涉海環(huán)境司法的難題與應(yīng)對(duì)

梅宏 殷悅

摘?要：2017至2018年涉海環(huán)境司法進(jìn)展良好，相關(guān)制度建設(shè)成果顯著，檢察機(jī)關(guān)積極提起涉海環(huán)境公益訴訟，政府機(jī)構(gòu)改革為陸海統(tǒng)一監(jiān)管奠定基礎(chǔ)，多元司法方式的創(chuàng)新讓受損的海洋環(huán)境得到更好的修復(fù)。當(dāng)前，涉海環(huán)境司法面臨兩大困境：一是如何從司法層面實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)一監(jiān)管;二是如何完善海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。此外，環(huán)境法在司法裁判中適用頻率低、涉海環(huán)境民事公益訴訟原告支持率高。應(yīng)對(duì)這些難題，需要修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》，建立分層次的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

關(guān)鍵詞：涉海環(huán)境司法;海洋生態(tài)損害索賠;海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度???中圖分類號(hào)：D912.6??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：1000-5099（2019）03-0079-11

Abstract：The judicial affairs of the sea￣related environment progressed well from 2017 to 2018， and the related system construction achievements were remarkable. The procuratorial organs actively performed their duties in the sea￣related environmental public interest litigation. The reform of government institutions laid the foundation for the unified supervision of the land and sea， and the innovation of multiple judicial methods allowed the damaged marine environment to be better repaired. At the same time， the judicial system of the sea￣related environment faces two major difficulties： first， how to achieve unified supervision of land and sea from the judicial level， and second， how to improve the compensation system for marine natural resources and ecological environment damage. These problems need to be addressed by modifying the Marine Environmental Protection Law and establishing a hierarchical compensation system for marine natural resources and ecological environment damage.

Key words：sea￣related environmental justice， reform of government agency， marine ecological damage claim

隨著海洋環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，海洋生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)案件不斷增加。我們?cè)诔掷m(xù)關(guān)注涉海環(huán)境司法理論與實(shí)務(wù)的基礎(chǔ)上，總覽2017-2018年我國(guó)法院受理的涉海環(huán)境案件（包含已結(jié)和未結(jié)案件），分析涉海環(huán)境司法審判中面臨的難題，有針對(duì)性地提出對(duì)策。

一、2017年至2018年涉海環(huán)境司法概況??2017年至2018年涉海環(huán)境司法的相關(guān)制度建設(shè)成果顯著，政府機(jī)構(gòu)改革為統(tǒng)一陸海監(jiān)管奠定基礎(chǔ)，涉海環(huán)境公益訴訟進(jìn)展良好，檢察機(jī)關(guān)積極履職，多起涉海環(huán)境案件在社會(huì)上產(chǎn)生重大影響。

（一）法律新規(guī)定與新的司法解釋為涉海環(huán)境司法提出新問(wèn)題

2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟明確寫(xiě)入這兩部法律。這標(biāo)志著我國(guó)以立法形式正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

2017年12月29日，最高人民法院公布《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，這一司法解釋圍繞《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定了十三條司法規(guī)則，對(duì)審理海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件的范圍、管轄、公告與通知、訴訟形式、責(zé)任方式、損害賠償范圍、訴訟調(diào)解等做出具體規(guī)定，自2018年1月15日起施行。

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份從“原告”變成“公益訴訟起訴人”，為特定主體提起公益訴訟確立了司法規(guī)則，自2018年3月2日起施行。

海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件是否屬于公益訴訟案件？檢察機(jī)關(guān)是否可以作為原告提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件？對(duì)此，上述兩部司法解釋未提供直接、明確的答案。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)陸海環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管??2018年2月28日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，新一輪部門(mén)改革正式拉開(kāi)帷幕。隨著中央黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，原國(guó)家海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)被整合進(jìn)新成立的生態(tài)環(huán)境部，新設(shè)的“海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)司”負(fù)責(zé)全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，通盤(pán)管理陸海環(huán)境，改變了以往陸源污染入海治理需要跨部門(mén)協(xié)調(diào)的局面。

從已經(jīng)通過(guò)的機(jī)構(gòu)改革方案來(lái)看，各省政府機(jī)構(gòu)改革在中央機(jī)構(gòu)改革的總體架構(gòu)下努力彰顯地方特色，如山東省為加強(qiáng)省委對(duì)海洋工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出“海洋強(qiáng)省”的特色，組建了山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)和省海洋局，二者均隸屬于山東省自然資源廳;江蘇省在省生態(tài)環(huán)境廳下設(shè)置省海洋與漁業(yè)局專司海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé);福建省設(shè)直屬機(jī)構(gòu)海洋與漁業(yè)局，浙江省、廣東省、海南省自然資源廳加掛省海洋局的牌子，而吉林省、陜西省、甘肅省等大部分省份沒(méi)有單列直屬海洋局，只是參照中央分設(shè)了省生態(tài)環(huán)境廳和省自然資源廳。

