集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是城鄉(xiāng)融合的突破口

2017年黨的十九大報(bào)告第一次提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。2018年中央一號(hào)文件進(jìn)一步將堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，同年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出將完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系。近期，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《城鄉(xiāng)融合意見》），提出“到2022年城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系初見雛型?！冻青l(xiāng)融合意見》是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑，其中最具含金量的政策是在全國范圍內(nèi)“建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”。這一制度是歷時(shí)4年的農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）改革取得的重要成果。將這一政策從33個(gè)試點(diǎn)市縣推廣到全國，將加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，為城市要素下鄉(xiāng)提供了廣闊的舞臺(tái)。

關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何入市，《城鄉(xiāng)融合意見》中的三條措施值得特別關(guān)注。一是“按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下”才能上市，為實(shí)現(xiàn)這一要求，需要在五級(jí)三類的國土空間規(guī)劃體系中規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地的上市規(guī)模和空間布局，這在以往規(guī)劃中還是空白。二是鼓勵(lì)“在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，并“允許就地入市或異地調(diào)整入市”，這一政策將促進(jìn)鄉(xiāng)村閑置地和廢棄地的再利用，對(duì)空心村治理產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。三是推動(dòng)“城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市”，這三類空間是最具市場價(jià)值的集體建設(shè)用地，結(jié)合農(nóng)村土地整治（國土綜合整治）工程，將其推向土地市場，有利于形成多元化的城市土地供給模式，倒逼城市政府轉(zhuǎn)變2004年以來形成的土地財(cái)政發(fā)展模式。

綜上所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將會(huì)對(duì)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)帶來全方位的影響。從學(xué)術(shù)角度而言，如何規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流程，如何界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)益屬性，如何規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃管理，都是有待學(xué)界深入研究的課題。