試論對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督

鄢波

摘 要：監(jiān)察委員會設(shè)立后，應(yīng)當(dāng)建立對其監(jiān)督的外部機(jī)制?？梢粤⒎鞔_檢察院擁有對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力之間力量的平衡，實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約。這應(yīng)當(dāng)成為檢察院與監(jiān)察委員會的銜接點所在，也應(yīng)當(dāng)作為檢察院三部門轉(zhuǎn)隸之后的改革方向。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會;檢察院;專門監(jiān)督;外部監(jiān)督

目前來看，監(jiān)察委員會可以說是位高權(quán)重，主要是體現(xiàn)于以下三個方面：一是它的產(chǎn)生方式方面：根據(jù)2018年修改后的《憲法》表述，監(jiān)察委員會由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。我國《憲法》總綱第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹谖覈?，國家的一切權(quán)力屬于人民，此次修憲將監(jiān)察委員的產(chǎn)生方式規(guī)定為由人大產(chǎn)生，這將使監(jiān)察委員會形成與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)并列的格局，形成國家權(quán)力一分為四的格局。二是它的職能方面：監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)和可以采取十二項執(zhí)行措施，具體的三項職權(quán)包括監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況;調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產(chǎn)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。而為了保障前述職權(quán)的履行，新的《監(jiān)察法》同時規(guī)定，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置十二項措施。三是組織構(gòu)成方面：它將政府部門的監(jiān)察廳、預(yù)防腐敗局等機(jī)構(gòu)以及檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪部門整合在一起實現(xiàn)反腐資源的集中。由此可以看出，無論是監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式方面還是職能方面亦或是它的組織構(gòu)成方面，監(jiān)察委員會的地位不可謂之不高，權(quán)力不可謂之不大。

任何權(quán)力都需要規(guī)范和監(jiān)督，專門行使監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)察委員會亦不例外。筆者認(rèn)為，必須要充分考慮到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。目前，我國對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系有執(zhí)政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督（包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督）、司法監(jiān)督（包括審判機(jī)關(guān)監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督）、行政監(jiān)督，政協(xié)監(jiān)督和社會監(jiān)督。這些監(jiān)督方式中，執(zhí)政黨對監(jiān)察委員會的監(jiān)督是毋庸置疑的，這也是國家監(jiān)察體制改革的題中應(yīng)有之義，紀(jì)委和監(jiān)察委員會合署辦公就是很好的體現(xiàn)。人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，在《憲法》中監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式里已有表述，即監(jiān)察委員會由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。社會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，即是指公民個人、社會團(tuán)體和社會組織（主要包括各民主黨派、工青婦組織、專業(yè)性群眾團(tuán)體、輿論機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織等）依據(jù)憲法、法律和法規(guī)，運用各種方式（包括通過新聞媒體）對監(jiān)察委員會實施的監(jiān)督。社會監(jiān)督自監(jiān)察委員設(shè)立時就已經(jīng)開始發(fā)揮作用了，主要體現(xiàn)在新聞輿論的報道等。行政機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，主要體現(xiàn)于在具體個案中公安機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，雖然現(xiàn)在還未明確，但未來在立法中，應(yīng)當(dāng)會有程序方面的規(guī)則。需要指出的是，除了上述監(jiān)督形式之外，有必要明確由一個機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會進(jìn)行專門監(jiān)督。我國《憲法》規(guī)定，人民檢察院是我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨立行使檢察權(quán)。檢察院作為我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)其維護(hù)法律在全國的統(tǒng)一、維護(hù)司法的公正、防止權(quán)力濫用實現(xiàn)權(quán)力之間的分工，實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約和監(jiān)督?；诖?，筆者認(rèn)為，可以通過立法的方式，明確檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)。

一、由檢察院監(jiān)督監(jiān)察委員會的原因

為什么讓檢察院作為對監(jiān)察委員會監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)？筆者主要基于以下兩方面的考慮。

（一）監(jiān)察委員會承繼了檢察院的部分職權(quán)