總體而言，2018 年政府機(jī)構(gòu)改革以自然資源、生態(tài)環(huán)境二分替代之前的“陸海二分”架構(gòu)，為我國(guó)政府部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管陸地、海洋環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

（三）涉海環(huán)境公益訴訟進(jìn)展良好，檢察機(jī)關(guān)積極履職??2017年7月1日到2018年12月31日審結(jié)或提起的8起涉海環(huán)境公益訴訟中，其中有6起由檢察機(jī)關(guān)提起，1起由檢察機(jī)關(guān)支持起訴，1起由社會(huì)組織提起。相較于負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境司法保護(hù)中的表現(xiàn)更加積極。自《民事訴訟法》第五十五條第二款首次從立法層面確立人民檢察院以“公益訴訟起訴人”身份提起民事公益訴訟以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)扛起涉海環(huán)境公益訴訟的大旗。???? 由檢察機(jī)關(guān)提起的涉海環(huán)境民事公益訴訟共3起，分別是：廣東省廣州市人民檢察院先后在兩個(gè)案件中訴被告李偉來(lái)、被告王韋富，針對(duì)其污染海洋環(huán)境責(zé)任糾紛提起民事公益訴訟案，廣東省中山市人民檢察院支持中山市海洋與漁業(yè)局針對(duì)彭偉權(quán)等人破壞海洋生態(tài)環(huán)境提起民事公益訴訟案。

由檢察機(jī)關(guān)提起的涉海環(huán)境行政公益訴訟共2起，分別是：江蘇省蘇州市虎丘區(qū)人民檢察院對(duì)蘇州市地方海事局未依法履行職責(zé)行為提起行政公益訴訟案，山東省招遠(yuǎn)市檢察院訴招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局環(huán)境行政公益訴訟案。

由檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟案件也有2起，分別是徐州鐵路運(yùn)輸檢察院因姚順海、李興勝非法捕撈水產(chǎn)品提起刑事附帶民事公益訴訟，江蘇灌南縣檢察院就山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司非法捕撈水產(chǎn)品一案提起刑事附帶民事公益訴訟。后一案例被媒體稱為“全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境公益維權(quán)的第一案” [1]。

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在不同的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件訴訟中或擔(dān)當(dāng)“支持起訴主體”，或擔(dān)當(dāng)“公益訴訟起訴人”。由于相關(guān)司法解釋中未明確海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)、類型，司法審判界的認(rèn)識(shí)與做法也不盡一致。

（四）陸續(xù)出現(xiàn)社會(huì)影響較大的涉海環(huán)境案件

2018年度，在全社會(huì)產(chǎn)生較大反響的涉海環(huán)境案件主要有：

2018年1月6日，在巴拿馬注冊(cè)的“桑吉”號(hào)（SANCHI）油輪在距上海以東約300公里洋面與香港貨輪“長(zhǎng)峰水晶”號(hào)（M/V CF CRYSTAL）相撞，“桑吉”號(hào)油輪著火后爆炸，其搭載的對(duì)海洋生物具有劇烈毒性的凝析油泄露，由此造成我國(guó)東海海域嚴(yán)重的生態(tài)損害。2018年初的“桑吉”號(hào)溢油事故被認(rèn)為是自2002年“威望”號(hào)油輪案之后最大的油船海上漏油事故。相關(guān)事故調(diào)查報(bào)告于2018年5月17日在交通運(yùn)輸部網(wǎng)站上公布，有關(guān)部門(mén)針對(duì)“桑吉”號(hào)油輪的索賠已經(jīng)提起。

2018年12月底，西班牙最高法院就“威望”號(hào)（PRESTIGE）油輪沉船事件賠償案做出終審裁決，支持了一審判決，“威望”號(hào)油輪船長(zhǎng)和互助保險(xiǎn)公司倫敦保賠分公司將分別向西班牙和法國(guó)支付15.7億歐元和6100萬(wàn)歐元的環(huán)境污染損失賠償金;除了必要的清污費(fèi)用和賠償侵權(quán)損害的費(fèi)用，法院還支持了索賠方提出的純生態(tài)環(huán)境損失賠償?！巴碧?hào)油輪案與“桑吉”號(hào)油輪案有諸多相似之處：皆有涉外因素，且污染事故規(guī)模大、后果嚴(yán)重，船舶在溢油后沉沒(méi)造成更加嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害。因此，“威望”號(hào)油輪案的審判給“桑吉”號(hào)油輪案提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)：政府積極索賠，將生態(tài)環(huán)境損害賠償納入索賠范圍，完善油污損害賠償制度的相關(guān)立法等。

