圍填海存量資源梯度開發(fā)初步研究

周鑫 陳培雄 李欣曈 相慧

摘要：在生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)紅線制度、圍填海管控等制度框架體系下，如何合理高效可持續(xù)地利用圍填海存量資源、妥善處理好歷史遺留問題，成為當(dāng)前一項(xiàng)緊迫而重要的課題。文章以圍填海存量資源優(yōu)化利用為出發(fā)點(diǎn)，立足淤漲型灘涂演變的自然規(guī)律和海域的多功能性，借鑒梯度開發(fā)理論，提出圍填海存量資源梯度開發(fā)模式，分析了該模式的生態(tài)環(huán)境適宜性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性及面臨的海洋功能區(qū)劃符合性、配套管理制度不足等制約因素，并從統(tǒng)一管理主體、探索多規(guī)合一、嚴(yán)格國土空間用途管制等方面提出了圍填海存量資源梯度開發(fā)實(shí)施保障措施，為提高圍填海集約節(jié)約利用度、創(chuàng)新基于陸海統(tǒng)籌的圍填海配套管理制度提供新思路。

關(guān)鍵詞：圍填海;存量資源;梯度開發(fā);海洋功能區(qū)劃;國土空間用途管制

中圖分類號(hào)：F205;P74文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）05-0008-06

A Preliminary Study on Gradient Development of the Reclamation Stock Resources

ZHOU Xin，CHEN Peixiong，LI Xintong，XIANG Hui

（The Second Institute of Oceanography，MNR，Hangzhou 310012，China）

Abstract：Under the framework of ecological civilization construction，ecological red line and reclamation control system，how to make rational，efficient and sustainable use of the stock resources of reclamation and properly handle the issues left over from history has become an urgent and important issue.Starting from the optimum utilization of reclamation stock resources，based on the natural law of silting-up beach evolution and the multifunction of sea area，and drawing lessons from gradient development theory，this paper put forward a gradient development model of reclamation stock resources.The ecological environment suitability，technological and economic feasibility and the constraints were analyzed，and safeguards were proposed，such as unified management subject，multi-planning integration，and strict control of territorial space use.Gradient development of the reclamation stock resources has provided a new idea to improve the intensive and economical utilization of reclamation and to innovate the supporting management institution of reclamation based on land and sea coordination.

Key words：Reclamation，Stock resources，Gradient development，Marine functional zoning，Territorial spatial regulation

0引言

近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列政策文件，加強(qiáng)圍填海管控，取得了積極進(jìn)展。但由于長(zhǎng)期以來在“向海索地”的慣性思維下，脫離實(shí)際需求開展了大規(guī)模圍填?；顒?dòng)，部分圍填海區(qū)存在實(shí)施進(jìn)展滯后、集約利用程度不高等現(xiàn)象，不利于海域資源可持續(xù)利用。2018年7月25日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù) 嚴(yán)格管控圍填海的通知》，提出嚴(yán)控新增圍填海造地，加快處理圍填海歷史遺留問題。在生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)紅線制度、圍填海管控等制度框架體系下，如何合理高效可持續(xù)地利用圍填海存量資源、妥善處理好歷史遺留問題，成為當(dāng)前一項(xiàng)緊迫而重要的課題。

目前，國內(nèi)對(duì)圍填海存量資源管理的研究尚不多見，相關(guān)研究主要集中在圍填海存量資源的內(nèi)涵、成因、分類、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、優(yōu)化對(duì)策及管理政策等方面。索安寧等[1]將圍填海存量資源分為圍而未填區(qū)域、填而未建區(qū)域、低密度建設(shè)區(qū)域、低洼坑塘、低效鹽田和低效養(yǎng)殖池塘6種類型，并通過遙感影像建立了圍填海存量資源分類提取方法。柯麗娜等[2]建立了面向?qū)ο蟮膰詈４媪抠Y源分類提取方法，并構(gòu)建了圍填海存量資源指數(shù)，對(duì)長(zhǎng)興島圍填海存量資源狀況進(jìn)行評(píng)估。任海波等[3]假設(shè)杭州灣新區(qū)重大項(xiàng)目所需的土地通過新增圍填海來實(shí)現(xiàn)，通過評(píng)估圍填海造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失來估算盤活存量圍填海的海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值。金左文等[4]依據(jù)時(shí)間、投資和面積三要素對(duì)閑置圍填海進(jìn)行界定，并從外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、相關(guān)利益協(xié)調(diào)、企業(yè)自身情況等方面分析了圍填海存量資源形成機(jī)制，最后提出了建立圍填海存量資源收儲(chǔ)制度的具體建議。劉大海等[5]從海域開發(fā)時(shí)序、土地利用狀態(tài)及圍填海工程合法性3個(gè)角度剖析了圍填海存量資源的形成路徑，以此對(duì)圍填海存量資源進(jìn)行了界定和成因分析，并建議按照“查清存量、對(duì)癥下藥、完善制度、優(yōu)化配置、提質(zhì)增效”的思路盤活圍填海存量資源。

