國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下海洋空間規(guī)劃的發(fā)展

黃杰 王權(quán)明 黃小露 李濱勇 鐘慧穎

摘要：文章立足國(guó)家提出推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，剖析當(dāng)前在國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下，海洋空間規(guī)劃面臨的主要挑戰(zhàn)及調(diào)整的方向，以期為構(gòu)建科學(xué)的海洋空間規(guī)劃體系提供建議和參考。研究認(rèn)為未來(lái)的海洋空間規(guī)劃，必須準(zhǔn)確把握陸域和海域空間治理的整體性和獨(dú)特性，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)匹配陸海主體功能定位、空間格局劃定、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控、發(fā)展方向和管制原則設(shè)計(jì)、政策制定和制度安排，促進(jìn)陸海一體化發(fā)展和保護(hù)。

關(guān)鍵詞：國(guó)土規(guī)劃;改革;多規(guī)合一;海洋功能區(qū)劃;海洋空間規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F205;P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）05-0014-05

Development of Marine Space Planning under the Background of the Reform of Land Space Planning System

HUANG Jie，WANG Quanming，HUANG Xiaolu，LI Binyong，ZHONG Huiying

（National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China）

Abstract：Based on the country′s strategic requirements of advancing the modernization of governance system and governance capacity，the paper analyzed the main challenges and orientation of adjustment of marine spatial planning under the background of the current land and spatial planning reform，to provide suggestions and references for the construction of scientific marine spatial planning system.The results showed that the future marine space planning must accurately grasp the integrity and uniqueness of land and sea space，strengthen the overall planning of land and sea，coordinate and match the main function positioning，the spatial pattern delimitation，development intensity control，developing direction and control principle design，policy formulation and system arrangement，and promote the development and protection of land and sea integration.

Key words：Territorial planning，Reform，Multi-planning united，Marine functional zoning，Marine spatial planning

0引言

空間規(guī)劃體系改革是國(guó)土空間治理體制改革的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間治理體系和空間治理能力逐步向科學(xué)化、系統(tǒng)化、法制化邁進(jìn)。主體功能區(qū)的基礎(chǔ)地位得到確立，主體功能區(qū)將作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局規(guī)劃的總圖和空間管制政策的依據(jù)，其他專項(xiàng)空間規(guī)劃要落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，通過(guò)空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與用途的管制，實(shí)現(xiàn)空間有序開(kāi)發(fā)保護(hù)和頂層設(shè)計(jì)[1]。海洋是重要的國(guó)土空間，近年來(lái)，各類空間規(guī)劃涉海內(nèi)容不斷增加，如何協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的關(guān)系，形成科學(xué)的海洋空間治理體系，是海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋綜合管理改革面臨的重大課題。

1國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的政策與實(shí)踐

1.1國(guó)土空間規(guī)劃改革的相關(guān)政策與技術(shù)要求

黨的十八大提出了“五位一體”建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略目標(biāo)，將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制” 。明確了空間規(guī)劃作為引導(dǎo)空間資源合理配置的指南，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大改革舉措之一。從2013年年底開(kāi)始，國(guó)家先后在《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《“十三五”規(guī)劃建議》《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》、十九大等一系列重要改革文件中部署推進(jìn)空間規(guī)劃體系改革（圖1）?？臻g規(guī)劃體系改革以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，通過(guò)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題[2-3] 。

根據(jù)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)的技術(shù)路線可以概括為“先布棋盤、后落棋子”。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界（簡(jiǎn)稱“三區(qū)三線”）;把各部門分頭設(shè)計(jì)的管控措施，加以系統(tǒng)整合，與“三區(qū)三線”協(xié)調(diào)配套共同形成國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)的“棋盤”。落實(shí)好國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線，并按照一定的規(guī)則和次序，將各級(jí)各類空間性規(guī)劃作為“棋子”有機(jī)整合落入“棋盤”，共同繪出空間發(fā)展的“一張藍(lán)圖”。可以看出“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃的核心是劃定“三區(qū)三線”，其他空間性規(guī)劃在此基礎(chǔ)上進(jìn)行空間的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí);多規(guī)合一的空間規(guī)劃不僅不會(huì)替代其他空間性規(guī)劃，而且還要通過(guò)各部門的規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間的有效管控，這也是簡(jiǎn)政放權(quán)和促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求。