2018年11月4日，福建東港石油化工實(shí)業(yè)有限公司在執(zhí)行碳九裝船時(shí)發(fā)生泄漏，造成泉州市泉港區(qū)海域及附近生活環(huán)境造成嚴(yán)重的污染損害。目前，這起事件正在調(diào)查中。

社會(huì)組織依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定提起的海洋環(huán)境公益訴訟先后被兩審法院駁回，引發(fā)討論山東省高級(jí)人民法院于2018年9月20日對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所上訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司破壞海洋生態(tài)責(zé)任糾紛一案做出的民事裁定書(shū)，駁回上訴人的訴訟主體資格，在業(yè)界引發(fā)議論。。社會(huì)組織認(rèn)為，其針對(duì)海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為代表社會(huì)公眾提起海洋環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒ㄔ菏芾?，故其向最高人民法院申?qǐng)?jiān)賹彙?/p>

?（五）多元司法方式創(chuàng)新明顯

涉海環(huán)境案件通常具有較強(qiáng)的綜合性，案情復(fù)雜，取證困難，給傳統(tǒng)司法帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。以涉海環(huán)境刑事案件為例，對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境損害，刑事處罰難以做到與生態(tài)修復(fù)并舉，往往是犯罪嫌疑人得到了懲罰，海洋生態(tài)卻未得到修復(fù)。立足于現(xiàn)行司法體制之上，環(huán)境刑法的刑罰方式更加多樣化，這在涉海環(huán)境刑事案件中實(shí)現(xiàn)了突破。浙江省瑞安市人民法院為救濟(jì)因非法捕撈而受損的海洋生態(tài)環(huán)境，在向被告人送達(dá)刑事判決書(shū)的同時(shí)，還發(fā)出浙江省首例《海洋生態(tài)修復(fù)令》[2]，要求被告人在指定時(shí)間前投放若干數(shù)量的魚(yú)苗至瑞安市淺海區(qū)域。江蘇省灌南縣人民檢察院在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被告的非法捕撈行為后，決定提起刑事附帶民事公益訴訟，請(qǐng)求判令被告通過(guò)增殖放流、勞役代償、建立海洋牧場(chǎng)等方式，修復(fù)受損害的海洋生態(tài)環(huán)境，或賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及損害調(diào)查、評(píng)估費(fèi)用，在媒體上公開(kāi)賠禮道歉。

轉(zhuǎn)變海洋環(huán)境刑事案件的審理思路，是海洋環(huán)境司法的一次突破，有助于克服傳統(tǒng)刑事司法手段的缺陷，改變“處罰——破壞——再處罰——環(huán)境不斷惡化”的執(zhí)法怪圈，從司法層面多方位救濟(jì)受損的海洋環(huán)境。

?二、基于裁判文書(shū)所作的分析

?（一）案件類型分析

通過(guò)對(duì)涉海環(huán)境案件筆者統(tǒng)計(jì)的“涉海環(huán)境案件”采用“大環(huán)境”概念，以2016年最高法出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》為基礎(chǔ)，類型包括因海洋環(huán)境污染、生態(tài)損害和海洋自然資源破壞引發(fā)的案件，地域范圍確定為“海洋及通?？珊剿颉薄５摹袄W(wǎng)式檢索”檢索案件來(lái)源為國(guó)內(nèi)十家海事法院門(mén)戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)和中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、無(wú)訟、北大法寶等網(wǎng)站。，2017年7月1日至2018年12月31日期間，我國(guó)法院受理的涉海環(huán)境案件（包含已結(jié)和未結(jié)案件）共計(jì)600例已結(jié)案件以裁判日期為準(zhǔn)，未結(jié)案件以立案或受理日期為準(zhǔn)。。其中，涉海環(huán)境民事私益訴訟367例，涉海環(huán)境民事公益訴訟4例，涉海環(huán)境刑事案件222例，涉海環(huán)境行政案件3例，涉海環(huán)境行政公益訴訟2例。此外，在涉海環(huán)境司法中還出現(xiàn)了兩例新的公益訴訟類型——刑事附帶民事公益訴訟（參見(jiàn)圖1）。

由圖1可知，當(dāng)前我國(guó)涉海環(huán)境案件有兩個(gè)明顯特點(diǎn)：

一是涉海環(huán)境案件類型增多，海洋環(huán)境救濟(jì)途徑多樣。涉海環(huán)境案件中占比較多的是因海洋污染或生態(tài)破壞引發(fā)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益或人身權(quán)益受損害案件。在以保護(hù)公益為目的的涉海環(huán)境案件中，涉海民事公益訴訟和行政公益訴訟數(shù)量有所上升，新的案件類型——刑事附帶民事公益訴訟成為救濟(jì)因環(huán)境犯罪造成的生態(tài)損害的有效途徑。

