人工智能與政府創(chuàng)新治理研究文獻(xiàn)綜述

【摘要】：關(guān)于我國政府在“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能時代下的發(fā)展轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，學(xué)界已有多位學(xué)者進(jìn)行了研究和探討。人工智能越來越受到國家、社會、市場的重視，如何利用人工智能推動政府轉(zhuǎn)型，規(guī)避人工智能技術(shù)帶來的風(fēng)險，是我國以及全世界學(xué)者不斷探索的命題。

【關(guān)鍵詞】：人工智能 政府治理 行政倫理

人工智能作為電子政務(wù)發(fā)展的重要技術(shù)手段，受到了國家和社會的廣泛重視，智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等與現(xiàn)代制造業(yè)相結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，推動政府治理的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，加快了我國經(jīng)濟、文化以及城市化進(jìn)程，并且在時時刻刻地影響著人們的生活。

一、人工智能的涵義

人工智能是利用數(shù)字計算機或者數(shù)字計算機控制的機器去模擬、延伸和擴展人的智能，感知環(huán)境、獲取知識并使用知識獲得最佳結(jié)果的理論、方法、技術(shù)及應(yīng)用系統(tǒng) 。這是2018年人工智能標(biāo)準(zhǔn)化白皮書對于人工智能的界定。目前學(xué)界對人工智能的定義不一，人工智能的概念也是一個不斷變化，隨著技術(shù)的提升和發(fā)展不斷更新的變量。人工智能分為“弱人工智能”、“強人工智能”、“超人工智能”這三個階段，我們目前仍舊處于“弱人工智能”階段，這也是目前學(xué)界主流的看法。學(xué)者們也從社會轉(zhuǎn)型、政府治理、智能應(yīng)用等角度對其進(jìn)行了定義。

社會轉(zhuǎn)型的角度。何哲（2017）認(rèn)為人工智能應(yīng)與社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展相適應(yīng)，弱人工智能（Weak Artificial Intelligence，Weak AI）正是我們所處的社會，人工智能還沒有擁有全面的學(xué)習(xí)能力，只能夠在某一方面幫助人類完成工作。強人工智能（Strong Artificial Intelligence， Strong AI），又稱為通用人工智能（Artificial General Intelligence，AGI），對應(yīng)的是具有更高的科技水平，人工智能擁有強大的學(xué)習(xí)能力并進(jìn)行大量的勞動替代的社會。超人工智能（Artificial Super Intelligence，ASI）對應(yīng)的是未來社會。在強人工智能的基礎(chǔ)上，人工智能會具有高度超越人類的智慧。超人工智能時代將會是人類與自己所創(chuàng)造的高度智慧生命體的共生形態(tài)，這也將是未來人類面臨的巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)如今，弱人工智能在國內(nèi)外都已經(jīng)有了一定的實踐經(jīng)驗，我國電商的繁榮、智能客服的出現(xiàn)和普及是人工智能在市場中的應(yīng)用，在一定程度上推動著經(jīng)濟的發(fā)展。

政府治理的角度。胡洪彬、倪東輝、倪佳琪、宋京霖認(rèn)為，弱人工智能沒有自主意識，只是一個用來幫助人類解決問題的輔助工具;強人工智能是擁有了仿人類思維的自主意識智能，在某些層面上是超越人類的。（胡洪彬，2018;倪東輝 、倪佳琪，2017;宋京霖，2018）即機器不再僅是一個“研究心靈的工具”， 本身業(yè)已成為“一個心靈”。 從政府治理的角度看，人工智能目前是輔助政府治理社會的一門有效的科學(xué)技術(shù)，在不遠(yuǎn)的將來，人工智能擁有了屬于自己的強大的學(xué)習(xí)能力和自主意識以后，人類將面臨極大的風(fēng)險，這也是學(xué)者們對人工智能在社會當(dāng)中運用的爭議之處。

