基層戶籍管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

閆潤(rùn)斌

摘要：戶籍管理是政府進(jìn)行人口管理的重要方式。在我國(guó)有著較為嚴(yán)格的戶籍制度，對(duì)人口的流動(dòng)有著一定的限制。隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距加大，城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，許多的優(yōu)勢(shì)資源，吸引大批的外來(lái)人來(lái)涌入城市，增加了人口管理的難度。本文主要以基層戶籍管理做為研究對(duì)象，分析基層戶籍管理存在的問(wèn)題以及提升基層戶籍管理的一些建議。

關(guān)鍵詞：戶籍管理;問(wèn)題;對(duì)策

21世紀(jì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，許多農(nóng)村勞動(dòng)力朝著城市涌入，部分農(nóng)村居民獲得城市戶口，擺脫農(nóng)民的帽子;也有部分農(nóng)村居民做為城市的流動(dòng)居民，不僅增加城市人口管理的難度，也增加了鄉(xiāng)村戶籍管理的難度。現(xiàn)階段，農(nóng)村在城市的流動(dòng)人口中，雖然已經(jīng)成為常住的人口，但是并沒(méi)有獲得城市居民的身份，導(dǎo)致各種服務(wù)待遇、資源分配等存在較大差異。政府雖然積極推進(jìn)戶籍制度改革，但依舊難以滿足新時(shí)代的要求。

一、戶籍、戶籍制度、戶籍管理

辭海中關(guān)于“戶籍”的定義如下：“中國(guó)歷代政府為了掌握人口數(shù)量而設(shè)置的簿籍登記?！睔v史記載，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，戶籍就已經(jīng)出現(xiàn)，在歷代朝代中不斷延續(xù)。

戶籍制度是政府部門針對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民情況，開展的登記和管理工作，目的在于人口統(tǒng)計(jì)和維護(hù)治安。這種定義是基于戶籍的社會(huì)職能而定，戶籍制度制定之初就承擔(dān)著控制人口流動(dòng)的功能，為了更好地維護(hù)社會(huì)秩序。

戶籍管理簡(jiǎn)言之就是戶籍管理部門開展的戶籍管理工作，包括戶口登記、戶籍檔案管理、戶口統(tǒng)計(jì)、戶口遷移等內(nèi)容。我國(guó)戶籍管理有著如下的功能，一是用于公民身份的確認(rèn)，每個(gè)公民有著自己的戶籍檔案，記錄著公民的身份信息;二是用于統(tǒng)計(jì)人口，利用戶籍進(jìn)行人口數(shù)量統(tǒng)計(jì)，例如，開展人口普查等;三是控制人口遷移，戶籍遷移需要出具相關(guān)的證明，還要活得戶口遷移的條件，以此控制人口流動(dòng)。

二、基層戶籍管理存在的問(wèn)題

（一）存在“人戶分離”情況

人戶分離分為兩種情況，一種是人在戶口不在;另一種是戶在人不在。人戶分離的情況影響到轄區(qū)內(nèi)人口數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，政府對(duì)人口變遷弄不清楚。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因有：首先，戶口在城市便可以享受到城市的福利待遇，導(dǎo)致戶口在戶籍一個(gè)有著優(yōu)勢(shì)資源的地方，但是同樣可以在其他區(qū)域工作和就業(yè)，出現(xiàn)戶口地和居住地不一致的情況。例如，農(nóng)村居民到城市打工，戶口留在家中，人在城市。其次，拆遷導(dǎo)致戶籍地址變更，新住地址信息未及時(shí)變更，出現(xiàn)人戶分離。最后，集體戶口所在地與人所在地不一致，比如，職工或者學(xué)生將戶口遷移到單位或者人才市場(chǎng)，自己去異地就業(yè)。

（二）信息滯后

戶籍上登記了用戶的基本信息，姓名、性別、曾用名、民族、出生日期、籍貫、身份證號(hào)、遷入/出地、遷入/出時(shí)間、文化程度、婚姻狀況、職業(yè)等，這些信息一般是不需要變更的，因?yàn)樽兏畔⑿枰獙訉拥膶徟?。戶籍信息中，地址、婚姻狀況、文化程度、職業(yè)、住所等都可能發(fā)生變化，但是公安機(jī)關(guān)不會(huì)主動(dòng)去更新這些信息，而是需要群眾帶著相關(guān)證明，告知公安機(jī)關(guān)進(jìn)行信息變更，也就是公眾根據(jù)自己的需求進(jìn)行變更，這種“告知性”的方式，必然會(huì)導(dǎo)致信息滯后的情況。例如，某人離異后，其伴侶死亡，出具死亡證明，派出所進(jìn)行信息的重新標(biāo)識(shí)，標(biāo)記為“喪偶”，而不是“離異”。