《憲法》明確規(guī)定，將檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪部門整合至監(jiān)察委員會實現(xiàn)反腐資源的集中。這一轉(zhuǎn)隸對于檢察院來說是影響巨大的，檢察院主要有偵查權(quán)、公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。其中偵查權(quán)在檢察院權(quán)力構(gòu)成中占了很大的比重，針對偵查權(quán)，其內(nèi)部設(shè)立了反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪部門、技術(shù)偵查部門、舉報中心等。偵查權(quán)的剝離意味著對檢察院來說可謂“切膚之痛，檢察院的前景因此呈不明朗狀態(tài)”。監(jiān)察委員會的設(shè)立，吸收了檢察院的自偵職能，某種程度上是對檢察院職權(quán)的削弱，將打破此前“一府兩院”的架構(gòu)。要實現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的力量平衡，那么就要想辦法補(bǔ)上檢察院因為失去自偵權(quán)的那部分權(quán)力。立法明確檢察院擁有對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)，從這一點上實現(xiàn)權(quán)力之間力量的平衡，實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約。這也是監(jiān)察委員會設(shè)立后檢察院該如何與其銜接的銜接點。通過這個銜接點，一方面解決了對監(jiān)察委員會權(quán)力過大的監(jiān)督問題，另一方面也實現(xiàn)了檢察院權(quán)力的擴(kuò)大，實現(xiàn)力量之間的平衡。這也應(yīng)該是檢察院未來改革的方向。

（二）檢察院具有監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的歷史優(yōu)勢

首先，由檢察院作為監(jiān)督監(jiān)察委員會的專門機(jī)關(guān)，具有法理邏輯上的正當(dāng)性。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨立行使檢察權(quán)。檢察院對所有適用和執(zhí)行法律的國家機(jī)關(guān)都有監(jiān)督的權(quán)力。檢察院設(shè)立的目的就是為了實現(xiàn)法律的全國統(tǒng)一，實現(xiàn)司法公正和防止權(quán)力的濫用，實現(xiàn)對權(quán)力的制約和平衡。而監(jiān)察委員會的性質(zhì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，也屬于我國國家機(jī)關(guān)。從這一點來看，檢察院有權(quán)對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督，只不過需要在憲法中予以明確和在其他基本法律當(dāng)中予以細(xì)化。

其次，整合法律監(jiān)督資源實現(xiàn)現(xiàn)有資源的有效利用。筆者認(rèn)為，在檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪部門人員整合至監(jiān)察委員會之后對于遺留的機(jī)構(gòu)設(shè)備等可以就地改造為對監(jiān)察委員會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因為其以前就擁有偵查權(quán)，擁有偵察經(jīng)驗，熟悉偵察流程。讓這些遺留下來的機(jī)構(gòu)設(shè)備在改造之后發(fā)揮對監(jiān)察委員會的監(jiān)督作用，應(yīng)該說是具有天然的優(yōu)勢。既避免了不必要設(shè)備的采購實現(xiàn)了財、物的高效利用，也達(dá)到了機(jī)構(gòu)的精簡目的避免了重復(fù)設(shè)置，冗員的弊政。

最后，與司法改革相銜接。黨的十八屆三中全會決定提出，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”，以司法改革為契機(jī)，省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，這一舉措減少了地方對司法的干涉，增強(qiáng)了司法的獨立性。未來明確賦予檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察院的法律監(jiān)督權(quán)。這兩方面的變化勢必會使檢察院更好的行使檢察權(quán)，更好的維護(hù)司法正義和防止權(quán)力的濫用。

使檢察院與監(jiān)察委員會有效銜接，一方面實現(xiàn)檢察院權(quán)力的擴(kuò)大，明確其未來的改革方向，另一方面實現(xiàn)力量之間的平衡，為監(jiān)察委員會權(quán)力過大尋找控權(quán)的良方。這個銜接點在前文已經(jīng)論述，它就是“監(jiān)督”。

二、檢察院如何獲得對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)

（一）檢察院的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)“于法有據(jù)”