本研究以圍填海存量資源優(yōu)化利用為出發(fā)點(diǎn)，立足淤漲型灘涂演變的自然規(guī)律和海域的多功能性，借鑒梯度開發(fā)理論，提出圍填海存量資源梯度開發(fā)模式，為提高圍填海集約節(jié)約利用度、創(chuàng)新基于陸海統(tǒng)籌的圍填海配套管理制度提供新思路。

1圍填海梯度開發(fā)的提出

1.1圍填海梯度開發(fā)與跨越開發(fā)

淤漲型灘涂是我國重要的海域資源，以浙江省為例，淤漲型灘涂占全省灘涂資源總量的76%＼[6＼]。所謂淤漲型灘涂，是指由于沿海一線有攜帶泥沙入海的河流或者有海域來沙而使得面積不斷得到補(bǔ)充和擴(kuò)張的灘涂＼[7＼]。從沿海城市發(fā)展與圍填海歷史來看，我國長(zhǎng)久以來人工圍填海的時(shí)間演進(jìn)過程與灘涂自然的空間演進(jìn)過程相互融合、相互促進(jìn)，形成了典型的淤漲型海岸帶的時(shí)空演進(jìn)模式（圖1）。其過程一般是先在灘涂上通過圈圍進(jìn)行圍塘養(yǎng)殖;隨著涂面越來越高、土壤鹽堿成分越來越低、城鎮(zhèn)發(fā)展不斷向海岸推進(jìn)，原先的圍塘養(yǎng)殖逐漸開展農(nóng)業(yè)圍墾、原先外側(cè)的灘涂區(qū)逐漸開始圍塘養(yǎng)殖、最外側(cè)的海域淤漲出新的灘涂;隨著涂面的進(jìn)一步淤高和城市化的進(jìn)一步擴(kuò)張，原先的農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)逐漸開展工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)，原先的圍塘養(yǎng)殖區(qū)變成農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)，原先的灘涂區(qū)逐漸開始圍塘養(yǎng)殖，原先的外側(cè)海域繼續(xù)淤漲出新的灘涂。本研究將這種模式稱為自然遞進(jìn)模式，即圍填海梯度開發(fā)模式。

但隨著近代人口的暴發(fā)式增長(zhǎng)、城市化的快速推進(jìn)，人類對(duì)灘涂的利用需求不斷加大、加快，而填海造地技術(shù)的突飛猛進(jìn)又大大增強(qiáng)了人類改造灘涂的能力，使其得以突破自然規(guī)律的制約，因此，人類對(duì)灘涂的利用由“充分尊重自然規(guī)律、合理結(jié)合社會(huì)需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸乜紤]社會(huì)需求、按需改變自然規(guī)律”，圍填?；顒?dòng)出現(xiàn)了跳躍式的發(fā)展。如大量的灘涂圍墾跳過圍塘養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)圍墾等中間途徑，在光灘或海上直接通過圍填海進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)與城鎮(zhèn)開發(fā)。本研究將這種模式稱為非遞進(jìn)模式，即圍填?？缭介_發(fā)模式。

