認(rèn)真規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)整理 促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

閆振國(guó)

黨的十六屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)為“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”24字的要求。這與土地問(wèn)題，特別是耕地保護(hù)和土地開(kāi)發(fā)整理問(wèn)題密切相關(guān)。為認(rèn)真規(guī)劃和實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，我們調(diào)研組深牡丹區(qū)李村鎮(zhèn)等進(jìn)行了調(diào)查研究。

一、我市的土地開(kāi)發(fā)整理具備許多有利條件，但也存在一些不利因素

1、有利條件。從中央到地方，各級(jí)黨委、政府都高度重視土地開(kāi)發(fā)整理工作。特別是黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)耕地保護(hù)和土地開(kāi)發(fā)整理提出了新的更高的要求，明確了土地開(kāi)發(fā)整理的方向和基本方針。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，對(duì)轉(zhuǎn)變土地開(kāi)發(fā)整理的觀念和方式，走內(nèi)涵挖潛、集約利用的道路將產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有更迫切的要求，為土地開(kāi)發(fā)整理提供了廣闊的發(fā)展空間。依法征收的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)資金，為全面實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理提供了有力的支撐。國(guó)家、省、市投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，各縣、區(qū)在實(shí)踐中創(chuàng)造和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)整體推動(dòng)全市土地開(kāi)發(fā)整理工作具有重要的示范指導(dǎo)作用。各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)不斷健全專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，為全面開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理工作提供了組織和技術(shù)保障。從近3年的情況看，省國(guó)土資源廳返回新增費(fèi)4000萬(wàn)部分近1000萬(wàn)元，國(guó)家和省投資的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目累計(jì)2200萬(wàn)，資金總額達(dá)1.32億元。

2、不利因素。我市人口持續(xù)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)耕地的需求增加，補(bǔ)充耕地的壓力進(jìn)一步加大；土地粗放利用的觀念在短期內(nèi)還難以完全扭轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)整理向內(nèi)涵挖潛、集約利用轉(zhuǎn)變還需要做出艱苦的努力；易開(kāi)發(fā)整理的土地后備資源逐步減少，補(bǔ)充耕地的成本提高，難度逐步加大；優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)占用耕地量大，后備資源集中地區(qū)水、熱條件較差，補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地、保持和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)更加繁重。

二、土地開(kāi)發(fā)整理目標(biāo)與方向

（一）土地開(kāi)發(fā)整理目標(biāo)

1、2006年，全市土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃新增耕地面積170公頃。其中，承擔(dān)省易地補(bǔ)充耕地面積70公頃。在新增耕地總面積中，耕地整理規(guī)劃新增耕地面積80公頃，土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃新增耕地90公頃。耕地整理以地勢(shì)平坦，集中連片的地域?yàn)橹攸c(diǎn)，土地開(kāi)發(fā)以開(kāi)發(fā)未利用的荒草地、灘涂及部分廢棄園地為主。

2、2010年，土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃24990.07公頃。新增耕地面積10011.74公頃，其中耕地整理新增耕地面積2456.62公頃，村莊整理新增耕地面積104公頃，土地復(fù)墾新增耕地面積384.29公頃，土地開(kāi)發(fā)新增耕地面積7066.83公頃；改造低產(chǎn)田[14432.31公頃；土地利用率由2005年末的88%提高到2010年的89%；土地產(chǎn)出率由2005年每公頃國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1241億元提高到2010年的3145億元；復(fù)種指數(shù)由2005年的186%提高到2010年的198%；提高田、水、路、林、村的協(xié)調(diào)能力，使之在土地開(kāi)發(fā)整理后抵御自然災(zāi)害能力達(dá)到30年一遇；改善農(nóng)田排灌設(shè)施，平整土地，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，集約農(nóng)業(yè)，提高耕地質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平；改善農(nóng)村生活條件和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3、2020年，土地開(kāi)發(fā)整理可新增耕地3715.91公頃。耕地整理以地形較為復(fù)雜，耕地較零散的地域?yàn)橹攸c(diǎn)，土地開(kāi)發(fā)以投資相對(duì)較大、效益相對(duì)可觀的地域?yàn)橹鳌?/p>