二是系列案件審理經(jīng)驗(yàn)逐步積累。由于海洋環(huán)境污染擴(kuò)散范圍廣，損害波及主體眾多，遇有重大船舶溢油或海上工程開(kāi)發(fā)造成的污染，往往引發(fā)一系列損害索賠案件，加大了法院審判工作的難度?！翱捣埔缬褪鹿省焙罄m(xù)漁業(yè)養(yǎng)殖損害索賠案相繼審結(jié)，為海洋環(huán)境司法集中審理系列案件積累了經(jīng)驗(yàn)。系列案件的索賠主體眾多，需要進(jìn)行交換的證據(jù)材料龐雜，完整的訴訟程序往往歷時(shí)很長(zhǎng)。審前解決這類案件，有利于節(jié)約司法資源，也有利于受到污染損害的海洋生態(tài)早日獲得修復(fù)。

（二）污染型環(huán)境侵害成為涉海環(huán)境民事公益訴訟的主要類型??引發(fā)海洋環(huán)境民事公益訴訟的案由多種多樣，船舶溢油、陸地排污、海洋傾廢、非法捕撈等都可以造成海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

從圖2中不難看出，陸地排污和海洋傾廢等人類活動(dòng)成為海洋環(huán)境民事公益訴訟的主要案由。這類活動(dòng)向海洋排放超過(guò)一定量的物質(zhì)或能量，造成海洋生物資源、海水使用素質(zhì)和環(huán)境質(zhì)量等受到有害影響，屬于“污染型環(huán)境侵害”。此外，還有一部分占比較少的“破壞型環(huán)境侵害”[3]，主要是非法捕撈案件引發(fā)的環(huán)境公益訴訟。這類案件通過(guò)破壞海洋自然資源進(jìn)而破壞生態(tài)平衡，引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)的功能退化。

（三）案件適用法律未偏好環(huán)境法

為了更進(jìn)一步分析涉海環(huán)境司法現(xiàn)狀，我們從案件裁判適用的法律入手，對(duì)本年度統(tǒng)計(jì)周期內(nèi)已有裁判文書(shū)的涉海環(huán)境民事私益訴訟、民事公益訴訟和行政訴訟案件進(jìn)行分析，將法官在裁判時(shí)主要引用的法條列舉（參見(jiàn)表1）。

通過(guò)對(duì)涉海環(huán)境民事私益訴訟、民事公益訴訟和行政訴訟的裁判文書(shū)中所援引法律予以統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)如下：

在涉海環(huán)境民事私益訴訟中，根據(jù)案由的不同，法院在裁判中適用的法律不同。對(duì)于船舶溢油污染，法院在裁判中優(yōu)先適用《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。而對(duì)于除船舶溢油污染之外的陸源污染、海上開(kāi)發(fā)利用等引起的污染索賠，法院優(yōu)先適用的是《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條、六十六條，并視具體案件的情況不同，進(jìn)一步援引更具體的法律法規(guī)。例如，環(huán)境污染引發(fā)漁業(yè)養(yǎng)殖損害的，援引《漁業(yè)法》第十一條;海上傾倒廢棄物造成海洋環(huán)境污染損害的，援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五十五條。

涉海環(huán)境民事公益訴訟裁判文書(shū)中，一般援引《民事訴訟法》第五十五條作為基本法律依據(jù)，同時(shí)因?yàn)榘盖樯婕昂Ｑ笪廴?，援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第一款、第二款作為補(bǔ)充，在確定索賠范圍和計(jì)算方式時(shí)援引《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條至第二十四條的內(nèi)容。

涉海環(huán)境司法領(lǐng)域雖然只是環(huán)境司法的一部分，卻已折射出環(huán)境司法領(lǐng)域存在的問(wèn)題。由法官在裁判中援引的法條分析可知，在涉海環(huán)境案件（主要是民事私益訴訟和民事公益訴訟）裁判時(shí)，法官援引環(huán)境法辦案的比率不高，大部分案件直接引用的是具體司法解釋或侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)內(nèi)容。這一問(wèn)題，與環(huán)境法自身以行政機(jī)制為主、可訴性差等特點(diǎn)有關(guān)。學(xué)者對(duì)此有評(píng)論 2018年11月10日在天津大學(xué)召開(kāi)的“最高法環(huán)境損害司法鑒定研究基地2018年年會(huì)暨‘生態(tài)環(huán)境損害賠償程序’研討會(huì)”上，呂忠梅教授提出“環(huán)境法的可訴性不強(qiáng)，法官在裁判環(huán)境案件時(shí)很少主動(dòng)適用環(huán)境法，也不知該如何適用，導(dǎo)致環(huán)境司法的大門(mén)打開(kāi)了，但環(huán)境案件數(shù)量上不去。”。

