【“漫話土地”之三十六】——征田占地惜民生

景志剛

新世紀(jì)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮，重塑著人們的生存環(huán)境和生活狀態(tài)，卻改變不了對(duì)土地的依賴。征地、拆遷、補(bǔ)償、安置……這些關(guān)乎民生的字眼，不時(shí)登上頭條，吸引公眾眼球。

一紙征地文告的背后，演繹著聚散離合的鄉(xiāng)村故事，改寫(xiě)著千家萬(wàn)戶的人生軌跡，影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度變遷，也促使我們從歷史的深處，追根溯源、品評(píng)得失、鏡鑒后世。

王權(quán)與王土：征地的源流

“溥天之下，莫非王土”。至高無(wú)上的皇權(quán)之下，土地等各類資源被視為帝王的私產(chǎn)，朝廷以暴力強(qiáng)占民間土地的事例數(shù)不勝數(shù)。但即使是最為集權(quán)的時(shí)代，征占百姓田宅終究是事關(guān)民生與穩(wěn)定的大事，而為最高統(tǒng)治者和各級(jí)官員所重視。

早在西周時(shí)期，就已有王室征占土地的記載。周厲王擴(kuò)建王宮，拖欠土地補(bǔ)償款，被事主三番五次登門(mén)討賬。天子信誓旦旦，說(shuō)再不給補(bǔ)償將受上天懲罰。結(jié)果如何不得而知，但此事卻錄于青銅鼎銘文而流傳后世，成為迄今最早有據(jù)可查的征地案例。

春秋戰(zhàn)國(guó)，禮崩樂(lè)壞。即使天子征地，也要尋找理由和依據(jù)。周簡(jiǎn)王征收“鄇田”（今河南武陟一帶）時(shí)，晉國(guó)大夫卻至認(rèn)為是自家祖產(chǎn)，寸土不讓。天子無(wú)奈，只好派大臣引經(jīng)據(jù)典，確認(rèn)該地在歷史上屬于“王官之邑”，才為王室征地鋪平道路。

不僅是落魄天子，即使是列國(guó)諸侯，也并非隨心所欲。魯文公擴(kuò)建宮室，需占用孟文子、郈敬子的府邸，提出以擇地另建豪宅作為交換，遭到拒絕。齊景公修建宮殿征占逢于何之父的墓地，其后不得不迫于民意，允許其將過(guò)世的母親送進(jìn)宮殿合葬。

秦漢以來(lái)，土地私有被官方認(rèn)可并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，但強(qiáng)征強(qiáng)拆從未歇止。西漢建元三年（公元前138年），漢武帝擴(kuò)建皇家園林——上林苑，“舉籍阿城以南，盩厔以東，宜春以西，提封頃畝，乃其賈直，欲除以為上林苑”，既不顧大臣勸阻，更未與百姓商議，僅以未墾荒田作為補(bǔ)償。

補(bǔ)償與安置：拆遷的本錢(qián)

從唐中實(shí)施“兩稅法”，到兩宋“田制不立、不抑兼并”，土地的私人占有居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。為保持長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定，官府大興土木、征占民田民宅，不得不審慎考慮拆遷的補(bǔ)償和安置。

北宋元豐三年（公元1080年），宋神宗修建景寧宮，“詔市易務(wù)于封樁免夫錢(qián)內(nèi)借支十二萬(wàn)緡，償景靈宮東所占民屋居價(jià)錢(qián)，以修神御殿頗侵民居故也”。三年之后，東京汴梁拓展擴(kuò)建，需占用民宅120戶。開(kāi)封府專門(mén)制定辦法，提出實(shí)物安置、貨幣補(bǔ)償兩種方式，由拆遷戶自愿選擇，這也是歷史上第一部比較完備的征地拆遷補(bǔ)償條例。

