縣級工業(yè)城市的產(chǎn)城協(xié)調(diào)策略研究

蘭偉杰 王斌

摘要：在我國快速工業(yè)化和城市化的背景下，縣級工業(yè)城市經(jīng)濟飛速增長、城市空間迅速拓展，取得了突出的成就。同時，這類城市普遍存在工業(yè)用地低效、產(chǎn)城關(guān)系不協(xié)調(diào)、城市功能不完善等問題。當(dāng)前城市越來越強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，需要以產(chǎn)城協(xié)調(diào)理念統(tǒng)領(lǐng)這類地區(qū)的未來發(fā)展。產(chǎn)城協(xié)調(diào)強調(diào)產(chǎn)城功能的和諧互促和產(chǎn)城空間的合理有序。這里的“產(chǎn)”既指產(chǎn)業(yè)空間，也指產(chǎn)業(yè)功能；“城”既指生活空間，也指居住和服務(wù)業(yè)功能。在產(chǎn)城協(xié)調(diào)的理念下，本文以山東省聊城市茌平縣為例，提出規(guī)劃應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)升級和服務(wù)業(yè)提升、加強產(chǎn)城隔離整合重構(gòu)產(chǎn)城空間、并通過功能完善和特色塑造提升城市品質(zhì)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)城協(xié)調(diào)；城市品質(zhì)；縣級工業(yè)城市；茌平縣

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.006 中圖分類號：TU984.11

文章編號：1009-1483（2019）04-0039-05 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The Research on City-Industry Coordinated Development of County-Level Industrial City： Taking Chiping County as an Example

LAN Weijie， WANG Bin

[Abstract] Under the background of rapid industrialization and urbanization， economic development and urban space expansion of county-level industrial city have witnessed a boom in recent years. Meanwhile， multifarious problems still exist in these cities， such as inefficient exploitation of industrial estate， unharmonious relationships between industry and urban development and deficiencies of urban functions. At present， cities are increasingly emphasizing high-quality development， and it is necessary to coordinate industry and city to lead the future development. The coordination of city with industry emphasizes the harmony and mutual promotion of the functional interaction between industry and city. Moreover， it highlights the coordination and balance of the spatial relationship between industry and city. In this term， the word "industry" not only refers to industrial space， but also industrial function. Furthermore， the word "city" refers to both living space and the functions of residence and service industry. Under the concept of "the coordination of city with industry"， taking Chiping County， Shandong Province as an example， it is supposed to realize the mutual promotion between industry and city through functional upgrading， to integrate and reconstruct industrial and urban spaces by strengthening isolation， and to improve urban connotation through functional improvement and by creating unique styles.

[Keywords] coordination of city with industry； city quality； county-level industrial city； Chiping County

當(dāng)前，我國進(jìn)入了發(fā)展的新時期，經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在此背景下，縣級工業(yè)城市原本以工業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式面臨挑戰(zhàn)。本文結(jié)合相關(guān)研究，以山東省聊城市茌平縣的規(guī)劃實踐為例，對縣級工業(yè)城市的產(chǎn)城發(fā)展特征進(jìn)行分析，探討縣級工業(yè)城市產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵與要點，希望為這類城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可參考的經(jīng)驗。

1 縣級工業(yè)城市的產(chǎn)城發(fā)展特征

縣級工業(yè)城市是我國經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要樣本。以工業(yè)百強縣為例 ，2018年工業(yè)百強縣（市）以全國5.3%的縣（市）數(shù)量、6.7%的人口，貢獻(xiàn)了11.0%的GDP和16.3%的工業(yè)增加值[1]，在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了重要的作用。和大中城市相比，縣級工業(yè)城市的產(chǎn)城發(fā)展具有以下幾個突出特點。