（四）涉海環(huán)境民事公益訴訟原告支持率高??涉海環(huán)境民事案件的裁判結(jié)果是微觀分析的重要角度，通過(guò)對(duì)訴訟請(qǐng)求和判決結(jié)果之間差異的對(duì)比，對(duì)法官裁判中支持比率的分析，我們對(duì)涉海環(huán)境民事案件的司法現(xiàn)狀有了進(jìn)一步了解（參見(jiàn)表2）。

在可供分析的涉海環(huán)境民事案件判決中，可以看出，涉海環(huán)境民事公益訴訟的判決支持率明顯高于私益訴訟，例如，幾起由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟判決支持比率都達(dá)到90%以上甚至100%。反觀私益訴訟，在康菲溢油系列案件中，除大連海事法院審理的四起得到支持外，其余大部分案件裁判結(jié)果都是駁回原告的訴訟請(qǐng)求，已結(jié)涉海環(huán)境民事私益訴訟中對(duì)請(qǐng)求數(shù)額的支持率在20%-40%之間不等，平均不到25%。雖然已決案件數(shù)據(jù)規(guī)模較小，難以給出確定結(jié)論，但大體上折射出涉海環(huán)境民事案件的判決支持率低的特點(diǎn)。

三、海洋生態(tài)損害索賠實(shí)踐面臨的難題

自2018年1月15日，最高人民法院開(kāi)始施行《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（下稱“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定”）。這部司法解釋為人民法院審理海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償要求的訴訟提供了司法規(guī)則。基于對(duì)往年海洋生態(tài)損害索賠案件的分析，以及跟蹤海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定出臺(tái)一年來(lái)的相關(guān)案件，我們發(fā)現(xiàn)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠實(shí)踐面臨如下司法難題：

（一）索賠路徑混亂

環(huán)境公益訴訟制度作為舶來(lái)品，在彌補(bǔ)我國(guó)法律制度空白時(shí)，也給已有的制度帶來(lái)沖擊，這一點(diǎn)在海洋環(huán)境的司法保護(hù)中體現(xiàn)得尤為明顯。從已有的司法實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三類主體通過(guò)不同的路徑都參與到海洋環(huán)境司法保護(hù)中。

近年來(lái)，各地法院受理了不少產(chǎn)生較大社會(huì)影響的環(huán)境公益訴訟案件，如青島海事法院受理的“中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)”訴康菲石油中國(guó)有限公司、中國(guó)海洋石油總公司海洋環(huán)境污染損害責(zé)任糾紛案。這些被稱為“海洋環(huán)境公益訴訟”的案子與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案存在相似性，使得法學(xué)研究者、辦案法官、律師等法律職業(yè)共同體人員不免產(chǎn)生困惑。在2018年11月10日在天津大學(xué)召開(kāi)的“最高法環(huán)境損害司法鑒定研究基地2018年年會(huì)暨‘生態(tài)環(huán)境損害賠償程序’研討會(huì)”上，與會(huì)者也表達(dá)了類似的困惑，江蘇省高院出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南》，其中大部分規(guī)定都參考了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，引發(fā)與會(huì)者發(fā)問(wèn)：“設(shè)計(jì)生態(tài)損害索賠制度的目的何在？是已有的制度不滿足需求，還是現(xiàn)有制度出現(xiàn)了失靈？”針對(duì)同一海洋環(huán)境事故，向相同的責(zé)任主體，由社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟與“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”代表國(guó)家提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償要求是否造成“一事再理”？二者的關(guān)系如何？

從目前的司法實(shí)踐現(xiàn)狀分析，三類主體在索賠積極性、法院支持程度上各不相同：社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提出索賠的積極性較高，行政機(jī)關(guān)積極性較低。如此以來(lái)，三條不同路徑在司法實(shí)踐中的適用出現(xiàn)混亂情形：同一起案件中出現(xiàn)索賠主體競(jìng)合、法律適用混亂、索賠路徑主次不分。

究其原因，主要有三方面：

其一，對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的法律適用關(guān)系認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。???? 在上述兩起公益訴訟中，法院認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》相對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》來(lái)說(shuō)是特別法，因此社會(huì)組織不具有訴訟原告主體資格。社會(huì)組織則認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)范的是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起環(huán)境公益訴訟的情形，而《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)范的則是“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的行為。這兩個(gè)法律規(guī)范的規(guī)范對(duì)象并不一樣，故二者并非一般法律規(guī)范和特別法律規(guī)范的關(guān)系。[4]

