and laws of official documentary types since modern times can safeguard the legitimacy and authority of official documentary types， promote the development of the discipline of official documents， so as to promote the level of official document processing and administrative efficiency of Party and government organs.

Keywords： Official Document； Official Documentary Types； Evolution； Review

我國公文的發(fā)展經(jīng)歷了古代的由盛至衰和近代的多次調(diào)整，直到新中國成立后才逐步走上現(xiàn)代化之路。公文文種流變研究是公文學(xué)研究的重中之重，不僅對當(dāng)下公文實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義，而且對公文學(xué)科的發(fā)展具有一定的參考價(jià)值。

1公文文種流變研究的現(xiàn)狀

公文是國家施政的工具，文種即公文的種類。文種建設(shè)是公文建設(shè)的重點(diǎn)，流變研究則是文種研究的重中之重。

關(guān)于古代公文文種流變研究，近年來學(xué)界取得了豐碩的成果，較有代表性的是：丁曉昌在《古代公文研究》[1]中，以朝代發(fā)展的先后順序，縱向梳理了各類古代公文文種，重點(diǎn)闡述了創(chuàng)新性公文文種的來源及流變；胡元德的《古代公文文體流變》中[2]首次提出了文體族群理論，總結(jié)了古代公文文種的流變規(guī)律。相比之下，近代以來的公文文種流變研究成果較為薄弱，較有代表性的是：沈蕾的《民國時(shí)期公文程式研究》[3]著重考察了民國公文文種的流變過程，但未充分結(jié)合時(shí)代背景做深入透徹的理論分析；岳海翔在《新中國成立以來我國公文文種和公文體式的發(fā)展演變》[4]一文中簡單梳理了1949年以來的公文文種流變過程，但未結(jié)合政治歷史背景對文種的每一次演變做深入的剖析；王錦森在《建國六十年行政公文種類變革研究》[5]一文中，把研究對象限于行政類公文，未包括黨務(wù)類公文，雖也梳理了文種流變的過程，但內(nèi)容較為籠統(tǒng)，尚缺乏深入透徹的理論闡釋?？梢?，關(guān)于近代以來的公文文種流變研究，目前公文學(xué)界尚缺乏整體性、系統(tǒng)性的研究成果。

2近代以來公文文種的流變過程

2.1晚清時(shí)期

“鴉片戰(zhàn)爭之后，隨著社會(huì)性質(zhì)的改變、外事活動(dòng)的增加以及西方先進(jìn)技術(shù)的傳入，清代公文也發(fā)生了重大變化，主要表現(xiàn)為新增了不少外交文種。如，條約、協(xié)定、章程、照會(huì)、國書、全權(quán)證書、談話紀(jì)略、出使報(bào)告、護(hù)照、信函、電報(bào)等。同時(shí)，還出現(xiàn)了大量專用公文文種。如，青冊、大金榜、小金榜、察狀、結(jié)狀、保狀、領(lǐng)狀、金票、膳牌、牙貼、勘合、黃紅冊、易知由單、保甲冊等”[6]。而其他公文文種除了使用功能與適用范圍略有調(diào)整外，基本是直接沿襲明代的公文文種。

2.2太平天國時(shí)期

太平天國時(shí)期是我國歷史上的一個(gè)特殊階段，特殊的政治制度以及“拜上帝教”思想武器的運(yùn)用，再加上廣西特殊的地理區(qū)域因素，使其公文文種既不同于前代，也不同于后代。這一時(shí)期，除了誨諭、稟申、御批、鈞醒、本章等52個(gè)常用公文文種外，還根據(jù)實(shí)踐需要?jiǎng)?chuàng)新增設(shè)了田憑、蕩憑、照憑、云馬、圓馬、飛文、揮子等帶有農(nóng)民革命特色和宗教特色的文種[7]。