1. 制定相關(guān)法律

現(xiàn)有關(guān)于對監(jiān)察委員會監(jiān)督的條文主要是《憲法》和《國家監(jiān)察法》。2018年已經(jīng)修改過憲法，但是遺憾的是并沒有明確規(guī)定檢察院對監(jiān)察委員會的專門監(jiān)督權(quán)，僅在《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！薄秶冶O(jiān)察法》在第七章規(guī)定了如何對監(jiān)察委員進(jìn)行監(jiān)督。第五十三條規(guī)定了人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督、上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員的監(jiān)督。第五十四條規(guī)定了監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。第五十五條規(guī)定了監(jiān)察委員應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第五十八條規(guī)定監(jiān)察委員會的任職回避制度。第六十條、六十一條規(guī)定了監(jiān)察委員會人員的違法如何處理，被調(diào)查人的申訴制度。有學(xué)者對監(jiān)察委員會的此種監(jiān)督機(jī)制表現(xiàn)了擔(dān)憂并認(rèn)為，人大監(jiān)督屬于民主監(jiān)督，有其法律正當(dāng)性，但是人大監(jiān)督有會議期限的限制，不能形成一種常設(shè)性的監(jiān)督。不能很好的發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。而依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，不夠具體，缺乏具體監(jiān)督措施，不能形成監(jiān)督的長效機(jī)制，往往是事后監(jiān)督。設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。屬于同體監(jiān)督，自己監(jiān)督自己，易出現(xiàn)“燈下黑”，有失公正和權(quán)威性。筆者比較贊同，筆者認(rèn)為，有效解決這些監(jiān)督模式弊端的措施可以是賦予檢察院對監(jiān)察委員會的專門監(jiān)督權(quán)。

監(jiān)督必須于法有據(jù)，但新修改的憲法中并沒有賦予檢察院對監(jiān)察委員會的專門監(jiān)督權(quán)，因此再通過修改憲法賦予檢察院對監(jiān)察委員會的專門監(jiān)督權(quán)，幾無可能，因此筆者建議在時機(jī)成熟之時，全國人大委員會及其常委會可以通過“決定”的形式規(guī)定檢察院對監(jiān)察委員會辦公人員違法犯罪的專門監(jiān)督權(quán)，即保留檢察院對監(jiān)察委員會辦案人員犯罪時的偵查、調(diào)查、處置等一系列辦案權(quán)力。

2. 細(xì)化相關(guān)法律

這種細(xì)化包括兩個部分，一方面是對一些法律的修改，比如《行政訴訟法》、《檢察院組織法》、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《立法法》、《人民警察法》、《監(jiān)獄法》、《公務(wù)員法》、《治安管理處罰法》等等。通過修改和制定法律，使檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督于法有據(jù)，監(jiān)督監(jiān)察委員會是否正確執(zhí)行法律。

（二）配置人、財、物以保障檢察院的監(jiān)督工作

第一，在監(jiān)督監(jiān)察委員會的人才隊伍方面，筆者認(rèn)為不需要將檢察院偵察部門的人員全部轉(zhuǎn)隸出去。檢察院偵查部門的偵察人員在偵察部門鍛煉多年，具有豐富的偵察經(jīng)驗，轉(zhuǎn)隸出去確實一方面可以使監(jiān)察委員會迅速建立起來，并迅速的投入到工作中去，對于推動整個改革進(jìn)程都是大有裨益的，另一方面也解決了整合出去的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪部門人員的安置問題。但是檢察院監(jiān)督監(jiān)察委員會需要建立專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也需要人力，也需要高素質(zhì)、專業(yè)化的隊伍。全轉(zhuǎn)隸出去，然后檢察院再自己重新引入隊伍，新引入的隊伍需要培訓(xùn)、專業(yè)化訓(xùn)練，再經(jīng)過幾年的鍛煉才能積累出經(jīng)驗，這對于檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作是十分不利的。較為妥善的解決方式是，將檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門人員分為兩個部分，一部分轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，迅速的開展工作，至于剩下還需要人員的話監(jiān)察委員會可以自行引入并由相關(guān)人員培訓(xùn)。另一部分繼續(xù)留在檢察院，進(jìn)入檢察院未來設(shè)置的監(jiān)督監(jiān)察委員會的部門。這樣一來，使得監(jiān)察委員會和檢察院內(nèi)部對監(jiān)察委員會的監(jiān)督部門都有了高素質(zhì)、專業(yè)化、經(jīng)驗豐富的人員保障，都可以迅速的投入工作，實現(xiàn)了精簡機(jī)構(gòu)、人力資源的高效利用。