在我國(guó)法律明文規(guī)定公益訴訟制度之前，法學(xué)界尚未對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》于1999年修訂時(shí)增加的“海洋生態(tài)損害賠償”條款是否可以認(rèn)定為公益訴訟行為產(chǎn)生爭(zhēng)議。從“東方大使號(hào)”輪油污損害案到“塔斯曼海”輪案，再到康菲溢油事故引發(fā)的海洋生態(tài)損害賠償案，都是由國(guó)家行政職能部門(mén)代表國(guó)家向事故責(zé)任主體提出賠償要求。即便在2011年康菲溢油事故發(fā)生后，曾有律師主動(dòng)以個(gè)人名義向三家海事法院提起環(huán)境公益訴訟的請(qǐng)求，但由于涉海環(huán)境公益救濟(jì)與國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)都是國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的職責(zé)，加之我國(guó)法律未規(guī)定公民以個(gè)人名義提起公益訴訟，故政府職能部門(mén)成為海洋生態(tài)損害賠償訴諸法律行動(dòng)的主體。至2015年1月1日修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始生效施行，符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織是否可以針對(duì)海洋生態(tài)損害（或稱“海洋生態(tài)環(huán)境損害”“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害”）提起環(huán)境公益訴訟，已經(jīng)在接連發(fā)生的多個(gè)案例中引發(fā)爭(zhēng)議。雖然大連海事法院、青島海事法院、茂名市中級(jí)人民法院以及山東省高級(jí)人民法院均以社會(huì)組織依據(jù)的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條不適用于海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橛神g回起訴（或在二審中“駁回上訴”），但是，說(shuō)理不足的司法裁定并未消解社會(huì)組織乃至一些研究者的質(zhì)疑。將海洋環(huán)境司法領(lǐng)域視為僅適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的特別領(lǐng)域，并未從根本上闡析原因、推導(dǎo)結(jié)論。從裁判文書(shū)的制作角度評(píng)論，司法者僅以法律適用關(guān)系的一般原理來(lái)否定社會(huì)組織的起訴資格，有就事論事之嫌。當(dāng)然，法律規(guī)定背后的深層分析、完善公眾參與機(jī)制的全面思路，也不必在裁判文書(shū)中盡述。

其二，對(duì)請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)容及其法理基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。

我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定的“損害賠償要求”是否僅指國(guó)家所有的海洋自然資源損害，還是包括因“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的”各種類型的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害？《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定：“人民法院審理為請(qǐng)求賠償海洋環(huán)境保護(hù)法第八十九條第二款規(guī)定的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害而提起的訴訟，適用本規(guī)定?！睂?duì)此，有社會(huì)組織表達(dá)了其意見(jiàn)：海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)提起海洋環(huán)境損害賠償訴訟，是國(guó)家以海洋漁業(yè)資源所有者身份提起的訴訟;而社會(huì)組織可代表社會(huì)公眾為救濟(jì)海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)和海洋生物多樣性權(quán)益提起公益訴訟。 同前注①。

其三，對(duì)政府職能部門(mén)提起的海洋生態(tài)損害賠償訴訟是否屬于環(huán)境公益訴訟，存在認(rèn)識(shí)上的爭(zhēng)論。

有意見(jiàn)認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)范的是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起環(huán)境公益訴訟的情形，而《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)范的則是“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的行為。 同前注①。

若認(rèn)為海洋生態(tài)損害賠償訴訟屬于“環(huán)境公益訴訟”，則需論證二者在訴訟請(qǐng)求中所主張的法律責(zé)任的形式、內(nèi)容、目的是否一致。更突出的問(wèn)題是原告主體順位問(wèn)題，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)是否有先后順序。

若認(rèn)為海洋生態(tài)損害賠償訴訟不屬于“環(huán)境公益訴訟”，則需要論述海洋生態(tài)損害賠償?shù)奶攸c(diǎn)及其與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系。聯(lián)系到我國(guó)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》在“適用范圍”中規(guī)定“涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定”，有必要考慮海洋環(huán)境司法的特殊性及其與公益訴訟制度的分工與銜接。???? ??（二）陸源污染案件管轄競(jìng)合