2.3北洋軍閥時(shí)期

北洋政府時(shí)期，公文程式多次調(diào)整，文種變化最為頻繁。1912年11月，袁世凱頒布《臨時(shí)大總統(tǒng)公布公文程式令》，將文種規(guī)定為“大總統(tǒng)令、院令、部令、任命狀、委任令、訓(xùn)令、指令、咨、公函、呈、批答等”[8]。1914年5月，中央政府頒布《大總統(tǒng)公文程式令》及《大總統(tǒng)公布官署公文程式令》，將文種規(guī)定為“策令、申令、告令、批令、呈、詳、飭、咨、咨陳、示、批、稟等”[9]。1916年5月，袁世凱連續(xù)頒布《修正大總統(tǒng)公文程式令》《大總統(tǒng)公布政府公文程式令》，將文種規(guī)定為“院令、部令、咨和咨陳等”[10]。1916年7月，北洋政府頒布《公文程式》，將文種規(guī)定為“大總統(tǒng)令、國務(wù)院令、各部院令、任命狀、委任令、訓(xùn)令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函和批等”[11]。1917年11月，新的《大總統(tǒng)公布公文程式令》，將文種規(guī)定為“大總統(tǒng)令、院令、部令、布告、任命狀、委任令、訓(xùn)令、指令、處分令、咨、公函、呈和批”[12]。

2.4中華民國時(shí)期

1912年1月，南京臨時(shí)政府頒布《公文程式條例》，將文種規(guī)定為7個(gè)，即“公布、令、狀、示、諭、咨、呈”。南京國民政府成立后，于1927年8月頒布《公文程式條例》，將文種規(guī)定為10個(gè)，即“令、通告、訓(xùn)令、指令、任命狀、呈、咨、咨呈、公函、批答”。1928年6月，南京國民政府再次頒布《公文程式條例》，將文種規(guī)定為9個(gè)，即“令、訓(xùn)令、指令、布告、任命狀、呈、狀、公函、批”。1928年11月，南京國民政府頒布《公文程式條例》，將文種規(guī)定為9個(gè)，即“令、訓(xùn)令、指令、布告、任命狀、呈、咨、公函、批”[13]。1938年9月，偽“中華民國臨時(shí)政府”頒布《公文程式規(guī)則》，將文種規(guī)定為13個(gè)，即“臨時(shí)政府令、議政行政司法委員會(huì)令、各部署令、任命狀、任命令、訓(xùn)令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函、批”。1940年7月，汪偽政府頒布《修正公文程式條例》，將文種規(guī)定為11個(gè)，即“令、訓(xùn)令、指令、布告、任命狀、呈、咨呈、咨、公函、批、通知”[14]。

2.5新中國成立以來

中國共產(chǎn)黨自成立以來就高度重視文書工作。1931年《文件處置辦法》把中央文件細(xì)分為“最高機(jī)關(guān)決議及指示性材料；中共中央對外宣言、告群眾書等；中央政治局、常委會(huì)記錄；中央通告、宣傳大綱”等四類[15]。1942年《陜甘寧邊區(qū)新公文程式》將文種規(guī)定為5個(gè)，即“命令、布告、批答、公函、呈文”[16]。1948到1949年期間，“東北行政委員會(huì)辦公廳和華北人民政府辦公廳先后3次頒布公文程式，其中一次的《公文處理暫行辦法草案》將文種規(guī)定為12個(gè)，即令、訓(xùn)令、指令、指示、決定、布告、通知、通報(bào)（或通告）、狀、批復(fù)、函、呈”[17]。

1949年新中國成立后，為適應(yīng)新形勢和新情況，黨和政府先后10次制發(fā)公文程式，對公文文種、行文關(guān)系、辦文程序等作了明確的規(guī)定，促使新的文書制度逐步形成，公文之地位與輔政功能日益增強(qiáng)。

1951年9月，中央人民政府政務(wù)院頒布《公文處理暫行辦法》，將文種規(guī)定為7個(gè)，即“報(bào)告、命令、指示、批復(fù)、通報(bào)、布告、公函”[18]。

1957年10月，國務(wù)院秘書廳發(fā)布《關(guān)于對公文名稱和體式問題的幾點(diǎn)意見（稿）》將文種規(guī)定為12個(gè)，即“命令、令、指示、報(bào)告、請示、批復(fù)、批示、通知、通報(bào)、布告、通告、函”[19]。

1964年2月，國務(wù)院辦公廳頒布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理試行辦法》，將文種規(guī)定為13個(gè)，即“命令、令、指示、批轉(zhuǎn)、批復(fù)、答復(fù)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、布告、通告、函”[20]。

上述調(diào)整，取消了簽報(bào)、公告和便函，增加了令、請示、批示和批轉(zhuǎn)，后將批示改為答復(fù)，還將報(bào)告和請示分開行文，這使公文的分類更加清晰，職責(zé)更加明確，溝通也更加通暢。