圍填海跨越開發(fā)模式著重考慮社會(huì)需求，因而其對(duì)政策與市場(chǎng)的依賴度相對(duì)較高。近年來大量圍填海項(xiàng)目采用跨越開發(fā)模式，由于圍填海工程建設(shè)開發(fā)程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、投入大，項(xiàng)目從籌劃到建設(shè)整個(gè)周期中社會(huì)需求不斷發(fā)生變化，受國際國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力大等因素的影響，部分圍填海區(qū)出現(xiàn)了圍而未填、填而未用等現(xiàn)象。而圍填海梯度開發(fā)模式由于充分尊重自然規(guī)律，對(duì)市場(chǎng)變化的適應(yīng)性相對(duì)較好，是一種彈性開發(fā)模式，可用于解決已圍填灘涂資源空置問題、提高圍填海集約節(jié)約利用度。

1.2圍填海梯度開發(fā)的概念

梯度開發(fā)理論最早起源于弗農(nóng)教授等[8]提出的“工業(yè)生產(chǎn)生命周期階段論”，后由經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡弗等[9]結(jié)合社會(huì)實(shí)踐總結(jié)發(fā)展為區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)理論。梯度開發(fā)理論是在國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)中，按照各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平，由高到低，依次分期逐步開發(fā)的理論。

梯度開發(fā)理論在空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步融入了時(shí)間要素，有利于形成有度、有序開發(fā)的格局。為解決已圍填灘涂資源空置問題、提高圍填海集約節(jié)約利用度，本研究借鑒梯度開發(fā)理論，分別從宏觀和微觀兩個(gè)尺度提出圍填海梯度開發(fā)模式。

從宏觀尺度，圍填海梯度開發(fā)即指按照全區(qū)域圍填海適宜性程度，由高到低，依次分期逐步開發(fā)，形成全區(qū)域圍填海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)的時(shí)空布局。各省、市（自治區(qū)）灘涂圍墾總體規(guī)劃在對(duì)區(qū)域?yàn)┩抠Y源進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，從近期、中期、遠(yuǎn)期3個(gè)階段對(duì)各項(xiàng)適宜開展的圍墾工程進(jìn)行了時(shí)間和空間安排，是開展宏觀圍填海梯度開發(fā)的理論基礎(chǔ)與行政依據(jù)。

從微觀尺度，圍填海梯度開發(fā)即指根據(jù)灘涂自然演進(jìn)的客觀規(guī)律，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及需求，以對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境影響最小為原則，有計(jì)劃分步驟依次開發(fā)圍填海區(qū)域的圍海養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)墾造、工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)等多樣生產(chǎn)功能，形成科學(xué)、有序、和諧的圍填海分布態(tài)勢(shì)和開發(fā)戰(zhàn)略，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境的良性互動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展。其具體設(shè)想為：對(duì)已建圍區(qū)內(nèi)未開發(fā)利用的區(qū)域，在配套交通基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)資金等未達(dá)到工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)的條件之前，先進(jìn)行圍海養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)墾造開發(fā)，待需求充分、條件成熟，再轉(zhuǎn)換為工業(yè)與城鎮(zhèn)用海，以最大限度減少海域和海岸線資源的新增消耗，提高海域的集約節(jié)約利用度。本研究重點(diǎn)討論微觀尺度的圍填海梯度開發(fā)。

2圍填海存量資源梯度開發(fā)的意義

2.1落實(shí)生態(tài)用海與圍填海管控制度要求

2015年4月25日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出要加強(qiáng)海洋資源科學(xué)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)施嚴(yán)格的圍填海總量控制制度和自然岸線控制制度。2017年10月，國家海洋局印發(fā)《貫徹落實(shí)〈圍填海管控辦法〉的指導(dǎo)意見》和《貫徹落實(shí)〈圍填海管控辦法〉的實(shí)施方案》，提出要全面實(shí)施圍填海限批，實(shí)施最嚴(yán)格的總量控制制度，引導(dǎo)用海項(xiàng)目向已圍填成陸區(qū)域布局，對(duì)海洋資源環(huán)境承載能力已接近或超過上限的區(qū)域，實(shí)行‘零’指標(biāo)。2018年年底自然資源部會(huì)同國家發(fā)展和改革委員會(huì)等有關(guān)部門完成了全國圍填海現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告和歷史遺留問題清單，要求嚴(yán)控新增圍填海，加快處理圍填海歷史遺留問題。