1.2國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)展

為落實(shí)空間規(guī)劃體系改革相關(guān)戰(zhàn)略要求，2014年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部、中華人民共和國(guó)環(huán)境部、中華人民共和國(guó)住建部在全國(guó)確定了28個(gè)市縣（包括大連旅順口區(qū)、浙江嘉興市、福建廈門市3個(gè)沿海市、縣）開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，要求在市、縣“多規(guī)合一”的工作基礎(chǔ)上，在海南、寧夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作。

目前已經(jīng)開(kāi)展“多規(guī)合一”和省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作的地區(qū)，從體系架構(gòu)看，普遍采取了1+N模式，即通過(guò)編制1個(gè)“多規(guī)融合”的國(guó)土空間綜合規(guī)劃為統(tǒng)籌，以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等N個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的空間規(guī)劃體系[4]。將多規(guī)融合的國(guó)土空間規(guī)劃作為現(xiàn)有各部門規(guī)劃的上位規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃期限、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一目標(biāo)指標(biāo)、統(tǒng)一管控分區(qū)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。在大統(tǒng)一下各部門通過(guò)編制專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)一步完善、深化、細(xì)化[5-6]。在這個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中，側(cè)重整合陸域各專門規(guī)劃的空間管控要素，避免疊加錯(cuò)位。在試點(diǎn)中，涉及海洋部分一是在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制建設(shè)用海規(guī)劃或海洋功能區(qū)劃專篇;二是將“三區(qū)三線”的空間劃分和管制約束擴(kuò)展到海洋，但并不取代海洋功能區(qū)劃。

2海洋空間規(guī)劃的特殊性

海洋是重要的國(guó)土空間，海洋的空間規(guī)劃，同樣是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，必須納入統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)、管制要求、核心內(nèi)容和空間基準(zhǔn)體系。但海洋空間規(guī)劃又不同于土地、城市、林業(yè)等其他部門專項(xiàng)規(guī)劃。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中，重點(diǎn)是整合陸域各空間規(guī)劃的空間管控要素，避免疊加錯(cuò)位，解決規(guī)劃間互為掣肘、審批多頭[7-8]等問(wèn)題。

海洋與陸地國(guó)土相比是相對(duì)分隔和獨(dú)立的部分，海陸自然屬性和利用狀況都存在本質(zhì)區(qū)別。海洋是一個(gè)整體的、系統(tǒng)的、復(fù)合的生態(tài)空間，其資源具有流動(dòng)性和立體性的特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)變化強(qiáng)，沒(méi)有陸地上的明確邊界，區(qū)域差異性相對(duì)陸域很不顯著，海洋的空間規(guī)劃分區(qū)和分類在空間尺度、類型、管控要求等相應(yīng)與陸域有較大差異。海域的行政區(qū)管理相對(duì)陸域弱化，整體開(kāi)發(fā)程度低，市、縣主要的規(guī)劃區(qū)域在近岸，離岸大部分海域的規(guī)劃和管理應(yīng)由省級(jí)和國(guó)家統(tǒng)籌。正是由于以上原因，海洋空間規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中具有特殊性?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確：海洋既是目前我國(guó)資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，也是未來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。鑒于海洋國(guó)土空間在全國(guó)主體功能區(qū)中的特殊性，國(guó)家有關(guān)部門將根據(jù)本規(guī)劃編制全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，作為本規(guī)劃的重要組成部分，另行發(fā)布實(shí)施?！蹲匀簧鷳B(tài)空間用途控制辦法（試行）》也明確，鑒于海洋國(guó)土空間的特殊性，海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定。

因此，海洋空間規(guī)劃與陸域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃是互補(bǔ)銜接關(guān)系，不存在內(nèi)容和區(qū)位上的疊加。在統(tǒng)一的規(guī)劃體系中，海洋空間規(guī)劃應(yīng)作為同級(jí)空間規(guī)劃的海域部分，同步另行編制，具有相對(duì)獨(dú)立的定位和實(shí)施管理程序，不能完全融入省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣空間規(guī)劃或被空間規(guī)劃取代。