智能應(yīng)用的角度。仇衛(wèi)文、陳濤、冉龍亞、明承瀚認(rèn)為人工智能其是一門新的技術(shù)科學(xué)，是用來研究、開發(fā)、模擬人類智能的理論、方法、技術(shù)及應(yīng)用系統(tǒng)。（仇衛(wèi)文，2017;陳濤、冉龍亞、明承瀚，2018）筆者贊同這種定義，人工智能是人類所發(fā)明的科學(xué)技術(shù)，本質(zhì)上是因推動人類社會的發(fā)展，造福人類生活而創(chuàng)造的。目前人工智能在機器人、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、模式識別以及專家系統(tǒng)方面都一直處于不斷增長的趨勢，也取得了較為矚目的成果。人工智能作為當(dāng)今炙手可熱的前沿科技，它已然走進(jìn)了普通人的生活之中，融入到了政府轉(zhuǎn)型和治理當(dāng)中，為政府的治理創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。

筆者認(rèn)為，人工智能的概念會隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步不斷更新，目前，人工智能仍處于“弱人工智能”階段，仍然是“工具”而非具有高度智慧的科學(xué)體?；艚鹪A(yù)言：未來人工智能也許會是人類的終結(jié)者。人工智能的確會為我們帶來許多便捷和利益，但是當(dāng)“強人工智能”“超人工智能”時代到來之時，人類也會面臨自己所創(chuàng)造出的巨大挑戰(zhàn)。

二、人工智能在政府治理中的難點

隨著人工智能技術(shù)的不斷更新和發(fā)展，政府辦公將會越來越依賴人工智能。學(xué)者們從政府服務(wù)領(lǐng)域中總結(jié)了人工智能的實踐經(jīng)驗，將其融入進(jìn)計劃、組織、協(xié)調(diào)等管理職能中，提升政府的管理能力和辦公效率，推動政府治理和轉(zhuǎn)型，由“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣駷橹行牡摹靶≌薄Ｈ斯ぶ悄艿暮锰幒芏?，但是學(xué)界對于人工智能的發(fā)展仍有許多爭議，人工智能為政府的治理帶來機遇的同時，也帶來了挑戰(zhàn)。未來社會可能面臨的挑戰(zhàn)大致有政府內(nèi)部問題、行政倫理、法律問題、信息安全、專業(yè)性人才等五方面問題。

政府內(nèi)部問題。陳濤、冉龍亞、明承瀚指出，政府在其治理結(jié)構(gòu)和治理方法上還存在一定問題。政務(wù)服務(wù)部門傳統(tǒng)的科層制治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的效率低下問題仍然存在。傳統(tǒng)以監(jiān)管為主要手段的治理方式，已經(jīng)無法對人工智能技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行有效監(jiān)管。 董立人（2018）、胡洪彬認(rèn)為，人工智能時代對政府的要求更加嚴(yán)格，對政府的技術(shù)能力、政務(wù)流程優(yōu)化等問題提出了要求，實現(xiàn)政府的數(shù)據(jù)共享，才有可能實現(xiàn)政府的智能化。筆者認(rèn)為，政府想要構(gòu)建智能化系統(tǒng)，不能僅依靠人工智能本身，自身的體制壁壘和治理方式都需要隨之轉(zhuǎn)變，優(yōu)化自身的運作系統(tǒng)，使人工智能發(fā)揮更大的作用。

行政倫理。學(xué)者們從決策層面、主體性層面、人工智能本身的層面對人工智能所帶來的行政倫理問題給出了分析。劉玉潔（2018）對人工智能替代政府部門工作人員時的資格提出了質(zhì)疑;詹孟欣（2018）則從人工智能本身提出了倫理問題，即人工智能擁有自主意識以后，是否要給予其“人權(quán)”。對此，筆者認(rèn)為，行政倫理問題一直都存在，人工智能的出現(xiàn)是與我們本身的倫理機制的碰撞，除了以上所闡述的層面以外，還要從已經(jīng)形成的行政倫理機制去入手，完善相應(yīng)的法規(guī)制度，盡量的去維護(hù)公平公正，合理運用人工智能，積極地適應(yīng)與轉(zhuǎn)型。