圍填海梯度開發(fā)側(cè)重已圍填區(qū)域內(nèi)生機(jī)制的研究，通過現(xiàn)有圍填海區(qū)域的整合與資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，提高圍填海集約節(jié)約利用水平，以更小的海域空間資源消耗服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是落實(shí)生態(tài)用海與圍填海管控制度的有效途徑。

2.2創(chuàng)新基于陸海統(tǒng)籌的圍填海配套管理制度

隨著綜合國力的進(jìn)一步增強(qiáng)和全面建設(shè)小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，大力開發(fā)利用海洋、陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展成為時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)?！笆濉币?guī)劃將陸海統(tǒng)籌上升為國家戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告更是明確提出要“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”。只有從陸海統(tǒng)籌的角度對(duì)海域開發(fā)利用進(jìn)行管理，才能更好地實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的整合，真正地優(yōu)化陸域空間、海洋空間和海岸帶經(jīng)濟(jì)布局。

圍填海造地既屬于海域管理范疇，同時(shí)也與土地管理工作密不可分，是陸海統(tǒng)籌的主要著力點(diǎn)之一。圍填海存量資源梯度開發(fā)研究，從時(shí)間和空間尺度探索集約節(jié)約可持續(xù)地開發(fā)圍填海區(qū)的路徑，對(duì)于創(chuàng)新和豐富基于陸海統(tǒng)籌的圍填海配套管理制度、優(yōu)化圍填海空間布局、推動(dòng)圍填海開發(fā)活動(dòng)科學(xué)有序進(jìn)行、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一種有益的嘗試。

2.3促進(jìn)海洋功能區(qū)劃自然屬性與社會(huì)屬性、空間屬性與時(shí)間屬性的銜接

海洋功能區(qū)劃的編制強(qiáng)調(diào)尊重自然屬性，并充分考慮海域的社會(huì)屬性。本輪海洋功能區(qū)劃期限為10年，10年內(nèi)海域的自然屬性和社會(huì)屬性不可避免地會(huì)發(fā)生變化，但現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃側(cè)重海洋資源空間布局規(guī)劃，未充分融入時(shí)間尺度，以致區(qū)劃在面對(duì)這些變化時(shí)缺乏適應(yīng)性管理機(jī)制，繼而形成部分功能區(qū)與自然屬性或社會(huì)屬性不相適應(yīng)的情況，制約了海洋功能的充分發(fā)揮。

圍填海存量資源梯度開發(fā)在充分考慮海域?yàn)┩孔匀粚傩缘幕A(chǔ)上，結(jié)合區(qū)位條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，并加入時(shí)間軸線，因地制宜設(shè)計(jì)不同圍填海區(qū)不同階段的開發(fā)利用模式，建立了海洋功能區(qū)劃自然屬性與社會(huì)屬性、空間屬性與時(shí)間屬性銜接的橋梁。

3圍填海存量資源梯度開發(fā)的可行性分析

3.1圍填海存量資源梯度開發(fā)的生態(tài)環(huán)境適宜性分析

對(duì)于在圍區(qū)內(nèi)開展的圍填海梯度開發(fā)，由于堤壩已經(jīng)建成，因此不會(huì)對(duì)外側(cè)海域的水動(dòng)力及沖淤造成新的影響。圍填海存量資源梯度開發(fā)的生態(tài)環(huán)境適宜性主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)期對(duì)海洋環(huán)境及海洋生態(tài)服務(wù)功能的影響。

運(yùn)營(yíng)期，水產(chǎn)養(yǎng)殖與農(nóng)業(yè)種植用海對(duì)海洋環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)面源污染，工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)用海根據(jù)產(chǎn)業(yè)不同將產(chǎn)生不同的影響，但是通過布設(shè)管網(wǎng)，在做好污水集中處理達(dá)標(biāo)后排放、嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的基礎(chǔ)上，兩者對(duì)海洋環(huán)境的影響區(qū)別將大大減小。

