鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成為鄉(xiāng)村規(guī)劃管控的主體平臺(tái)

20世紀(jì)90年代為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，我國(guó)開始推行鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)稅制度。2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織鄉(xiāng)村發(fā)展的能力被進(jìn)一步弱化。在鄉(xiāng)村振興和國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代背景下，應(yīng)該繼續(xù)弱化還是逐步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌能力，是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。

2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，將縣級(jí)政府作為統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的主體，要求2020年完成縣域村莊布點(diǎn)規(guī)劃。從既有法規(guī)和規(guī)程來(lái)看，如住建部2006年頒布的《縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃編制暫行辦法》及2015年以來(lái)開展的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃試點(diǎn)，亦將縣級(jí)作為統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)被定位為鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的實(shí)施主體，這符合現(xiàn)行財(cái)政和土地等相關(guān)制度。實(shí)際操作中，縣級(jí)政府是否有能力實(shí)現(xiàn)從縣到村的直接管控呢？現(xiàn)實(shí)看來(lái)并不樂觀。

受工作經(jīng)費(fèi)的限制，縣級(jí)規(guī)劃無(wú)法完成“少則數(shù)百、多則上千”的村莊調(diào)查工作。受委托主體的制約，縣域村莊規(guī)劃更多體現(xiàn)自上而下的管控要求，難以響應(yīng)農(nóng)村基層的發(fā)展意愿。有過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn)的同仁都很清楚，縣域?qū)用娴泥l(xiāng)村規(guī)劃藍(lán)圖，無(wú)論是鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃還是縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，絕大部分均脫離鄉(xiāng)村實(shí)際需求。過(guò)去三十年，國(guó)家將建設(shè)重點(diǎn)放在城市，建構(gòu)了比較完善的城市規(guī)劃體系，但鄉(xiāng)村規(guī)劃體系欠賬較多。在生態(tài)文明和鄉(xiāng)村振興的政策導(dǎo)向下，亟待完善鄉(xiāng)村規(guī)劃編制體系和規(guī)劃管理工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣村之間的中間層級(jí)，向上可以承接縣級(jí)規(guī)劃管控要求，向下可以銜接農(nóng)村基層意愿，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村規(guī)劃管控的主體平臺(tái)。部分專業(yè)人士提出弱化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，不符合國(guó)家大力推行的鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)與上下位規(guī)劃的銜接，向上有效落實(shí)縣級(jí)規(guī)劃的管控要求（如主體功能區(qū)和三條紅線），向下有效統(tǒng)籌域內(nèi)村莊建設(shè)（劃定村莊建設(shè)邊界、配置村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施）；二是統(tǒng)籌山水林田湖草、村鎮(zhèn)及工礦等全域全要素，將生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的整體布局轉(zhuǎn)化為各類用地的具體管控；三是協(xié)同新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌公共服務(wù)、農(nóng)田水利和市政設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展；四是平衡傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)與現(xiàn)代化發(fā)展要求，重塑中國(guó)鄉(xiāng)村的時(shí)代風(fēng)貌。

2019年是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第二年，也是國(guó)土空間規(guī)劃改革的落地之年，我們希望能有更多學(xué)者和同仁加入，共同探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)土空間規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位和作用。