3海洋空間規(guī)劃的改革方向

3.1現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃體系

目前，我國(guó)從國(guó)家層面推動(dòng)編制的海洋空間類規(guī)劃主要包括：《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《海洋功能區(qū)劃》《海島保護(hù)規(guī)劃》《海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃》以及《港口規(guī)劃》等涉海專項(xiàng)空間類規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容均涉及空間的布局與安排，均具有不同層面的法律和法規(guī)效力。

2015年8月20日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃年限5年。2017年年底，遼寧、天津、山東、廣東等海洋主體功能區(qū)規(guī)劃已發(fā)布實(shí)施，其他沿海地區(qū)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃編制審查基本完成?！昂Ｑ笾黧w功能區(qū)規(guī)劃”是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，以縣域海域空間為基本單元，確定海域主體功能，并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，以實(shí)行分類分區(qū)指導(dǎo)和管理，構(gòu)筑科學(xué)、合理、高效的海洋國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，但在實(shí)施管理層面缺少系統(tǒng)的空間規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)體系和管理體系[9]。分類標(biāo)準(zhǔn)包括優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)4類主體功能定位。

“海洋功能區(qū)劃”依據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》組織編制和實(shí)施，在內(nèi)容上以安排海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)的空間布局為主，基本不做時(shí)序安排，目的是規(guī)范海域使用和海域?qū)徟?，是海域管理的具體依據(jù)。規(guī)劃年限10年，從1989年至今，開(kāi)展了3輪海洋功能區(qū)劃編制工作，建立國(guó)家省、市（縣）三級(jí)規(guī)劃體系。分類標(biāo)準(zhǔn)包括農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)在內(nèi)8個(gè)一級(jí)類，以及進(jìn)一步細(xì)分的22個(gè)二級(jí)類。

“海島保護(hù)規(guī)劃”依據(jù)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》編制，有居民海島、無(wú)居民海島、特色利用3類海島。是從事海島保護(hù)、利用活動(dòng)的依據(jù)，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)規(guī)范海島生態(tài)保護(hù)和無(wú)居民海島使用。2012年《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》公布實(shí)施，遼寧、山東、廣東、福建、廣西、海南、浙江等沿海地區(qū)相繼制訂了省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃。

“海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃”依據(jù)《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)岸線、限制開(kāi)發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線3種類型，實(shí)施分類分段管理。規(guī)劃以海岸帶功能為基礎(chǔ)，考慮岸線兩側(cè)海域和陸域的保護(hù)與利用，重點(diǎn)解決海岸帶保護(hù)與利用的陸海統(tǒng)籌問(wèn)題。其他涉海專項(xiàng)規(guī)劃是以某一涉海特定空間為對(duì)象編制的規(guī)劃，是空間頂層規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和深化。2017年2月，國(guó)家海洋局批復(fù)廣東作為全國(guó)首個(gè)開(kāi)展海岸帶規(guī)劃編制試點(diǎn)省;2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》發(fā)布。

3.2海洋空間規(guī)劃改革方向

海洋空間規(guī)劃必須被置于治理現(xiàn)代化的背景中去認(rèn)知，未來(lái)海洋空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以國(guó)家制度、國(guó)土治理、永續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，以海洋主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，將“優(yōu)化‘三生’”作為規(guī)劃的核心任務(wù)，將“三條底線”作為規(guī)劃的關(guān)鍵界限，將“自然資源空間管制”與國(guó)土綜合整治作為規(guī)劃的實(shí)施抓手，“在統(tǒng)一理念、目標(biāo)和共識(shí)下”協(xié)調(diào)各項(xiàng)涉海規(guī)劃，依托統(tǒng)一的空間平臺(tái)，制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略，明確“保護(hù)底線”和“發(fā)展極限”，優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間。