對(duì)于海洋生態(tài)損害索賠訴訟來(lái)說(shuō)，管轄問(wèn)題更加特殊。根據(jù)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定，海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟，由損害發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防措施地海事法院管轄。在陸地環(huán)境污染案件中，這三類管轄權(quán)根據(jù)往往是同一的，而在海洋環(huán)境污染案件中，由于海水的流動(dòng)性，損害發(fā)生地和結(jié)果地可能相去甚遠(yuǎn)，難免出現(xiàn)因管轄不明、管轄爭(zhēng)議，致使污染損害無(wú)法及時(shí)得到救濟(jì)的情況，也可能因不同法院分別受理、各自審理，導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定和處理結(jié)果產(chǎn)生沖突[5]。例如，“康菲溢油事故”后續(xù)索賠案，山東、遼寧、天津、河北等地均有漁民向法院提起索賠訴訟，但最后的裁判標(biāo)準(zhǔn)和裁判結(jié)果不盡相同，造成司法裁判的不統(tǒng)一，這給系列案件的審理帶來(lái)不便。因此，完善海洋生態(tài)環(huán)境案件管轄制度的重點(diǎn)是解決陸源污染海域案件的管轄歸屬問(wèn)題。

此外，由于我國(guó)入海河流眾多，通海水域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞有時(shí)也對(duì)海洋環(huán)境造成危害。根據(jù)2016年3月1日施行的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》，海事法院的受案范圍不斷擴(kuò)大——從船舶污染引起的流域環(huán)境案件擴(kuò)展到“污染通海可航水域環(huán)境、破壞通?？珊剿蛏鷳B(tài)責(zé)任糾紛案件”。在此過(guò)程中，海事法院的管轄權(quán)無(wú)法避免與地方人民法院的管轄權(quán)產(chǎn)生競(jìng)合。反觀海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定中有關(guān)管轄的表述，用“海上或沿海陸域活動(dòng)”來(lái)概括陸源污染過(guò)于模糊。如何協(xié)調(diào)流域-海域生態(tài)環(huán)境損害案件的管轄權(quán)沖突已無(wú)法忽視。???? ??（三）索賠范圍和索賠數(shù)額確定困難

結(jié)合制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐情況可以看出，恢復(fù)期間的損失費(fèi)用在涉海環(huán)境司法裁判中得到支持的比率較低。《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中，有關(guān)海洋環(huán)境損害的賠償被限定為三項(xiàng)：預(yù)防措施費(fèi)用、恢復(fù)費(fèi)用、調(diào)查評(píng)估費(fèi)用，明確排除對(duì)恢復(fù)期間損失的賠償。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展，第四類損失——恢復(fù)期間損失才逐漸被重視起來(lái)。以“康菲”溢油事故為例，事故發(fā)生之后近四年，綠發(fā)會(huì)又提起了針對(duì)環(huán)境修復(fù)的環(huán)境公益訴訟，一次事故造成的污染帶來(lái)的訴訟持續(xù)了七年，且仍有損害主體不斷提起新的訴訟。

污染帶來(lái)的損害后果是持續(xù)不斷的，一般包括兩個(gè)部分：既成損失和過(guò)渡性損失。既成損失可以通過(guò)恢復(fù)措施來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，而過(guò)渡性損失由于具有滯后性，隨著時(shí)間的推移、生物代際的更替才逐漸在生態(tài)環(huán)境中顯現(xiàn)，故其計(jì)算方法也十分復(fù)雜。

由于海洋環(huán)境污染案件主要采用的是無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則和因果關(guān)系倒置，環(huán)境損害是否實(shí)際發(fā)生成為案件審理中的焦點(diǎn)問(wèn)題。在明確索賠范圍、計(jì)算索賠數(shù)額時(shí)，當(dāng)事人和法院較多的依賴鑒定評(píng)估報(bào)告，這已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。但海洋環(huán)境污染案件的鑒定評(píng)估工作難度更大，鑒定過(guò)程不規(guī)范、鑒定機(jī)構(gòu)管理混亂、鑒定費(fèi)用昂貴等問(wèn)題仍舊十分突出，亟待通過(guò)完善鑒定評(píng)估機(jī)制來(lái)確定準(zhǔn)確、合理的索賠數(shù)額，以期盡快解決糾紛。

四、涉海環(huán)境司法難題的應(yīng)對(duì)之策

由上文的統(tǒng)計(jì)分析可知近一年涉海環(huán)境司法的發(fā)展，問(wèn)題集中在兩方面：一是如何通過(guò)陸地與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管，減少陸源污染案件的發(fā)生;二是完善海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（一）及時(shí)修訂海洋環(huán)境保護(hù)法，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)陸海統(tǒng)一監(jiān)管體制??2018年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制發(fā)生了重大變化。中央層面，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能被整合至生態(tài)環(huán)境部，地方上相應(yīng)層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)也做出調(diào)整。這次改革為實(shí)現(xiàn)陸海環(huán)境統(tǒng)籌監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，基于此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》，回應(yīng)機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的一系列變化。建議如下：