1.1 工業(yè)和企業(yè)主導(dǎo)的特征更突出

在制造業(yè)大規(guī)模擴張時期，很多縣都把“工業(yè)強縣”“工業(yè)立縣”“工業(yè)興縣”作為發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)在縣域經(jīng)濟中往往占據(jù)舉足輕重的地位，甚至被稱為縣域經(jīng)濟的脊梁[2]。中規(guī)院全國20縣調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，縣域經(jīng)濟中工業(yè)貢獻(xiàn)率最高，人均GDP超過1萬美元的縣級單元中，第二產(chǎn)業(yè)GDP占比均在50%～60%[3]。同時，縣域經(jīng)濟依附少數(shù)企業(yè)發(fā)展、龍頭企業(yè)在經(jīng)濟中占據(jù)主導(dǎo)的現(xiàn)象也非常常見[4]。以山東省茌平縣為例，2016年第二產(chǎn)業(yè)增加值294.21億元，占當(dāng)年GDP的63%。其中，以信發(fā)集團為代表的有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)（鋁業(yè)）產(chǎn)值占到制造業(yè)總產(chǎn)值的61.10%，單一企業(yè)主導(dǎo)的特點極為顯著。從周邊縣市情況來看，茌平并非孤例，如高唐市以時風(fēng)集團為支柱，東阿縣以阿膠而聞名。

1.2 城鎮(zhèn)發(fā)育滯后的問題更顯著

和工業(yè)的突飛猛進(jìn)相比，縣城的城市功能發(fā)育往往比較滯后。全國層面的研究顯示，由于縣城公共投入不足、治理體系缺位，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施欠賬現(xiàn)象嚴(yán)重，生活質(zhì)量不高[5]。再如陜西省關(guān)中地區(qū)調(diào)研顯示，部分縣城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配建類型比例嚴(yán)重失衡，很多新建的住區(qū)，在住戶還未入住的情況下，類似飯館、商店等的商業(yè)設(shè)施己經(jīng)配設(shè)完成，而醫(yī)院、體育館及學(xué)校等有很明顯的依賴性的公共服務(wù)設(shè)施配置種類嚴(yán)重不足[6]。以茌平縣為例，2016年人均GDP超過12000美元，但縣城的建設(shè)品質(zhì)并不高。舊城區(qū)景觀環(huán)境惡化、設(shè)施欠賬，新區(qū)用地布局零散等問題普遍存在。如整個縣城人均公共綠地面積僅3.28平方米，遠(yuǎn)低于國家人均8平方米的標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 產(chǎn)城布局不協(xié)調(diào)的情況更普遍

上述產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展特征反映到用地布局上，往往表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)用地和城鎮(zhèn)其他生活用地的不協(xié)調(diào)。和大中城市相比，縣城、鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)空間迅速擴張與分化的過程中，更缺乏有效的規(guī)劃控制，空間碎化、產(chǎn)居混合、城鄉(xiāng)雜揉的現(xiàn)狀空間格局更為明顯[7]。而安徽省的研究顯示，位于縣城邊緣工業(yè)區(qū)的工業(yè)類型往往以二類、三類為主，工業(yè)區(qū)對縣城環(huán)境的影響是個不容忽視的問題[8]。以茌平縣為例， 2016年園區(qū)工業(yè)用地達(dá)到12.6平方公里，占城市建設(shè)用地的比例超過40%。更為重要的是，高污染高排放的工業(yè)區(qū)和城市生活區(qū)之間未形成有效的空間隔離，局部區(qū)域工業(yè)用地和居住用地、城中村混雜布局，工業(yè)區(qū)排放的各類有害氣體對城市大氣環(huán)境產(chǎn)生了較大的影響，對居民身心健康存在的潛在威脅較大（見圖1）。

2 產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵與要點

2.1 產(chǎn)城協(xié)調(diào)的概念提出

當(dāng)前，產(chǎn)城關(guān)系是學(xué)界研究工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的熱點話題，而產(chǎn)城融合是熱點中的熱點。“十二五”以來，針對各類開發(fā)區(qū)發(fā)展和城市發(fā)展脫節(jié)等問題，各地政府紛紛提出“產(chǎn)城融合”發(fā)展戰(zhàn)略，相關(guān)學(xué)者也研究豐富了產(chǎn)城融合的內(nèi)涵，如強調(diào)人本導(dǎo)向、功能融合、就業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)匹配[10]，如從時間、空間、類型、人本四個維度對產(chǎn)城融合的再認(rèn)識等[11]。