根據(jù)索安寧等[10]對(duì)環(huán)渤海的研究，海岸帶不同土地利用類型的生態(tài)服務(wù)價(jià)值分別為：灘涂81 371.8元/（hm2·a），水產(chǎn)養(yǎng)殖18 415.9元/（hm2·a），耕地11 737.1元/（hm2·a），建設(shè)用地3 372.5元/（hm2·a），即單位面積灘涂、水產(chǎn)養(yǎng)殖和耕地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值分別為建設(shè)用地的24倍、5.5倍、3.5倍。圍填海項(xiàng)目的實(shí)施造成了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的降低，圍填海后用于建設(shè)用地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失最大，其次為耕地，再次為水產(chǎn)養(yǎng)殖。水產(chǎn)養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)種植本身是保障生態(tài)安全的一項(xiàng)重要措施。通過水產(chǎn)養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)種植既可以保持水土、保障糧食安全，還可以形成新的濕地和生態(tài)系統(tǒng)，增加生物多樣性，改善生態(tài)環(huán)境，同時(shí)還具有生態(tài)景觀與生態(tài)防護(hù)功能。因此，在空置圍填海區(qū)開展?jié)O業(yè)—農(nóng)業(yè)—工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)的梯度開發(fā)，可減少或延緩圍填海造成的生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失，具有顯著的生態(tài)性。

3.2圍填海存量資源梯度開發(fā)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性分析

開展圍填海存量資源梯度開發(fā)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)種植土和灌溉條件是否滿足生產(chǎn)要求。目前，耕作層土壤剝離再利用工程的全面推廣和海水稻技術(shù)的突破為空置圍填海區(qū)發(fā)展灘涂農(nóng)業(yè)種植提供了經(jīng)濟(jì)可行的途徑。

“耕作層剝離”也被稱為“移土培肥”，即把農(nóng)田肥土層剝離出來，轉(zhuǎn)移至原來較貧瘠的土地上，是近年來我國耕地保護(hù)、土地管理、農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的一項(xiàng)新事物。耕作層剝離再利用為農(nóng)業(yè)用海與工業(yè)城鎮(zhèn)用海相互轉(zhuǎn)換提供了技術(shù)支撐。對(duì)空置圍填海區(qū)實(shí)施耕作層覆蓋后，通過適度的翻耕和培肥，可以快速改善土壤質(zhì)量，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)種植的純收益。當(dāng)農(nóng)業(yè)用海需轉(zhuǎn)換為工業(yè)城鎮(zhèn)用海時(shí)，仍可通過耕地層剝離再利用實(shí)現(xiàn)耕作層資源的保護(hù)與利用。

現(xiàn)有的耐鹽堿水稻可以在鹽分濃度3～8咸水（用淡水稀釋海水）灌溉條件下種植。除種植海水稻之外，部分地區(qū)進(jìn)一步開展灘涂圍墾地農(nóng)漁業(yè)融合試點(diǎn)，如象山縣開展“海水稻—魚（蝦蟹）”共生試點(diǎn)種植養(yǎng)殖，以進(jìn)一步提高畝產(chǎn)效益。以往由于灘涂圍墾開發(fā)投資大、周期長(zhǎng)，且土壤脫鹽脫鈣的過程長(zhǎng)、見效慢，因此發(fā)展農(nóng)業(yè)種植業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不高，短期內(nèi)投資回報(bào)率較低。但隨著耐鹽堿水稻技術(shù)的突破，灘涂農(nóng)業(yè)種植的經(jīng)濟(jì)效益得到了一定的改善與提高。

因此，對(duì)于空置圍填海區(qū)開展梯度開發(fā)，可增加海域空置期間農(nóng)漁產(chǎn)品資源的供給，顯著提高經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

3.3圍填海存量資源梯度開發(fā)存在的制約因素

圍填海存量資源梯度開發(fā)本質(zhì)上是空置圍填海用途轉(zhuǎn)用機(jī)制。國土空間用途管制是黨的十八屆三中全會(huì)以來中央做出的重大決策部署，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，目前還處于探索階段[11]。國土空間用途管制立足于自然資源的載體使用監(jiān)管，是自然資源監(jiān)管體制的起始點(diǎn)和自然資源生產(chǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)。實(shí)施國土空間用途管制，需要涉及規(guī)劃（即方案編制）、實(shí)施（即審批許可）、監(jiān)督（即監(jiān)察督察）3個(gè)環(huán)節(jié)[12]。