當(dāng)時(shí)的實(shí)物安置，由京城兵馬司實(shí)地測(cè)量待拆民宅，戶部和左藏庫(kù)撥出?？?，擇地修建同等大小的安置房。而貨幣補(bǔ)償，則由提舉京城所估算待拆民宅的價(jià)格，以房契原價(jià)和房屋市場(chǎng)價(jià)的平均值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，戶部及左藏庫(kù)出資補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)官民協(xié)商，多數(shù)百姓愿意接受貨幣補(bǔ)償，共支出補(bǔ)償款兩萬(wàn)零六百貫。

不僅拆遷民宅有規(guī)定，征占農(nóng)田也有標(biāo)準(zhǔn)。南宋景定四年（公元1263年），賈似道在江南征用民田，按每畝地的糧食產(chǎn)量確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：“畝起租滿石者償二百貫，九斗者償一百八十貫，八斗者償一百六十貫，七斗者償一百四十貫，六斗者償一百二十貫。”只是嚴(yán)法令不敵潛規(guī)則，“是歲，田事成，每石官給止四十貫”，導(dǎo)致民怨沸騰、“六郡騷然”。

民地與官用：工程的代價(jià)

古代興建重大工程，不過(guò)是朝廷或官府的一紙?jiān)t令，百姓不可能有發(fā)言權(quán)。但對(duì)征地拆遷的補(bǔ)償，盡管缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，卻也時(shí)常在征地文書(shū)中寫(xiě)明，以彰顯皇恩浩蕩、體恤民生。

明洪武二十五年（公元1392年），朱元璋重修上林苑，詔令“其占及民田者，給官田償之，官田或不敷，令民徙居江北，倍數(shù)給田償之，永為世業(yè)?！庇忻饕淮嗵幷鞯厥吕?jiàn)載于冊(cè)。如：修建蕭山縣城，“城中留路一丈二尺，城外留路四丈，城河三丈，連城共占過(guò)民地十丈四尺，照畝給償，該地一百五十畝，共給過(guò)價(jià)銀六百八十兩”;修筑浦口城，“拆軍民房一百一十三家，與遷移銀四百七兩九錢(qián)”;修興寧縣城，“城東濠寬二丈、深二尺，原占過(guò)民地以筑外城，今割一半，與民養(yǎng)魚(yú)利，以償前地”。

清承明制，征地補(bǔ)償更加多樣。既有劃地補(bǔ)償，如康熙年間修筑近京八旗護(hù)莊堤岸，“其取土刨挖地畝，戶部另?yè)苎a(bǔ)給地主”;也有減免賦稅，如雍正年間“寧夏新筑滿城，系寧左右三衛(wèi)民間田地，其原額正賦，應(yīng)請(qǐng)豁免”;還要補(bǔ)償?shù)厣细街?，如乾隆年間淮安、揚(yáng)州等地興修水利，“未種菜麥之地，借過(guò)耔種者，只須豁糧，不給工本。已種者按畝免償。如系業(yè)戶自辦耔種，查明照例給領(lǐng)工本銀兩，每畝酌給八分”。

筑路與洋務(wù)：購(gòu)地的條款

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)打破天朝上國(guó)美夢(mèng)，內(nèi)憂外患與救亡圖存并起。“臣等以為鐵路為自強(qiáng)第一要端，鐵路不成，他端更無(wú)論矣。”在以張之洞為代表的洋務(wù)派領(lǐng)袖積極推動(dòng)下，修筑鐵路被列為晚清朝廷“力行實(shí)政”之首。

“鐵路工程，以買(mǎi)地、填道、購(gòu)料、建橋四大宗為最要?！泵鎸?duì)綿延公里的鐵路建設(shè)，大規(guī)模征地成為國(guó)家大事。蘆漢鐵路、江西鐵路、津浦鐵路先后頒布購(gòu)地章程，名為購(gòu)買(mǎi)、實(shí)為征收，對(duì)其程序、類型、價(jià)格等作出詳細(xì)規(guī)定。