在當(dāng)前，將現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃體系完全打破，建立一個(gè)全新的海洋空間頂層規(guī)劃，存在著法規(guī)和技術(shù)方法等多重難以逾越的制度障礙和困難。因此，采取漸變的規(guī)劃編制方法較為現(xiàn)實(shí)。從法理地位和制度保障來(lái)看，大部分海洋區(qū)域規(guī)劃以及相關(guān)生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的推進(jìn)主要依據(jù)中央文件，缺乏明確的法律保障，規(guī)劃的實(shí)施主要依據(jù)是單一的行政手段;海洋功能區(qū)劃是《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》共同確定的我國(guó)海洋管理的一項(xiàng)基本制度，是我國(guó)海洋空間開(kāi)發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐，已形成了完備的技術(shù)方法與實(shí)施管理體系。以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃作為海洋空間規(guī)劃的頂層規(guī)劃，以海洋功能區(qū)劃為主體，建立“縱向協(xié)調(diào)、橫向銜接”的“多規(guī)合一”海洋空間規(guī)劃體系較為切實(shí)可行[10]。

在統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，海洋功能區(qū)劃與同級(jí)空間規(guī)劃在空間管制目標(biāo)、管制要求和空間基準(zhǔn)等方面具有相對(duì)的統(tǒng)一性。海洋功能區(qū)劃的作用與同級(jí)的空間規(guī)劃一致，核心是通過(guò)海洋空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)用途的管制，實(shí)現(xiàn)空間有序開(kāi)發(fā)保護(hù)和頂層設(shè)計(jì)，是實(shí)施海洋生態(tài)空間治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海行業(yè)的海洋空間需求和優(yōu)化海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的空間布局的基礎(chǔ)。涉海漁業(yè)、港口、旅游等其他規(guī)劃與陸域土地、城市、林業(yè)等規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，是海洋各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃，必須在海洋功能區(qū)劃的約束下進(jìn)一步細(xì)化（圖2）。

3.3統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系對(duì)海洋功能區(qū)劃的要求

在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中，海洋功能區(qū)劃從期限、目標(biāo)、層級(jí)、實(shí)施管理、分類、空間規(guī)劃基準(zhǔn)等均要有較大幅度的調(diào)整和完善，才能適應(yīng)國(guó)土空間治理體系現(xiàn)代化要求。

（1）區(qū)劃期限。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中，要求海洋功能區(qū)劃的期限與本行政區(qū)空間規(guī)劃相一致，而不再是海洋部門單獨(dú)按照海洋功能區(qū)劃管理自成體系。

（2）區(qū)劃層級(jí)體系。省級(jí)空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“三區(qū)三線”的約束框架，市、縣層面強(qiáng)調(diào)土地、城市等相關(guān)規(guī)劃的融合和統(tǒng)一，精細(xì)和深化，同時(shí)土地、城市等規(guī)劃也是在市縣級(jí)才有明確的規(guī)劃圖件與分區(qū)落地。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中，海洋功能區(qū)劃的層級(jí)體系要改變目前以省級(jí)為主體的局面，應(yīng)以市、縣級(jí)為主體，省級(jí)側(cè)重“三區(qū)三線”約束和規(guī)模比例控制。

（3）區(qū)劃陸海統(tǒng)籌。以往的海洋功能區(qū)劃陸海統(tǒng)籌內(nèi)容的體現(xiàn)較少。在統(tǒng)一規(guī)劃體系中，規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖要統(tǒng)一，“三區(qū)三線”控制要素要陸海統(tǒng)籌，沿岸海洋功能區(qū)的設(shè)置要更多考慮陸域的功能服務(wù)、支撐和銜接。一方面，要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴(kuò)展、城鎮(zhèn)生活空間、港口交通用地、陸源污染物擴(kuò)散等功能需求;另一方面，要強(qiáng)化對(duì)陸域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的限制措施，如建筑后退線、陸源排污、自然岸線保護(hù)等。

（4）區(qū)劃的內(nèi)容體系。構(gòu)筑以“三線”為核心的空間管控模式，一方面，統(tǒng)一的省、市（縣、區(qū)）級(jí)空間規(guī)劃納入了海域“三區(qū)三線”的內(nèi)容，功能區(qū)劃的內(nèi)容必然要在“三區(qū)三線”控制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和深化;另一方面，統(tǒng)一的空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)空間的約束和保護(hù)邊界控制，海洋功能區(qū)劃的重點(diǎn)和核心要傾向于在“三區(qū)三線”控制下的，海域用途管控規(guī)則和措施，分區(qū)內(nèi)容應(yīng)相對(duì)弱化。

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