但筆者發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)城融合是應(yīng)對大中城市孤立發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)園”而提出的針對性策略。而針對產(chǎn)業(yè)在城市邊緣集中并大規(guī)模無序發(fā)展的縣城，更應(yīng)強調(diào)產(chǎn)業(yè)和城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。有些產(chǎn)業(yè)類型因其污染排放的特點，是不宜和城市空間融合的，需要一種基于功能分區(qū)的更為審慎的布局處理。因此，本文提出以“產(chǎn)城協(xié)調(diào)”引領(lǐng)這類縣級工業(yè)城市的未來發(fā)展。具體而言，“產(chǎn)城協(xié)調(diào)”強調(diào)產(chǎn)城功能的和諧互促和產(chǎn)城空間關(guān)系的合理有序，是一種更可持續(xù)的相互促進(jìn)。這里的“產(chǎn)”既指以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主要載體的產(chǎn)業(yè)空間，也指產(chǎn)業(yè)功能；“城”既指生活空間，也指居住和服務(wù)業(yè)功能。

2.2 產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展的要點

2.2.1 要點1：產(chǎn)城功能和諧互促

產(chǎn)業(yè)和城市應(yīng)該形成良性的互相促進(jìn)關(guān)系，以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)。有學(xué)者指出，產(chǎn)業(yè)集群與城鎮(zhèn)化發(fā)展是互促共進(jìn)、耦合的互動發(fā)展關(guān)系，產(chǎn)業(yè)集群化與城鎮(zhèn)化耦合聯(lián)動是推動地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的引擎[12]。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城市發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的集聚與發(fā)展帶來經(jīng)濟活動的集中和人口的集中。另一方面，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣需要城市的支撐。城市內(nèi)的信息集聚、技術(shù)擴散、科研服務(wù)為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供了服務(wù)支持，城市強大的交通、物流、城市規(guī)劃建設(shè)為產(chǎn)業(yè)提供了空間和設(shè)施的支持[13-14]。如果說，在工業(yè)化初期、中期，縣級工業(yè)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依托良好的外部市場需求和整體經(jīng)濟的發(fā)展帶動，那到了當(dāng)前“高質(zhì)量”發(fā)展的新階段，縣級工業(yè)城市既要升級其產(chǎn)業(yè)，也要提升其城市的綜合服務(wù)職能，實現(xiàn)由“單一動力”到“多元驅(qū)動”的轉(zhuǎn)變。

2.2.2 要點2：產(chǎn)城空間合理有序

為了實現(xiàn)產(chǎn)城空間的優(yōu)化，至少應(yīng)考慮三個方面的內(nèi)容。其一，應(yīng)妥善處理“產(chǎn)城”的空間關(guān)系。對于對城市環(huán)境影響不大的產(chǎn)業(yè)，“宜融則融”，加強職住平衡；對于對城市環(huán)境影響較大的產(chǎn)業(yè)，“宜分則分”，采取適當(dāng)?shù)母綦x措施。其二，應(yīng)加強產(chǎn)業(yè)用地的整合管理。在快速發(fā)展時期，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不受約束，為了經(jīng)濟增長會給予產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先發(fā)展權(quán)利。在新的時代背景下，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理體系，通過城市規(guī)劃管理手段統(tǒng)籌引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)空間的布局[15]。其三，應(yīng)加強城市用地的整合提升?？焖僭鲩L時期，城市用地以房地產(chǎn)開發(fā)、村莊改造、公共設(shè)施帶動的方式拉開了空間框架，未來更應(yīng)強調(diào)公共服務(wù)設(shè)施體系和綠地開放空間體系的完善等。更宜居、更具吸引力的城市，才是我們發(fā)展的最終追求。

3 規(guī)劃實證：茌平縣的產(chǎn)城協(xié)調(diào)策略

茌平縣位于山東省西部，屬聊城市。2016年，茌平縣總?cè)丝跒?6.5萬，全年實現(xiàn)生產(chǎn)總值468.02億元，并連續(xù)多年進(jìn)入全國工業(yè)百強縣（市）。在鋁電產(chǎn)業(yè)帶動下，茌平縣實現(xiàn)了經(jīng)濟的騰飛和城市空間的快速擴張，但用地拓展粗放、大氣污染嚴(yán)重、城市發(fā)展滯后等問題也極為突出（見圖2）。以產(chǎn)城協(xié)調(diào)理念為引領(lǐng)，茌平縣總體規(guī)劃中提出了以下具體策略[9]。