“文革”時(shí)期，公文發(fā)展過程較為曲折。公文的政治色彩過濃，幾乎沒有頒布相關(guān)的公文制度，文種也很不規(guī)范。直到十一屆三中全會(huì)召開之后，尤其是八十年代以來，各級黨政機(jī)關(guān)的公文工作才邁入了全新的發(fā)展階段。現(xiàn)根據(jù)歷次國標(biāo)，將這一階段的文種流變過程梳理如下：

1981年2月，國務(wù)院辦公廳頒布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》，將文種規(guī)定為15個(gè)，即“命令、令、指令、決定、決議、指示、布告、公告、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)和函”[21]。

1987年2月，國務(wù)院辦公廳頒布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，將文種規(guī)定為15個(gè)，即“命令（令）、指令、決定、決議、指示、布告、公告、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、函和會(huì)議紀(jì)要”[22]。

1989年4月，中共中央辦公廳頒布《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》，將黨的公文文種規(guī)定為13個(gè)，即“公報(bào)、決議、決定、指示、條例、規(guī)定、通知、通報(bào)、請示、報(bào)告、批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要和函”[23]。

1993年11月，國務(wù)院辦公廳頒布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》，將文種規(guī)定為13個(gè)，即“命令（令）、議案、決定、指示、公告、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、函和會(huì)議紀(jì)要”[24]。

1996年5月，中共中央辦公廳頒布《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》，將文種規(guī)定為14個(gè)，即“決議、決定、指示、意見、通知、通報(bào)、公報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、條例、規(guī)定、函和會(huì)議紀(jì)要”[25]。

2000年8月，國務(wù)院頒布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，將文種規(guī)定為13個(gè)，即“命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請示、批復(fù)、意見、函和會(huì)議紀(jì)要”[26]。

2012年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，將文種規(guī)定為15個(gè)，即“決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、議案、函和紀(jì)要”[27]。該《條例》首次實(shí)現(xiàn)了黨政公文一體化，并且與時(shí)俱進(jìn)地增刪或調(diào)整了部分文種的功能。

縱觀以上7次公文文種的調(diào)整與變革，最終取消了批轉(zhuǎn)、答復(fù)、指令、指示、布告，恢復(fù)了公告，增加了請示、意見、議案、紀(jì)要，并將公告與通告分開行文。實(shí)踐證明，公文是國家管理和傳遞政令的工具，政治體制的變化必然導(dǎo)致文種的變化。

3公文文種的流變規(guī)律

晚清時(shí)期，作為最后一個(gè)封建王朝，清代社會(huì)矛盾的復(fù)雜程度、社會(huì)發(fā)展軌跡的曲折多變，前所未有。公文是社會(huì)的晴雨表，文種變化是清政府行文的需要，也是文種自身發(fā)展的需要。作為國家施政的重要載體，講究實(shí)用性和注重實(shí)踐效果是公文行文的主要原則。因此，在公文實(shí)踐中，逐步淘汰掉一些不適合的文種，如，廢題改奏，也是不可避免的。同時(shí)，也根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要新增部分文種。如，大量外交文種和專用文種。

太平天國時(shí)期，為擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)、宣傳革命綱領(lǐng)和提高行政效率，在清王朝的公文文種基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了現(xiàn)行公文文種體系，并根據(jù)實(shí)際情況增加了一些獨(dú)具特色的新文種，為后世公文的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。而且，這一時(shí)期的公文文種劃分非常細(xì)致，總體數(shù)量較多，呈現(xiàn)出“形式多樣、獨(dú)具特色、宗教與法制高度統(tǒng)一、仍保留幾千年封建文化的印記、大部分簡潔明快文風(fēng)樸實(shí)以及詩歌入公文等特點(diǎn)”[28]。但是，由于農(nóng)民革命自身存在的局限性，太平天國公文中的一些先進(jìn)因素沒有能夠得到很好的延續(xù)和發(fā)展。

北洋軍閥時(shí)期，“革命與反革命、復(fù)辟與反復(fù)辟、統(tǒng)一與分裂的斗爭以及各派之間的割據(jù)與混戰(zhàn)”[29]現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這一時(shí)期的公文程式屢經(jīng)變化，文種體系也反復(fù)調(diào)整，除了令被劃分為大總統(tǒng)令、院令、部令是封建殘余思想作祟和歷史的倒退之外，其它的大部分文種卻在此時(shí)已經(jīng)基本定型并被長期使用。如，現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)公文工作中使用得非常頻繁的函即源于這一時(shí)期的公函。