（二）土地開(kāi)發(fā)整理方向

1、耕地整理方向。通過(guò)土地平整、地塊規(guī)整、廢棄地復(fù)墾、河流整治、灌溉設(shè)施等各方面的整理與改造，完善整理區(qū)域內(nèi)的溝、渠、路、林等配套設(shè)施，提高土地利用率，增加有效耕地總面積，改善耕作條件，提高耕地質(zhì)量和等級(jí)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；進(jìn)行田塊歸并和產(chǎn)權(quán)重劃，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的各項(xiàng)土地權(quán)益；兼顧生態(tài)環(huán)境效益，避免盲目毀林毀草，在方便生產(chǎn)的同時(shí)，把耕地整理與美化環(huán)境結(jié)合起來(lái)。

2、土地開(kāi)發(fā)方向。通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)與整理，完善開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的溝、渠、路等配套體系，提高土地利用率，增加耕地面積，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的耕地；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)荒草地、灘涂地及裸土地，避免開(kāi)發(fā)林地。

3、土地復(fù)墾方向。通過(guò)對(duì)因挖損、塌陷、壓占及各種污染、自然災(zāi)害等造成破環(huán)、廢棄的土地，采取工程、生物整治措施，恢復(fù)其經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，增加有效耕地面積和質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件。

4、土地綜合開(kāi)發(fā)方向。通過(guò)對(duì)綜合區(qū)域的耕地、農(nóng)村居民點(diǎn)及未利用地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)整治，增加有效耕地面積，改善生產(chǎn)、生產(chǎn)生活條件，提高土地利用率。

三、土地開(kāi)發(fā)整理投資規(guī)劃和效益分析

（一）投資規(guī)劃

1、投資概算。到2010年，全市規(guī)劃總投資82181.9元。其中耕地整理規(guī)模14432.31公頃，規(guī)劃投資43296.9元；村莊整理規(guī)模148.25公頃，規(guī)劃投資2223.7元；土地開(kāi)發(fā)規(guī)模9953.62公頃，規(guī)劃投資34837.6元；土地復(fù)墾規(guī)模455.89公頃，規(guī)劃投資1823.5元。

2、籌資渠道。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，國(guó)家、省、市、縣土地開(kāi)發(fā)資金，當(dāng)?shù)刎?cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排的資金，耕地開(kāi)墾費(fèi)，耕地占用稅，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)基金等；可以集中使用的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等專(zhuān)項(xiàng)基金，農(nóng)民投工和其他社會(huì)投資。

（二）效益分析

1、社會(huì)效益。（1）全面實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理，將為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)下崗職工提供新的就業(yè)途徑，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。（2）促進(jìn)農(nóng)村脫貧致富和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。增加有效耕地面積，將使我市糧食總產(chǎn)量有顯著增加，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造有利的條件，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、智能化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）緩解土地供需矛盾，為實(shí)現(xiàn)市域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡發(fā)揮重要作用。

2、經(jīng)濟(jì)效益。土地開(kāi)發(fā)整理的經(jīng)濟(jì)效益分析：從耕地?cái)?shù)量增加和耕地質(zhì)量提高兩方面來(lái)計(jì)算：（1）通過(guò)土地開(kāi)發(fā)新增加耕地面積7066.83公頃，新增收益3710.0元/年。（2）通過(guò)耕地整理，原有耕地面積14432.31公頃質(zhì)量得到明顯的提高，可新增收益2164.8元/年；通過(guò)耕地整理的新增加耕地面積2456.62公頃，可新增收益1289.7元/年。兩項(xiàng)合計(jì)為耕地整理后的新增收益3454.5元/件。（3）村莊整理新增中耕地面積104公頃，新增收益59.2元/年。（4）土地復(fù)墾新增加耕地面積384.29公頃，新增收益172.9元/年。