3.1 動力轉(zhuǎn)型，工業(yè)服務(wù)業(yè)多輪驅(qū)動

規(guī)劃從我國制造業(yè)升級和山東半島制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的角度，提出了專業(yè)化、集群化的工業(yè)升級思路，要求延伸鋁產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)體系（見圖3）。規(guī)劃還強調(diào)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)業(yè)，提升城市的綜合職能。一方面大力發(fā)展支撐工業(yè)職能成長的服務(wù)業(yè)包括：交通運輸、倉儲和郵政業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等；另一方面逐漸引入工業(yè)衍生的服務(wù)需求行業(yè)，如科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等。最為重要的是，規(guī)劃強調(diào)通過城市品質(zhì)的不斷提升，營造適合新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)發(fā)展的空間，最終實現(xiàn)城市引領(lǐng)發(fā)展。

3.2 空間隔離，整合產(chǎn)城功能組團

為了更好引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間布局，規(guī)劃首先進(jìn)行了鋁電產(chǎn)業(yè)主要廠區(qū)的大氣污染影響評價，模擬了電解鋁重要排放物——氟化物的影響范圍。以此為依據(jù)，明確提出了“一隔兩區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，其中北部為工業(yè)區(qū)，南部為城市生活片區(qū)，中間沿道路設(shè)置綠化隔離帶，減弱污染物對城市生活區(qū)的影響（見圖4）。為了應(yīng)對污染治理的階段性標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃明確要求污染企業(yè)搬遷，或在排放達(dá)標(biāo)之前，綠化隔離帶北側(cè)不新增任何居住用地和公共服務(wù)設(shè)施用地。這一基于大氣環(huán)境影響評價的污染排放企業(yè)用地的“隔離”“整合”“遠(yuǎn)離”策略是本次總體規(guī)劃用地優(yōu)化的關(guān)鍵策略。

3.3 品質(zhì)提升，塑造城市特色空間

為了進(jìn)一步優(yōu)化城市生活區(qū)的布局，提升城市的吸引力，規(guī)劃識別并提出了三大城市中心的功能引導(dǎo)策略——包括發(fā)揮新區(qū)中心的聚集效應(yīng)、凸顯老城中心的歷史人文特色、彰顯濱湖地區(qū)的戰(zhàn)略價值。為了更好提升城市的空間品質(zhì)，規(guī)劃在用地布局中貫穿了總體城市設(shè)計的思路，規(guī)劃識別出了能夠強化城市空間意象的典型街道和典型片區(qū)（見圖5）。如對于城市設(shè)計重點地區(qū)和城市未來發(fā)展新中心的金牛湖濱湖地區(qū)，規(guī)劃采用了“小街區(qū)、密路網(wǎng)”格局，同時預(yù)留了濱湖綠化通廊，為后續(xù)片區(qū)城市設(shè)計構(gòu)建了良好的路網(wǎng)和綠地框架。規(guī)劃認(rèn)為，宜居的城市才是發(fā)展的目標(biāo)和長遠(yuǎn)動力。

4 結(jié)語

產(chǎn)城關(guān)系是縣級工業(yè)城市發(fā)展的核心問題，而產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展是對快速工業(yè)化階段“重產(chǎn)輕城”現(xiàn)狀的優(yōu)化和修正。按照經(jīng)濟和城市發(fā)展的一般規(guī)律，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，工業(yè)城市會逐步從產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘幸I(lǐng)發(fā)展，由此看產(chǎn)城協(xié)調(diào)也是順應(yīng)趨勢的必然選擇。在此背景下，對產(chǎn)城功能互促關(guān)系的強化、對產(chǎn)城用地布局的優(yōu)化，以及對城市宜居品質(zhì)的提升就顯得尤為重要，這也是當(dāng)前規(guī)劃語境下優(yōu)化存量、回歸人本的具體體現(xiàn)。

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