中華民國時(shí)期，社會(huì)動(dòng)蕩和政權(quán)更迭較為頻繁，公文文種系統(tǒng)也相應(yīng)調(diào)整。“一方面，廢除了繁雜的封建文種，制定了簡明的新文種；另一方面，摒除了封建文種的高低貴賤，從文種上表現(xiàn)民主思想”[30]。這些變化具體呈現(xiàn)出如下的規(guī)律：文種數(shù)量由少到多，再由多到少，文種體系構(gòu)建基本合理；文種功能數(shù)量簡化則合并，數(shù)量繁多則細(xì)化，并且朝著功能單一、適用范圍合理的方向發(fā)展；文種的流變具有一定的繼承性和創(chuàng)新性，既遵循了歷史發(fā)展的規(guī)律，又回應(yīng)了社會(huì)政治體制的不斷更迭；文種設(shè)置依據(jù)逐步明晰，多數(shù)是以行文主體、行文方向作為設(shè)置依據(jù)。可見，民國公文已表現(xiàn)出一些寶貴的現(xiàn)代公文理念，現(xiàn)代公文文種的特點(diǎn)也有所體現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨成立以來，“新民主主義革命時(shí)期各主要根據(jù)地政府使用過的文種近30個(gè)，這些文種在少數(shù)繼承國民政府文種基礎(chǔ)上，對封建尊卑等級觀念拋棄得更加徹底，文種設(shè)計(jì)上更具科學(xué)性，為新中國成立后的文種規(guī)范留下了選擇的巨大空間”[31]。新中國成立以來，我國黨政機(jī)關(guān)的公文工作經(jīng)歷了一個(gè)統(tǒng)—分—統(tǒng)的發(fā)展過程，并對文種設(shè)置進(jìn)行了系統(tǒng)改進(jìn)和健全完善。這一時(shí)期，文種調(diào)整之多、頻率之高，前所未有，呈現(xiàn)出法定文種由繁到簡，文種功能越來越精準(zhǔn)化的特點(diǎn)，而且，文種的流變過程順應(yīng)了民主政治和民主管理的需要，使現(xiàn)行的公文更加富有時(shí)代感和權(quán)威性。

從文種繼承的角度來看，近代以來的公文文種流變主要有以下三種情況：

其一，部分文種是對前代文種的直接繼承。如，令在古代雖有文種名稱方面的不同，但其文種功能始終都是帝王對臣下的言辭。近代以來，雖然令的使用主體發(fā)生了根本性的變化，但其適用范圍、文種功能仍然基本沿襲古代，并沒有出現(xiàn)較大的變化。

其二，部分文種是對前代文種的間接繼承。一種情況是名稱相同用法卻不一樣，如，請示、報(bào)告直到1994年公文國標(biāo)明確規(guī)定分開使用之前，一直都是合著使用，與現(xiàn)行國標(biāo)的用法完全不同。另一種情況是名稱不同但用法卻一樣，如，紀(jì)要“由古代載書演變而來，秦漢以后的奏記、起居注、市政記；元代的記過；明清的實(shí)錄，都與紀(jì)要有著歷史淵源”[32]。后來，會(huì)議紀(jì)要在1987年公文國標(biāo)中被確定為法定文種，又在2012年公文國標(biāo)中改稱紀(jì)要。

其三，部分文種是為了適應(yīng)社會(huì)需要而創(chuàng)新出現(xiàn)的。如，晚清時(shí)期大量新增的條約、協(xié)定等外交文種和青冊、大金榜等專用文種；以及太平天國時(shí)期自創(chuàng)的揮子等憑證類文種，田憑、蕩憑等執(zhí)照類文種和云馬、圓馬等緊急類文種。

綜上可見，隨著社會(huì)歷史的向前發(fā)展，近代以來的公文程式在不斷進(jìn)行調(diào)整，文種體系也同步發(fā)生變化，文種之間的功能劃分也日益明晰，繼承性與創(chuàng)新性并存。而且，這一時(shí)期公文文種流變的過程，既受政治體制等外部因素的影響，也是文種本身選優(yōu)淘劣的結(jié)果，總體方向是不斷趨于科學(xué)合理。因此，本文通過考察近代以來我國公文文種的流變過程及流變規(guī)律，旨在強(qiáng)化文種建設(shè)，增強(qiáng)公文表達(dá)的準(zhǔn)確性、鮮明性和生動(dòng)性，促進(jìn)公文學(xué)科的向前發(fā)展，從而提升黨政機(jī)關(guān)公文處理工作水平和行政效能。

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