現(xiàn)階段開展圍填海存量資源梯度開發(fā)存在的制約因素主要有兩方面，分別是與海洋功能區(qū)劃的符合性及配套管理制度。

首先，圍填海存量資源梯度開發(fā)不同階段的用海均須滿足海洋功能區(qū)劃。《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》）將海洋功能區(qū)劃制度明確為我國海域管理的基本制度之一，圍填海存量資源梯度開發(fā)必須與海洋功能區(qū)劃相符。根據(jù)海洋功能區(qū)劃，每個(gè)功能區(qū)有對(duì)應(yīng)的基本功能、兼容功能及用海方式管控要求，這就要求該功能區(qū)兼容梯度開發(fā)中的所有用海功能。然而實(shí)際區(qū)劃方案并不能滿足這一點(diǎn)，例如大部分工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)在未開發(fā)前兼容漁業(yè)用海，但不兼容農(nóng)業(yè)用海，這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)的梯度開發(fā)無法實(shí)現(xiàn)。因此需要在功能區(qū)劃管理要求中設(shè)置兼容要求才能滿足梯度開發(fā)的需要。

其次，圍填海管理的法律法規(guī)和配套制度還不完善，對(duì)于權(quán)利銜接的程序轉(zhuǎn)換規(guī)定、海域使用金繳納方法等都缺乏具體的實(shí)施細(xì)則?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返谌l規(guī)定：“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用證書，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記的申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國有土地使用證書，確認(rèn)土地使用權(quán)”。《海域使用管理法》作為目前規(guī)定變“?！睘椤暗亍睓?quán)利轉(zhuǎn)換途徑具有最高法律效力的文件，對(duì)兩種不同權(quán)利的轉(zhuǎn)換只有一個(gè)條文涉及，沒有細(xì)化相關(guān)程序和條件，缺乏可操作性[13]。圍填海存量資源梯度開發(fā)過程中不同開發(fā)階段之間的轉(zhuǎn)換可能涉及權(quán)屬管理、使用金征收等方面的問題，涉及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的初始登記、變更登記、注銷登記等相關(guān)流程，而目前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此沒有明確的規(guī)定，因此，需要進(jìn)一步制定細(xì)則予以完善。

4圍填海存量資源梯度開發(fā)實(shí)施保障措施

自然資源部的組建為圍填海存量資源梯度開發(fā)的實(shí)施提供了新的契機(jī)。自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，使圍填海管理有了統(tǒng)一的主體，有效地解決了圍填海存量資源梯度開發(fā)在用海與用地權(quán)利轉(zhuǎn)換過程中的行政難題;探索多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，有利于建立圍填海存量資源分級(jí)分類管理、區(qū)域準(zhǔn)入機(jī)制和加強(qiáng)用途轉(zhuǎn)變?cè)S可管控。國土空間用途管制不限于用途，而是涉及用途類型、方式、強(qiáng)度、環(huán)境等多維管控[14]。為加強(qiáng)圍填海存量資源的用途管控，在海洋功能區(qū)劃管理要求中設(shè)置兼容功能時(shí)必須詳細(xì)標(biāo)明梯度用海的位置、范圍、用途和期限。對(duì)于開展農(nóng)漁業(yè)用海的區(qū)域，需加強(qiáng)農(nóng)漁業(yè)污染控制要求，防止養(yǎng)殖自身污染和水體富營(yíng)養(yǎng)化，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染物排放控制，保持海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定。

5結(jié)語

本研究以圍填海存量資源優(yōu)化利用為出發(fā)點(diǎn)，立足淤漲型灘涂演變的自然規(guī)律和海域的多功能性，借鑒梯度開發(fā)理論，提出圍填海存量資源梯度開發(fā)模式，為提高圍填海集約節(jié)約利用度、創(chuàng)新基于陸海統(tǒng)籌的圍填海配套管理制度提供新思路。通過圍填海存量資源梯度開發(fā)，促進(jìn)沿海地區(qū)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，最大限度減少海域和海岸線資源的新增消耗，最大限度降低對(duì)海洋水動(dòng)力和生物多樣性的影響，更好地適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求。

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