第一，修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革后海洋生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管體制的變化，明確海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一主多輔”的新格局——由生態(tài)環(huán)境部牽頭，統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督政問(wèn)責(zé)，有關(guān)職能部門(mén)、地方政府、行業(yè)企業(yè)落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，改變以往“五龍治?！钡木置妗?/p>

第二，針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟，對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款予以細(xì)化規(guī)定。明確該法條指向的對(duì)象，做到與相關(guān)法條、司法解釋相統(tǒng)一，并在本法“附則”中界定“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠案件”的范圍。設(shè)置提起海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的級(jí)別要求，明確不同程度的海洋生態(tài)損害由哪一層級(jí)的行政部門(mén)提出。???? 第三，針對(duì)海洋環(huán)境污染問(wèn)題突出的情況，厘清相關(guān)主管部門(mén)、地方黨委政府和企業(yè)的責(zé)任，配合生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)管工作，形成海洋生態(tài)環(huán)境多方共治的局面。

第四，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，探索在陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)中建立資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系。落實(shí)到具體制度上，一是堅(jiān)持污染物總量控制，對(duì)污染物入海總量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，做好區(qū)域環(huán)保措施與海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的銜接。二是在環(huán)境規(guī)劃階段注重陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。三是統(tǒng)一陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)布局，確保海陸標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效銜接。四是加強(qiáng)海岸帶管理，對(duì)重點(diǎn)河口、海灣地區(qū)實(shí)行綜合治理，以“灣長(zhǎng)制”等制度為抓手，落實(shí)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任制。

第五，強(qiáng)化與環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等法律的銜接，處理好海洋環(huán)境保護(hù)法與海域使用管理法等相關(guān)法律之間的關(guān)系，尤其要厘清海洋環(huán)境保護(hù)法與環(huán)境保護(hù)法之間矛盾或模糊不清的規(guī)定，避免在流域-海域生態(tài)環(huán)境損害案件或海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠案件中出現(xiàn)適用法律不明確的問(wèn)題。

（二）完善海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋??新出臺(tái)的司法解釋海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定尚未起到督促行政機(jī)關(guān)積極履職的作用，亦未帶來(lái)海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠案件數(shù)量的明顯上升。主要原因在于司法解釋的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，個(gè)別規(guī)定與其他法律銜接模糊，司法適用困難。建議修改如下：

第一，厘清相關(guān)概念。闡釋“海洋環(huán)境公益訴訟”“海洋自然資源損害賠償”與“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償”，完善三類訴訟的分工與銜接機(jī)制，以期引導(dǎo)司法案件的案由分類，避免做出的裁判爭(zhēng)議較大。

第二，建立分層次的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠制度?！胺謱哟巍保傅氖腔貧w《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定，將海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠案件分為兩個(gè)層次：造成國(guó)家重大損失的，由代表國(guó)家行使海洋環(huán)境管理權(quán)的部門(mén)履行其法定職責(zé)，提出海洋生態(tài)損害賠償主張。在行政部門(mén)準(zhǔn)備海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠的過(guò)程中，不宜由檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。如果行政部門(mén)違法行使職權(quán)或者不作為，依據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，亦可依法提起行政公益訴訟，敦促行政部門(mén)履行其應(yīng)盡的職責(zé)，向責(zé)任者主張損害賠償，并做好信息公開(kāi)工作（涉及國(guó)家秘密的除外）。當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境損害未造成國(guó)家重大損失時(shí)，符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織可依法向責(zé)任主體提起環(huán)境民事公益訴訟。

第三，探索建立分階段評(píng)估機(jī)制。

生態(tài)損害評(píng)估是進(jìn)行海洋生態(tài)損害賠償和修復(fù)的基礎(chǔ)工作，污染事故發(fā)生后，環(huán)境由于擁有自凈能力，生態(tài)損害帶來(lái)的不良影響可能會(huì)在一段時(shí)間后得到緩解，或因環(huán)境和物種繁衍等變化，經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間生態(tài)損害的后果才顯現(xiàn)出來(lái)。因此，對(duì)于損失數(shù)額，在事故發(fā)生后要持續(xù)跟進(jìn)。生態(tài)損害評(píng)估不是一次性的，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染程度進(jìn)行初期、中期和最后的恢復(fù)效果評(píng)估，以確定索賠數(shù)額。通過(guò)建立生態(tài)修復(fù)基金的形式，監(jiān)督賠款的使用和環(huán)境修復(fù)狀況。如果責(zé)任人怠于承擔(dān)賠償責(zé)任或者修復(fù)資金遲遲難以到位，有關(guān)部門(mén)應(yīng)視情況向法院請(qǐng)求執(zhí)行。

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