法律問題。由于人工智能是目前的新興科技，與之相匹配的法律制度也就不夠完善，關(guān)于此，學(xué)者們大致從行政規(guī)則、法律規(guī)范、責(zé)任主體這三個方面進(jìn)行了研究。在行政規(guī)則層面，詹孟欣認(rèn)為，政府在運用人工智能時應(yīng)當(dāng)給出特定的行政規(guī)范，必要時可以設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，維護(hù)人工智能系統(tǒng)運作的規(guī)范性。在法律規(guī)范層面，她認(rèn)為，目前的人工智能技術(shù)缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和政策限制，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺人工智能的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)范人工智能的使用。在明確責(zé)任主體層面，田瑞（2018）認(rèn)為，在責(zé)任認(rèn)定、主體性資格上要以立法明確。此外，還有研究者認(rèn)為，人工智能在代替政府公務(wù)人員辦公時，其所作的決策是否具有合法性，有學(xué)者擔(dān)憂，在未來社會，政府的權(quán)威和地位會受到威脅。筆者認(rèn)為，目前我們?nèi)蕴幱谌跞斯ぶ悄軙r代，人工智能目前還只是一種工具，但是學(xué)者們的擔(dān)憂不無道理，對于人工智能的法律規(guī)范和法律空白應(yīng)當(dāng)被重視且付諸行動。

信息安全。在人工智能時代，人是數(shù)據(jù)化的人，出行記錄、消費記錄、手機記錄等等，會生成不一樣的數(shù)據(jù)，根據(jù)這些信息，就可以知道人們的家庭住址，手機號碼甚至更隱私的東西，所以數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私安全方面就需要被重視起來。學(xué)者們普遍認(rèn)為，人工智能不僅給政府留下了安全隱患，還對公民造成了隱私泄露危機，甚至可能會產(chǎn)生違法犯罪的現(xiàn)象。因此，可通過監(jiān)管和評估、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、加大懲罰力度來保護(hù)信息安全。筆者贊同其論點，在大數(shù)據(jù)時代，人們的形跡無法隱藏，保護(hù)個人隱私，保障公民權(quán)利是維護(hù)社會穩(wěn)定和諧的重要手段。在建設(shè)智慧城市時，政府往往需要運用人工智能技術(shù)，在購買第三方服務(wù)時，就需要保證其安全性和合法性，避免信息泄露等危機事件的發(fā)生。

專業(yè)性人才。我國的關(guān)于人工智能的專業(yè)性人才相對稀少，胡洪彬認(rèn)為，人工智能的專 業(yè)研發(fā)人才必是集專業(yè)技術(shù)與行業(yè)實踐于一體的復(fù)合型人才，這類人才的短缺會直接造成政府智能化的現(xiàn)實阻滯。劉玉潔同樣持此觀點，并提出應(yīng)當(dāng)重視政府工作人員中專業(yè)性人才的的數(shù)量和質(zhì)量。專業(yè)性人才的稀少，不僅是政府治理當(dāng)中的阻礙，更是科技進(jìn)步，社會發(fā)展的攔路虎。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)推動專業(yè)性人才的培養(yǎng)，無論是新生力量還是原裝人馬，都需要培養(yǎng)其綜合素質(zhì)，同時也應(yīng)當(dāng)推動政企協(xié)作，人才交流。

三、人工智能與政府治理創(chuàng)新路徑

學(xué)者們將人工智能與政府治理相聯(lián)系，從治理理念、治理模式、評估機制、等方面進(jìn)行了分析和研究。

治理理念。從1956年在美國達(dá)特茅斯（Dartmouth）大學(xué)舉辦人類歷史上第一次人工智能研討會開始，人工智能走過了60年的發(fā)展歷程。近年來，人工智能得益于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、學(xué)習(xí)算法和計算能力的改進(jìn)，取得了迅猛發(fā)展。一些發(fā)達(dá)國家和新興市場國家高度重視人工智能的發(fā)展， 相繼在國家戰(zhàn)略層面上對人工智能做出頂層設(shè)計。在各國的人工智能發(fā)展規(guī)劃中，都把人工智能的必要性和政府介入人工智能的監(jiān)管作為其中的重要內(nèi)容。陳偉光（2017）認(rèn)為，人工智能治理理念是關(guān)于人工智能價值觀念的哲學(xué)思考。在道德倫理、人權(quán)、法律規(guī)范、普適性原則等方面均要進(jìn)行持續(xù)的調(diào)和及轉(zhuǎn)變，需要在國內(nèi)以及國際上尋找一個最大公約束。同時，政府也應(yīng)當(dāng)明確治理理念，自身的治理機制和觀念也應(yīng)當(dāng)跟上時代的腳步，創(chuàng)新政府治理體系現(xiàn)代化。