第二，在物質(zhì)保障方面，檢察院三部門相應(yīng)的設(shè)備是否需要全部轉(zhuǎn)隸？有人認(rèn)為，“由檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)商，在檢察機(jī)關(guān)做必要保留后，可以將相關(guān)職務(wù)犯罪偵查設(shè)備或基礎(chǔ)系統(tǒng)采取適當(dāng)?shù)姆绞揭妻D(zhuǎn)紀(jì)檢檢察部門，避免資源浪費或重復(fù)建設(shè)。此外，由于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵防權(quán)被剝離，原預(yù)防行賄檔案查詢這一特殊系統(tǒng)，一般應(yīng)隨反貪反瀆預(yù)防部門的轉(zhuǎn)隸移轉(zhuǎn)給監(jiān)察委員會。”筆者贊同此觀點，通過區(qū)分原則，將一部分轉(zhuǎn)隸出去，一部分留下再轉(zhuǎn)入未來設(shè)置監(jiān)督監(jiān)察委員會機(jī)構(gòu)中去，這樣就避免了重復(fù)建設(shè)，將現(xiàn)有的資源整合高效利用起來。

第三，在財政方面應(yīng)當(dāng)給予檢察院支持，以保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立。值得注意的是，檢察院本身應(yīng)該以司法改革為契機(jī)，通過“省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，擺脫地方對司法的干涉，增強(qiáng)司法的獨立性。”使得檢察院在監(jiān)督過程中沒有后顧之憂，更好的行使檢察權(quán)。

（三）檢察院建立與監(jiān)察委員會相銜接的工作機(jī)構(gòu)

前文已經(jīng)論述檢察院與監(jiān)察委員會相銜接的銜接點的問題。檢察院與監(jiān)察委員會的銜接點在于檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，那么要實現(xiàn)監(jiān)督就得需要具體的組織機(jī)構(gòu)來保障監(jiān)督工作的落實。在改革試點地區(qū)北京市已經(jīng)成立了三級職務(wù)犯罪檢察部，這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置一定程度上保障了對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，但是筆者認(rèn)為僅僅設(shè)置一個職務(wù)犯罪檢察部門還不夠。監(jiān)察委員會擁有包括調(diào)查、處置、監(jiān)督在內(nèi)的三項職能和可以采取包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置在內(nèi)的十二項措施，可以說是實現(xiàn)了對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為監(jiān)察的全覆蓋。職務(wù)犯罪檢查部只是對監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪監(jiān)察的監(jiān)督，而對監(jiān)察委員會職務(wù)違法監(jiān)察缺乏監(jiān)督。然而要達(dá)到控權(quán)的目的，實現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的力量平衡，實現(xiàn)檢察院與監(jiān)察委員會的有效合理銜接，檢察院也要對監(jiān)察委員會監(jiān)察實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。所以需要設(shè)立一個對監(jiān)察委員會職務(wù)違法監(jiān)察監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。可以叫做“職務(wù)違法檢察部”。

三、建立監(jiān)察委員會權(quán)力清單使檢察院更好的監(jiān)督

要實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督不僅要做好人、財、物、組織的保障還要明確監(jiān)察委員會的權(quán)力界限。因為只有知道監(jiān)察委員會的哪些行為是超越了權(quán)限構(gòu)成了違法或者犯罪，哪些行為沒有越權(quán)是合法的，才能明確哪些是需要監(jiān)督的，實現(xiàn)精確監(jiān)督。監(jiān)察委員會擁有包括調(diào)查、處置、監(jiān)督在內(nèi)的三項職能和可以采取包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置在內(nèi)的十二項措施。接下來我們將論述三種職能的權(quán)力界限：