3、生態(tài)效益。（1）土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施后將大力推進(jìn)本市的退耕還林進(jìn)程。（2）將為本市生態(tài)環(huán)境整治和防洪減災(zāi)做出重要貢獻(xiàn)，增加綠化面積，提高森林覆蓋率，減少水土流失。（3）開(kāi)發(fā)的荒坡隙地，閑置地和廢棄地全部為15度以下的緩坡地和平地，有利于改善土地蓄水保水能力，增強(qiáng)抗災(zāi)能力。

四、加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理的建議

做好土地開(kāi)發(fā)整理工作，對(duì)于實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，具有十分重要的意義。我們認(rèn)為，需要從以下幾個(gè)方面加大工作力度。

1、加強(qiáng)宣傳，提高全社會(huì)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理重要性的認(rèn)識(shí)。深入開(kāi)展土地基本國(guó)情和國(guó)策教育，加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理法規(guī)和政策宣傳，提高全社會(huì)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理在全面建設(shè)小康社會(huì)和新農(nóng)村，實(shí)施要持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境中重要作用的認(rèn)識(shí)。樹(shù)立依法、按規(guī)劃進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理的觀念，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識(shí)。

2、健全規(guī)劃體系，強(qiáng)化土地開(kāi)發(fā)整理的規(guī)劃管理。各縣、區(qū)應(yīng)在本級(jí)土地利用總體規(guī)劃和市級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制、完善土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)相銜接的規(guī)劃體系，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的宏觀控制和引導(dǎo)作用。

加強(qiáng)規(guī)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃評(píng)審和備案、規(guī)劃公告、規(guī)劃審查、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度。

土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)必須符合規(guī)劃。土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施和檢查驗(yàn)收，必須以土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃為依據(jù)。要嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃審批土地后備資源開(kāi)發(fā)，審查農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中的補(bǔ)充耕地方案。新的土地開(kāi)發(fā)重大工程應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，切實(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。

3、穩(wěn)定和拓寬投入渠道，探索完善土地開(kāi)發(fā)整理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。按照“誰(shuí)占用、誰(shuí)補(bǔ)充，誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)的收繳使用管理，做到收繳到位，專(zhuān)款專(zhuān)用；加大對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障土地開(kāi)發(fā)整理重點(diǎn)項(xiàng)目的投入。

建立多種投資渠道。按照“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”的原則，完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的利益分配機(jī)制，吸引社會(huì)更多資金投入土地開(kāi)發(fā)整理，推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化。

4、完善制度，規(guī)范土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理。加強(qiáng)和完善土地開(kāi)發(fā)整理年度計(jì)劃管理，落實(shí)建設(shè)占用耕地計(jì)劃、土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地計(jì)劃和土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目計(jì)劃掛鉤制度。嚴(yán)格按照規(guī)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，合理引導(dǎo)國(guó)家、省、市、縣投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施。開(kāi)發(fā)整理新增耕地要依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)并納入耕地保護(hù)范圍。

完善土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理制度，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范項(xiàng)目管理。積極推行項(xiàng)目立項(xiàng)審查會(huì)審制，進(jìn)一步完善項(xiàng)目法人制，全面實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo)制，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目監(jiān)理制。形成土地開(kāi)發(fā)整理按規(guī)劃確定項(xiàng)目，按項(xiàng)目進(jìn)行管理，按設(shè)計(jì)組織施工，按進(jìn)度安排資金，按效益考核驗(yàn)收的項(xiàng)目管理規(guī)范體系。

5、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，提高土地開(kāi)發(fā)整理的整體水平。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理的資源調(diào)查、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)；開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建立和完善符合永州實(shí)際的土地開(kāi)發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)體系；加快土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理的網(wǎng)絡(luò)化；加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，增加土地開(kāi)發(fā)整理的科技含量。學(xué)習(xí)借鑒外地的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。健全專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，全面提高土地開(kāi)發(fā)整理隊(duì)伍的整體素質(zhì)。