治理模式。傳統(tǒng)的治理模式是政府主導(dǎo)的，然而在大數(shù)據(jù)時代，人工智能時代需要多元化治理體系。我國也一直在做出相應(yīng)的努力。郭喜、李政蓉認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建制度保障，從頂層設(shè)計、智能協(xié)作平臺、監(jiān)督反饋系統(tǒng)三管齊下，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化發(fā)展。（郭喜，2018;李政蓉，2018）翟云（2107）認(rèn)為，線上和線下相融合的政府服務(wù)模式是主流趨勢，因此，應(yīng)當(dāng)打破原來單一化的供給模式，在政務(wù)服務(wù)供給由 “政府端菜”向 “群眾點餐”轉(zhuǎn)變過程中，能夠衍生出多元化、個性化、便捷化的服務(wù)形態(tài)。 中國各級政府早已實現(xiàn)了各級政府的相互連接。在大數(shù)據(jù)時代，強調(diào)的是信息的整合和隨處獲取，當(dāng)前正在努力實現(xiàn)這一點，構(gòu)建打通政務(wù)內(nèi)部上下層級和不同專業(yè)部門的完整的數(shù)據(jù)體系。 在大數(shù)據(jù)時代，政府治理模式的轉(zhuǎn)變已成為必然，各級政府應(yīng)合理運用人工智能，打造智能化城市，造福人類社會。

評估機制。在政府治理創(chuàng)新領(lǐng)域，若能合理運用區(qū)塊鏈技術(shù)，對于推動政府服務(wù)、政務(wù)公開和電子政務(wù)的發(fā)展有著巨大的作用。因此，監(jiān)督與評估機制必不可少。郭喜、李政蓉提出，要建立“數(shù)據(jù)誠信”績效評估體制機制，通過電子化政府績效評估系統(tǒng)對政府中每位數(shù) 據(jù)使用者、操作者的行為軌跡進(jìn)行“進(jìn)行實時、有效的跟蹤評估和監(jiān)控，從而幫助政府及時糾正工作偏差并持續(xù)提高工作效率”。 如今，電子政務(wù)越來越受到重視，政府在運用智能系統(tǒng)時，不僅要對公務(wù)人員有監(jiān)督和評估機制，對人工智能也要有反饋和評估機制，有利于改進(jìn)智能化系統(tǒng)，推動電子政務(wù)長遠(yuǎn)發(fā)展。

綜上所述，學(xué)界對人工智能和政府治理創(chuàng)新的理論認(rèn)識較為深刻，分析了人工智能作為又一影響人類社會的科學(xué)技術(shù)的優(yōu)勢與劣勢。但是有關(guān)運用人工智能技術(shù)推動政府轉(zhuǎn)型、政府服務(wù)智能化、政府治理等實踐層面等實證研究較少。且由于人工智能的發(fā)展速度快，在潛移默化之中影響了人類社會，而與之相關(guān)的法律體系還不健全，隨之而來的法律、倫理、政府適應(yīng)及轉(zhuǎn)型、人的主體性問題等等將會是國家和社會要面臨的一大挑戰(zhàn)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步從微觀層面去探索政府治理創(chuàng)新的新模式，探究區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新人工智能技術(shù)對于在我國政府當(dāng)中運用的可行性及實際收益。完善相關(guān)的法律體系，探索研究與人工智能時代相匹配的新的政府運行機制和社會治理模式。

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作者簡介：相佳楊（1995年—），女，民族：漢，籍貫：陜西咸陽，學(xué)歷：碩士研究生在讀，單位：陜西師范大學(xué)，研究方向：電子政務(wù)