（一）調(diào)查權(quán)

對于監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)，目前還沒有一個明確的法律法規(guī)予以規(guī)定，那么監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)到底是一種什么樣的權(quán)力呢？有人認(rèn)為監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是指對公共單位違反法律法規(guī)問題與公職人員違反法律職業(yè)規(guī)范問題進(jìn)行調(diào)查的職能，是監(jiān)督的必然延伸。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是一種發(fā)現(xiàn)一切行使公權(quán)力的公職人員的違法行為、違規(guī)行為、犯罪行為并了解真實情況的權(quán)力?；诖?，檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督不限于對犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督還包括對違法調(diào)查權(quán)的監(jiān)督。原因有二，一方面監(jiān)察委員會位高權(quán)重要實現(xiàn)對它的監(jiān)督必須是全面的。另一方面針對新的《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察范圍，那么對于其監(jiān)察委員會本身的監(jiān)督也應(yīng)該是全覆蓋。其中對監(jiān)察委員會濫用調(diào)查權(quán)的行為要分不同情況制定法律法規(guī)，實現(xiàn)立法精細(xì)化。監(jiān)察委員會犯罪調(diào)查權(quán)的權(quán)限界定可以參照《刑事訴訟法》中對公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的規(guī)制以及檢察院組織法中對檢察院以前行使偵查權(quán)的規(guī)定。對監(jiān)察委員會違法違規(guī)調(diào)查權(quán)的權(quán)限界定可以參照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定。例如，明確談話、訊問、詢問的時間要求以便更好的保護(hù)人權(quán)，防止監(jiān)察委員會濫用權(quán)力，若調(diào)查的是犯罪行為則參照《刑事訴訟法》第一百一十七條對檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)的限制：“傳喚或者拘傳的時間不得超過十二小時;針對重大案情，傳喚或者拘傳的時間不得超過二十四小時。”從十二小時到二十四小時這個期間，檢察院可以根據(jù)辦案情況做出自由裁量。若調(diào)查的是違法違規(guī)行為可參照《行政監(jiān)察法》第二十條第三項對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)做出的限制性規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時，可以根據(jù)實際情況和需要采取下列措施：責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁?！奔淳褪潜O(jiān)察委員會在調(diào)查案件時要根據(jù)案件類型的不同采取不同的調(diào)查手段，符合比例原則。監(jiān)察委員會的權(quán)力界限明細(xì)之后，檢察院再對其進(jìn)行監(jiān)督。

（二）監(jiān)督權(quán)

要想明確監(jiān)察委員會監(jiān)督權(quán)的權(quán)限，那么我們首先要搞清楚監(jiān)察委員會監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)以及與其他監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)之間的區(qū)別。監(jiān)察委員會是我國的反腐機(jī)關(guān)，對一切行使公權(quán)力公職人員的違法、違規(guī)及犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督包括兩方面內(nèi)容，一是對什么人監(jiān)督。按照新的《監(jiān)察法》中的描述，主要是對一切行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，即對六大類人員進(jìn)行監(jiān)督，分別是：國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員，包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員以及參照公務(wù)員管理的人員;法律授權(quán)或者政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的工作人員;國有企業(yè)的管理人員;公辦教育科研文化醫(yī)療體育這樣的事業(yè)單位管理人員;群眾自治組織中的管理人員;其他依法行使公共職務(wù)的人員。二是對什么行為進(jìn)行監(jiān)督，簡單點說就是對違法、違規(guī)和犯罪進(jìn)行監(jiān)督。新的《監(jiān)察法》中說：“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察;履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！?/p>