購(gòu)地程序：發(fā)布官方告示，講明購(gòu)地事由;實(shí)地丈量土地，確定面積等差;核驗(yàn)地契資料，明確產(chǎn)權(quán)主體;發(fā)給官方憑票，領(lǐng)取購(gòu)地款價(jià)項(xiàng)。

購(gòu)地類型：包括田地、墳?zāi)?、洋商教堂、房屋、青苗五類，其中田地分為上中下三等，墳?zāi)狗譃榇u冢、泥冢，房屋分為新舊磚瓦房、灰草或土草房、土棚等。

購(gòu)地價(jià)格：以調(diào)查本縣土地價(jià)格為基準(zhǔn)，以鄰縣地價(jià)作參考，適當(dāng)對(duì)比其他鐵路的購(gòu)地價(jià)格，由購(gòu)地官員會(huì)同當(dāng)?shù)毓賳T商定，報(bào)鐵路總局核準(zhǔn)。

為防止糾紛和舞弊，還專列預(yù)防條款。如：鐵路購(gòu)地未完成前禁止土地買(mǎi)賣，嚴(yán)防哄抬地價(jià);土地產(chǎn)權(quán)有爭(zhēng)議，領(lǐng)取補(bǔ)償時(shí)須聲明價(jià)款自清;遇有遷墳起棺，墳主、地保應(yīng)同時(shí)在場(chǎng)并記錄在案;拆遷戶出門(mén)在外，須有族長(zhǎng)等作保;對(duì)違抗法令、聚眾干擾購(gòu)地的，移交官府嚴(yán)懲。

建設(shè)與民生：法治的歷程

從孫中山先生倡導(dǎo)“平均地權(quán)”，到共產(chǎn)黨人土地改革實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，再到社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放新時(shí)代，城鄉(xiāng)土地矛盾此起彼伏，征地走過(guò)了由人治到法治的歷史跨越。

北洋政府時(shí)期，制定《土地收用法》，規(guī)定收用價(jià)格、準(zhǔn)備、程序、監(jiān)督及訴訟等，首次從國(guó)家層面規(guī)范土地征收。同期陸續(xù)實(shí)施的《鐵路收用土地暫行章程》《修治道路收用土地暫行章程》《國(guó)有航空站收用土地規(guī)則》等，規(guī)定收用土地的類型、機(jī)構(gòu)、給價(jià)依據(jù)與方式、驗(yàn)契與繳契、附著物遷移等。

南京國(guó)民政府時(shí)期，頒布《土地征收法》，特別規(guī)定了公用事業(yè)的范圍和認(rèn)定機(jī)構(gòu)，設(shè)立處理土地需用人與所有人關(guān)系的征收審查委員會(huì)，提出補(bǔ)償先行、行政救濟(jì)等原則。1930年頒行、1946年修正的《土地法》，重點(diǎn)對(duì)征收范圍、程序、補(bǔ)償和行政救濟(jì)進(jìn)行了規(guī)定，標(biāo)志著現(xiàn)代土地征收制度基本確立。

新中國(guó)成立后，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)如火如荼。1953年，《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》提出：“必須對(duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)……一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)……”1954年憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條款，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。

改革開(kāi)放以來(lái)，土地價(jià)值日益凸顯。1982年，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》首次將“保障被征地者的收入和生活水平不下降”列為征地補(bǔ)償原則。從1986年《土地管理法》出臺(tái)到此后歷次修訂，征地制度均為重中之重。2012年，黨的十八大首次將征地制度改革寫(xiě)入報(bào)告，土地征收進(jìn)入了嶄新的歷史階段。

江山萬(wàn)里，世事千年。土地征收如同一把雙刃劍，一頭連著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的挖掘機(jī)，一頭系著維權(quán)益、護(hù)民生的鐵柵欄，成為百姓關(guān)心、政府關(guān)注、社會(huì)關(guān)切的熱點(diǎn)。怎樣徹底解開(kāi)這一難題，尚需我們從深化土地制度改革的探索中尋找答案。