（三）戶籍遷入率低人口流失問(wèn)題

戶籍遷移是人口流動(dòng)的一種方式。基層戶口遷出率較高，導(dǎo)致人口流失的情況出現(xiàn)。以農(nóng)村為例，農(nóng)村勞動(dòng)力一直處于向外輸出的情況，朝著城市遷出，許多農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，導(dǎo)致農(nóng)村戶口人數(shù)下降。村里人口剩下多為老年人，其后代都已將戶口遷入到其他城鎮(zhèn)，很少有年輕人選擇抓根基層，農(nóng)村人口數(shù)量急劇下降。

三、加強(qiáng)基層戶籍管理對(duì)策

為了讓戶籍管理更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，戶籍管理必須進(jìn)行改革創(chuàng)新，重視戶籍管理的基本功能，也就是人口信息記錄、人口統(tǒng)計(jì)功能，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)信息化技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的人口管理。完善基層戶籍管理需要從以下方面出發(fā)：首先，明確戶籍管理的目標(biāo)和原則。其次，健全戶籍管理制度。最后，提升戶籍管理手段。

（一）明確戶籍管理的目標(biāo)和原則

戶籍管理基本的目的在于統(tǒng)計(jì)人口信息，除此之外，還應(yīng)該有著其他的社會(huì)功能。具體而言，戶籍管理的目標(biāo)和原則有：首先，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)人口信息，這是戶籍管理的基本價(jià)值，也是需要強(qiáng)化的內(nèi)容。例如，將活產(chǎn)、死胎、認(rèn)領(lǐng)、收養(yǎng)、失蹤、結(jié)婚、離婚等生命的沒(méi)一事件進(jìn)行登記，完善基本信息內(nèi)容。其次，保證公民的遷移自由。新時(shí)代下，戶籍管理應(yīng)該逐步放開對(duì)人口遷移的限制，保證公民的自由遷移的權(quán)利。從發(fā)達(dá)國(guó)家的戶籍管理來(lái)看，普遍采取的是自由遷徙的正常，也就是說(shuō)注重公民的遷徙自由，采取“事后遷徙”的方式。我國(guó)采取的戶籍制度則屬于方便管理，是從“治民”的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)人口遷徙的限制，維護(hù)社會(huì)的治安和穩(wěn)定。我國(guó)這種遷徙管理，有著一定的積極作用，但也存在一定弊端。自由遷徙是公民的基本權(quán)利，政府處于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，限制公民遷徙自由，值得思考;經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開勞動(dòng)力，對(duì)于人口的遷徙應(yīng)該采取自由流動(dòng)的方式，才符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)律。因此，應(yīng)該逐步放開對(duì)戶籍遷徙的限制條件，促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)。

（二）實(shí)施積分準(zhǔn)入制度

戶籍制度改革需要經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，由于城鄉(xiāng)區(qū)域存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況，人口必然會(huì)出現(xiàn)遷徙的情況，人們朝著經(jīng)濟(jì)條件好、資源豐富的區(qū)域遷徙，這是一種正常的遷徙，是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展規(guī)律的。因此，為了實(shí)現(xiàn)人口的合理流動(dòng)，可以建立起戶籍遷徙和準(zhǔn)入制度，比如，積分準(zhǔn)入制度。目前在北京、天津、上海等大城市都已經(jīng)開始實(shí)施。勞動(dòng)者在區(qū)域內(nèi)工作滿一定年限，繳納保險(xiǎn)到一定期限，便可以獲得積分準(zhǔn)入，采取積分落戶。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件落后，但可以通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式，為公民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)或者福利待遇，同樣可以達(dá)到吸引人口遷徙的目的。

（三）提高戶籍管理技術(shù)手段

信息時(shí)代下，戶籍管理工作需要做到與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)信息化技術(shù)的應(yīng)用，提升戶籍管理的效率。戶籍信息化可以實(shí)現(xiàn)人口信息的動(dòng)態(tài)化管理，也是解決“人戶分離”的一種有效途徑。因此，筆者認(rèn)為加大戶籍信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，將人口信息部分共享。首先，公安機(jī)關(guān)根據(jù)信息類型，分配其他政府機(jī)關(guān)，修改戶籍信息的權(quán)利。例如，民政局可以修改婚姻狀況;房屋局修改住房信息;公安機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)基本信息，也急速戶口簿信息登記。其次，增加居住地?cái)?shù)目。目前，一人多處房產(chǎn)的情況已經(jīng)十分普遍，戶籍信息填寫一個(gè)居住地的情況，已經(jīng)難以適應(yīng)新情況，因此，增加居住地址，可以解決“人戶分離”的情況。最后，削弱紙質(zhì)版戶口本。人口信息應(yīng)該以網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)為準(zhǔn)，戶口本只是公民身份信息的一種憑證。公民可以根據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分享的權(quán)限，自己查詢信息，而不是要求公安機(jī)關(guān)進(jìn)行證明開具，可以提升辦事效率。

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（作者單位：山西省呂梁市汾陽(yáng)市公安局）