與檢察院擁有的監(jiān)督權(quán)相比，我國憲法第一百二十九條對檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)作出規(guī)定，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”由此，我們可以認(rèn)為人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它主要是監(jiān)督法律在全國的統(tǒng)一適用。檢察院所監(jiān)督的范圍要比監(jiān)察委員會廣。與全國人大的監(jiān)督相比，主要體現(xiàn)在立法監(jiān)督上。與社會輿論監(jiān)督相比，社會輿論監(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)制力，但影響特別大。對于監(jiān)察委員會監(jiān)督權(quán)可以這樣說，監(jiān)察委員會的監(jiān)督是對腐敗的監(jiān)督，是檢察院專門監(jiān)督的特定監(jiān)督。明確監(jiān)察委員會監(jiān)督權(quán)限之后，檢察院就要對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，即檢察院只對監(jiān)察委員會在監(jiān)察一切行使公權(quán)力公職人員的違法、違規(guī)及犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督的過程中對其進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察委員會超過此限對普通公民的監(jiān)督就是超越了監(jiān)督權(quán)限，檢察院有權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督并提起相應(yīng)的訴訟。

（三）處置權(quán)

針對監(jiān)察委員會的處置權(quán)，目前還沒有一個明確的法律法規(guī)對其進(jìn)行界定。筆者認(rèn)為處置權(quán)應(yīng)當(dāng)包括兩個部分，第一個部分是對犯罪行為的預(yù)審權(quán)。對于發(fā)現(xiàn)犯罪的可以先行調(diào)查，并進(jìn)行預(yù)審然后再移交給檢察院進(jìn)行審查起訴。原因在于，一是按照新的《監(jiān)察法》中的表述，監(jiān)察委員會位高權(quán)重，為了發(fā)揮反腐的能力，不至于監(jiān)察委員會被其他機(jī)關(guān)所掣肘，有必要賦予監(jiān)察委員會對犯罪案件的調(diào)查和預(yù)審，而且其在該階段合法搜集的證據(jù)可作為起訴的證據(jù)，從而提高效率。另一個是對違法違規(guī)的完全處置權(quán)。完全處置權(quán)是與監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)犯罪并移交給檢察院起訴相對的。在發(fā)現(xiàn)犯罪后監(jiān)察委員會需要移交案件，而發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)則可以一查到底，不用移交給其他機(jī)關(guān)。行使處置權(quán)的手段包括警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等。同時檢察院可在此時參與進(jìn)來對監(jiān)察委員會的處置行為進(jìn)行監(jiān)督。可參照《刑事訴訟法》和《檢察院組織法》對監(jiān)察委員會的預(yù)審權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和限制。對于監(jiān)察委員會對違法違規(guī)的完全處置權(quán)可以參照《行政監(jiān)察法》進(jìn)行限制。

四、結(jié)論

本文通過對監(jiān)察委員會的研究，提出自己的問題并給出了答案。監(jiān)察委員會設(shè)立后誰對它進(jìn)行專門監(jiān)督？檢察院部分部門轉(zhuǎn)隸之后檢察院的發(fā)展方向在哪里？針對這兩個問題，筆者從中找到了銜接點，這個銜接點就是，監(jiān)察委員會需要專門監(jiān)督，而檢察院需要想辦法補(bǔ)上自身因為失去自偵權(quán)的那部分權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力之間的平衡。一方面，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，必須在監(jiān)察委員會成立之初考慮對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督。這個專門監(jiān)督機(jī)關(guān)就是現(xiàn)有的檢察院。另一方面，監(jiān)察委員會的設(shè)立，分解了檢察院的自偵職能，某種程度上削弱了檢察院的權(quán)力，要實現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的力量平衡，那么就要想辦法擴(kuò)大檢察院的權(quán)力，而這個權(quán)力就是賦予檢察院對監(jiān)察委員會的全面的專門監(jiān)督權(quán)。通過立法明確檢察院擁有對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)，從這一點上實現(xiàn)權(quán)力之間力量的平衡，實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約。這正是現(xiàn)行檢察院與監(jiān)察委員會所共同指向的，通過這個銜接點，一方面解決了對監(jiān)察委員會權(quán)力過大的監(jiān)督問題，另一方面也實現(xiàn)了檢察院權(quán)力的擴(kuò)大，實現(xiàn)力量之間的平衡。

注 釋：

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國監(jiān)察法》。

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